浅析政府在中国NGO发展中的作用

作者简介：邓威威，安徽师范大学法学院2011级政治学理论专业。

摘要：当前NGO是中国的经济社会发展中的一只重要力量，但是受到了主客观内外环境的影响，其自身的发展出现了多重困境，这就需要我国政府利用自身资源优势解决非政府组织的发展问题，并通过赋权，合法，改革和互动等方式来实现。

关键词：NGO；发展困境；政府；体制改革

NGO（Non-Governmental Organizations）是指在一定的法定意义上不被视为政府部门的协会，社团，基金会，慈善信托，非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。在市场经济体制下，非政府组织介于政府和市场主体之间，其所具有的创新，公平和效率等优势可以被用来弥补国家宏观调控的缺失和市场调节失灵所带来的不利影响，学术领域一般把NGO定义为“第三部门”。在当前的中国，NGO一般是分为两种，一种是具有官办色彩由政府发起的非政府组织，而另一种就是由民间自发组织成立起来的非政府组织。而二者也因为构成因素的不同而具有不一样的社会功能。

改革开放前，中国政府事实上是个无所不包的全能政府，从而抑制了中国NGO的成长，社会公共治理的主要职责也一直由政府来承担。但到了1978年以后，我国的政治，经济，文化和观念有了巨大变化，NGO也在这一时期得以逐渐发展起来，成为社会经济发展的一只重要力量，在公共事务管理方面扮演着举足轻重的作用。第一，有效弥补政府在社会管理的不足，促进政府内部改革，推动政府与社会间的交流与互动；二，推动社会改革发展，整合社会群体利益，提供公民服务；三，协调政府与市场关系，促进市场经济健康有序的发展。

尽管当前中国NGO发展的前景一致被看好，但是不可否认，在长期的大政府，小社会的体系影响下，我国NGO的生存发展困境依然存在。

一、过分依赖政府，自主性发展缺失

中国大部分NGO官办意味很浓，很多非政府组织具有官民二重性，其很多社会资源依赖于政府和市场提供。由于我国绝大部分的NGO都由政府参与组建的，组织内部大多由党政领导干部兼任，政社不分的情况依然存在。而自主性发展缺失的关键在于其组织运转所需经费仍以政府财政拨款和补贴为主，这些都决定了中国的NGO的发展依赖于政府机关组织，很难实现自身组织和发展目的，无法实现其组织成立所依照的民办民用的价值标准。

二、双重管理体制，制度安排缺位

目前国内的NGO都是实行双重管理，即对非政府组织的登记管理及日常管理实行登记主管部门和业务主管单位双重负责的体制。这就要求中国的NGO在登记的同时必须还要找到能够對其进行日常管理的相关管理部门。尽管能够避免NGO违法私自设立的问题，但是无形中提高了行业准入门槛，不利于NGO自身在国内的发育。还有就是在相关的法律制度方面，针对非政府组织的配套法律安排，这就降低了NGO自身存在的合法性与合理性。

三，社会认知度低，生存环境并不理想

尽管NGO在我国经济社会发展过程发挥着重要的作用，但由于中国市民社会发育不健全，政府管理的幅度和范围过宽过严等因素的影响，目前在社会上公民对NGO的认知度较低，解决问题的途径还是通过政府来解决，并没有考虑过NGO，这样就影响到了NGO自身运转所需要的社会捐款的募集，社会地位相当尴尬。而政府组织受旧思维的影响，把NGO看做是影响政府权力行使的干扰因素，在一定程度上并没有促使NGO得到充分的发展。从而得不到有效的制度支持和帮助，从整体来看中国NGO的社会生存环境并不理想，处境窘迫。

四，发展较为滞后，自身管理协调能力不足

和西方发达国家相比，我国的NGO自身起步晚，发展较为滞后，组织化程度也比较低，专业化服务能力不足，人力资源开发能力低下。具体来看，首先，管理效能较低，内部管理体制不健全，决策机制单一，管理混乱。其次，营销能力欠缺，无法推广自身组织面向社会来吸引社会人士的关注和认可，无法吸引到更多的社会捐助。再次，公民服务能力较差，社会反响度低，其自身能力没能得到应有的认可。

如今，中国的社会管理机制并未有效实现，解决NGO在我国的发展困境首先需要NGO自身的机能反应推动组织的成长，更重要的是要着重解决好政府和NGO之间的关系，政府应当在我国非政府组织的发展过程中扮演的重要的推动作用，从来能够突出解决好我国非政府组织发展所面临的内部和外部问题。

我觉得目前在政府在推动NGO发展的作用上应当体现以下几个方面：

第一是要政府赋予NGO一定的权力，合理划分好政府和非政府组织之间的权力关系。政府应主动建立与NGO的组织分工与合作机制，从而给予NGO更广阔的生存和发展空间，促进其自身活动的展开和组织的推广发展。

第二是促进NGO自身存在的合法性，完善对NGO立法体系建设，强化外部管理。目前我国对NGO的立法应该成为法律体系的一个有机组成部分，在立法过程中建立起一套法律体系，里面应当包含这么几个层次：以宪法为基础，宪法规定的公民结社权应当成为发展NGO，确立政府与NGO关系的基本依据；与宪法相衔接的非政府组织基本法；与行政法相衔接的行政法规；与行政法规相衔接的地方行政法规；各种具体的规章制度。从而保障NGO在法律框架下正常运作，实现其自身存在合法性。在对非政府组织的监管方面要建立新的监管机制，并且要注重强调法制观念，保持NGO的单一性，打破垄断鼓励竞争，实现开放透明的管理。通过有效管理从侧面推动非政府组织的合理性运转，从来促使大众接受和认可NGO的组织活动。

第三是深化管理体制改革。双重管理体制导致NGO准入门槛过高，限制了NGO在社会更深层面的推广和发展，所以政府有必要在准入登记管理上做出改变，适应现代社会组织发展的需要。改变现行的登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制，逐步实行单一的登记制。政府部门可以设置独立的“非政府组织登记处”等机构负责对非政府组织的审查，登记，监督等实行统一的管理，尽量简化NGO的注册登记和注册程序，使大量具备存在合理性的NGO能够参与到社会管理上来。

四是加强各管理主体的互动。NGO通过提升自身的公开性、透明性、竞争性，实现对政府的社会监督，并通过一定的合理渠道直接向有关政府部门提出建议，影响政府政策。同时NGO内部也要完善自律机制，自觉接受社会的评估和监督。建立第三方评估机制，对NGO的非营利性、使命与战略、项目以及组织能力进行全方位的评估，以弥补政府监督的不足。

此外，政府机关应当明确政府与NGO之间的关系，理顺二者的利益关系，界定好二者的权责关系，确立政府与NGO互信关系以及实现二者关系的法治化和规范化。加对NGO的培育和发展，加强NGO的管理，强化NGO对政府管理的参与，实现政府与NGO之间的良性互动。这不仅仅需要依靠着NGO自身成长发育和规范，更需要政府在其中发挥更大的作用，承担更多的义务。（作者单位：安徽师范大学法学院）

参考文献：

[1]任进.政府组织与非政府组织[M]济南.山东人民出版社，2003

[2]杨国强.中国非政府组织的制度创新与制度化建设[J]山东省工会管理干部学院学报，2004（2）

[3]李珍刚.当代政府与非营利性组织互动关系研究[M]北京.中国社会科学出版社，2004

[4]张国庆.行政管理学概论（第二版）[M]北京.北京大学出版社，2000

[5]黄小玲.论中国非政府组织的发展[J]西部法学评论，2008（3）