小议行政参与的程度与平衡

作者简介：杨东委（1987.04-），性别：男，籍贯：河北昌黎，学校或者单位名称：四川大学法学院，主要研究方向：先发行政法学。

摘要：进入信息社会，随着电子信息技术的日益发展，各种信息交流平台逐渐呈现开放趋势，行政参与正在逐步走进我国政府及各级行政部门之中，越来越多的公民直接或者间接的参与到了行政过程中。但正如学者论证所言，行政参与制度并非天然的善品，其中的各个环节都需要进行冷静而理性的论证，无限制无章法的行政参与会导致行政结果的恶化。本文试图通过界定行政参与的概念、分析行政参与的程度与范围、从而论证行政参与的必要性，并从参与程度上加以限定，完成行政参与规范制度假设，从而为实现优化行政结构这一最终目的提供参考。

关键词：行政参与；程度；平衡

一、行政参与的概念及其法理基础

1.行政参与的概念

行政参与作为现代行政法中必不可少的行政方式，是公民参与行政事务的渠道，是当代民主制度的产物，公民通过行使这一权利，能够对行政决策的产生和执行产生影响。行政参与的概念公民参与、公众参与相类似。公众通过提供信息、发表意见评论、参与决策、施行监督等方式表达利益诉求。①

蔡定剑教授从三个层面上论述了公众参与：（1）立法层面，如听证制度；（2）公共决策层面，包括政府和公共机关制定政策过程，如市政和环保内容；（3）公共治理层面，这一层面的阐述扩大了行政参与的的领域，把公众参与的范畴扩大到“行政立法和行政决策过程”之外，使行政参与有了更多的管理公共事务的内容，深化了公众参与的程度。②

本文采用刘福元先生的观点，将“行政参与”界定为一个更广义的概念，指“具有法定资格的个人和组织参与到行政过程中来，并未行政行为带来实际影响的活动。③这个概念内涵更加广泛，包括了一切有可能对行政行为产生影响的活动类型，贯穿在各各行政环节。

2.行政参与的法理基础

行政参与作为现代行政法的概念，是民主社会发展的产物，现代行政参与需要现代化的民主的政治文化的支撑。其价值依托于民主基石，民主的正当性支撑着行政参与的正当性。因此，行政参与作为一项权利为公民的意愿表达提供了渠道。作为一项公法权利，公民参与是公民尊严的象征，一方面有助于公民权益和社会公益的实现，另一方面为政府的决策程序提供了正义，有助于增強行政活动的可接受性以及提高行政决定的质量。行政参与的理论源头是古希腊的直接民主理论，现实基础是当代的参与民主理论与实践；行政参与的法理基础是人的主体性；其中，自然正义原则是行政法的基本原则，人民主权观念是行政参与的宪政基础。正确认识行政参与的理论渊源、政治基础与法理基础，有助于增强行政民主意识、实现行政民主法制化。④

3.行政参与制度的利弊

如前文所述，行政参与并非天然具有优势，其实施过程中的各个环节都需要理性分析论证、无限制无章法的参与制度会造成诸多不良恶果。“充分的行政参”是否必然会带来正确的决策效果？行政参与的参与方式、深度、范围是否应该根据情况加以限制？等等一系列问题都需要探讨。

以行政决策中的行政参与为例，在决策过程中，决策参加人可以通过诉求意见的表达，影响政府决策的内容倾向性的向有利于自己的方向，并从中获取成为积极公民所必需的参与技巧，政府同时也可以通过该过程与公民开展互动学习，说服公民建立相互信任，缓和与公民的紧张对抗关系，从而获取决策的合法性。但是其存在的缺点是时间成本和社会成本会大幅增加，如果公民和政府之间的意见不能达成可接受范围内的一致，还可能引发负面的效果，引发公民对政府更多的非议和敌意。从决策效果上看，积极的公民参与会打破可能存在的僵局，避免诉讼的产生，实现更好的政策和更好的执行效果；但另一方面，也可能是执政者丧失决策权，容易受到利益集团或者其他外来因素的干扰，从而导致更坏的政策，或者出现少数人的好政策，公共意义上、政治意义上的会政策。

二、行政参与制度的领域界分

由于行政参与制度是民主制度的衍生，天然也会存在民主制度的优劣，所以我们应该阐明行政参与的接线，即应否参与？如何参与？并非一起行政领域应当乃至必须纳入行政参与，对于某些专业领域或者私人领域，行政参与制度应道有条件的介入或者禁止介入。⑤

在立法和决策层面，我国各级政府都有行政参与制度的具体规定，主要体现在关于听证制度的规定，内同包括重大决策听证程序、价格制定办法、城市规划行政许可等公共关注度很高的范围内。公共管理方面，参与制度多见于地方关于具体事项的或者具体内容，通过制定政府规章的形式，要求咨询公众意见或者要求公众民主投票参与，基本上是程序性规定。

根据现实中行政参与的实施情况，以及理论上的应然状态，笔者认为，关于行政参与的界限划分应当依据行政活动目标，进而确定行政参与制度参与的程度或者是否参与。将行政活动目标分为“可接受性”和“行政决策效力”两个方面。对于行政效力要求越高、越专业的领域，行政参与的规模就应当越小，对于参加人的资质，参加程序，参加效果都应该根据具体情况，加以限制，从而实现效益最大化；对于期望获得公众支持、公众认同的问题，即公众可接受性期望越高的内容，行政参与制度的规模就应该越大。

另外还需要指出，在私人领域内，行政参与应该禁止介入。按照现代民主制度的理论，国家的权力来源于个人权利的让渡，国家对于个人权力的限制必须根据法律的授权，在法律的监督下进行。

三、行政参与制度的效力平衡

行政参与制度效力平衡应当从成本和效率两个方面考量。参与程度过高，将会导致成本上升，效率过低。参加人在行政参与过程中所表达的意见并不一定完全合理，在知识结构上可能存在局限性，过于倾向个人利益，从而产生非理性成分。参与决定论将会降低行政机关的决策质量，使行政机关囿于群体意识，在决策中不敢有所突破，难以创新改革；另外如果参与结论能够直接转化成行政决定，对于错误的行政决策，行政机关的责任奖不复存在，容易造成行政失灵的被动局面。如果参与制度过低，将会使行政参与流于形式，行政机关不愿意与参加人分享决策权，即使在制度层面要求必须参与的程序性规定，也只是一场闹剧，成功的决策执行更无从谈起。

所以，寻求行政参与制度的平衡应该在分清利弊的基础上根据行政目标决定行政参与的程度及内容，实现动态的平衡，避免行政参与制度流于形式，同时也要防止参与决定论。并且在法律规范层面加以确认，保留行政机关的最终决定权，实现行政参与的理想状态。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1]王锡锌主编：《行政过程中公共参与的制度与实践》，中国法制出版社2008年版。

[2]蔡定建主编：《公众参与——风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版。

[3]刘福元著：《行政参与的度量衡》2012年版。

[4]李卫华，《论行政参与的理论渊源与法理基础》

注解：

① 王锡锌主编：《行政过程中公共参与的制度与实践》，中国法制出版社2008年版，第2页。

② 蔡定建主编：《公众参与——风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第5-6页。

③ 刘福元著：《行政参与的度量衡》2012年版，第20页。

④ 李卫华，《论行政参与的理论渊源与法理基础》

⑤ 刘福元著：《行政参与的度量衡》2012年版，第50页。