不同视角下的社会管理创新模式论析

尚绪芝 宗朋

作者简介：尚绪芝，天津工业大学人文与法学院副教授，博士，硕士生导师。

宗朋，天津工业大学人文与法学院2013级经济法研究生。

摘要：创新是社会发展的不竭动力。社会管理基础的不同导致在社会管理创新模式也会有所不同，从不同的角度审视社会管理创新会有不同的答案。文章不同视角下的社会管理创新的模式进行了论析。

关键词：社会；管理；创新；模式

一、社会管理创新模式的概念

通常认为模式是通过学习、摸索、实践而形成的能够促进某一领域发展的经验的总结，该经验总结能够用于指导其他同类事项或对其他同类事项的发展具有一定参考价值。

社會管理模式是指政府及相关主体在管理社会或参与社会管理的过程中而形成的方式、方法、对策、经验等。

社会管理模式创新是指政府及相关主体在进行社会管理的过程中，对管理程序设计、对管理效果进行评估、对管理制度进行改革等围绕社会管理的一系列的法师、方法并能对社会发展形成正能量的活动。

社会管理模式的创新不同学者阐释的内涵会有所差异。综观诸多学者的阐述，认为社会管理模式创新一般包括社会管理理念的创新、管理手段的创新、参与社会管理的主体的创新、管理方式、方法的创新、管理流程的创新、管理体制的创新等方面。但是需要说明的是在社会管理的一定创新中，可能会涉及到其中的上述方面的一个或多个，如果以上所涉及六个方面都进行的比较彻底的话，从概念意义上说则更接近于改革了。因此我们这里所谈及的社会管理模式的创新是指一定程度上的渐进式变化而不是剧烈的社会变革。

二、不同视角下的社会管理创新模式

从不同的视角审视社会管理创新，会有不完全相同的结果。依据审视视角的差异区分为“自由主义”、“国家干预主义”、“利益相关者共同治理”、“服务型政府”，“行政生态”、“技术应用”六大视角的社会管理创新模式。

1.“自由主义”视角的社会管理创新模式。

自由主义是西方社会的主流思潮之一。自由主义伴随着资本主义的发展经历了由绝对自由向相对自由的转变。“自由主义”视角下的社会管理创新模式主张政府在社会管理中尽可能地发挥少的作用，而应该让市场更多地发挥作用，让市场发挥在竞争、公平、效率等方面的调节作用，自发实现社会发展。当然，政府也并非什么都不管，仅在有限且必要的领域进行干预，诸如国防、外交、公共安全等领域发挥作用。政府只是社会发展的“守夜人”，提倡“小政府，大社会”的社会治理结构。

英国的经济学家亚当·斯密较早阐述了这一思想。斯密主张，“政府应将自身界定为“守夜人”角色，并据此进行相关的社会管理与服务，即政府的作用旨在介入必须领域：在外，确保本国不受他国的侵略；在内，确保每一个人都不被他人欺负。”^[1]斯密是古典自由主义的重要代表，古典自由主义在西方也曾盛行几个世纪，对西方国家产生了较大影响。该流派对市场在社会管理中的作用倍加推崇，相信市场能够对社会发展进行有效调节，即使在一些时候调节的过程中会出现问题，但也应该给市场机会，让其自主修复。

支持并实践这种思想的国家有美国、英国、法国等西方国家，尤以美国最为突出。然而美国30年代的经济危机使美国政府不得不以积极的姿态出现在危机面前。为尽快摆脱危机，美国不得不主张政府的积极干预。政府的积极作为确实对缓解经济危机产生了重要作用，缓解了经济危机所带来的压力。但是到20世纪60年代后期的时候，西方国家开始出现的经济缓速增长的状态，市场活力衰退，对社会发展的调控能力明显减弱。政府的作用开始显得日趋乏力。这一现象，引发人们对政府过多干预的思考，新自由主义抬头。新自由主义再次重申“小政府，大社会”的主张，对政府的作用边界进一步给以限定，认为政府的作用应该仅限于维护法律的权威、培养竞争市场并保障社会各类契约的履行。其中，“公共选择理论”与“企业家政府理论”，构成了新自由主义的两大基本社会管理理论。

以上分析可以得出，“自由主义”视角的社会管理创新模式本质上是强调了市场机制的作用，政府只在必要领域发挥作用。当然从古典自由主义向新自由主义发展的过程中，对政府作用的认识也稍有变化。古典自由主义主张政府的作用范围要比新自由主义稍小，即认为政府管的越少越好；新自由主义主张政府也不要多管，但必要时候该出现的也得出现。

2、“国家干预主义”视角的社会管理创新模式。

较早主张国家干预经济的主张的是15世纪的重商主义者。他们主张国家干预是希望利用国家强力保护他们在本国及对外贸易中的利益。17世纪古典自由主义兴起，国家干预的思想受到一定程度的影响。直到20世纪30年代，西方发达国家经历了一次严重的经济危机后人们才认识到“市场不是万能的”，国家干预主义才重新又被重视。

20世纪30年代，“国家干预主义”思想形成，凯恩斯为主要代表人物。“国家干预主义”思想形成标志着国家干预进入新的历史阶段。凯恩斯主义主张政府对经济进行进行全方位的干预。之所以持此主张，是因为认为市场存在着如下问题：“一是市场调节机制具有一定的滞后性，难以保持国民经济的稳定和快速的发展；二是市场竞争对生产集中、垄断，而垄断是低效率的代名词；三是市场机制无法克服和纠正外部效应，尤其是难以提供公共物品；四是市场机制难以克服收入分配不公，消除两极分化的问题。”^[2]市场的这些弊端对社会管理会产生一定的负面影响，因此需要政府对市场进行必要的干预，以实现社会的健康发展。

早期的国家干预主义范围主要涉及经济领域。政府通过财政、货币政策干预经济，实现经济社会的有序发展。后来，政府干预的范围逐渐扩大，随着政府干预范围的扩大干预的性质也发生了变化，向政府“管制”转变。体现这种转变的是形成以斯蒂格勒为代表的芝加哥学派提出的“经济管制理论”。“经济管制理论”将政府管制经济的范围界定为：执行宏观经济政策，促进宏观经济稳定；稳定物价并促进充分就业；改革金融体制，避免金融危机；培育公平的市场竞争环境；促进自由贸易，促进私有化。”^[3]从20世纪40年代直至20世纪70年代末，这一时期政府力量对社会公共事务的干预达到了近现代史上的第一次高峰。

在国家干预主义看来，政府有责任在促进经济增长、提供就业机会、稳定社会发展、改善人民生活方面发挥作用，以有利于实现社会公正，增进民众福祉。在这样的一种思想的指导下，西方国家开始推进福利国家建设。其中，英国以1942年的《贝弗里奇报告》为标志，开始了福利国家建设的进程，继英国之后，法国、丹麦、德国等国家也纷纷仿效。

福利国家建设具有很大的诱惑力，一段时间成为很多发展中国家仰慕的对象。从现象看，福利国家以增进社会福祉为号召，确实在增进人们福祉方面做出很多制度设计及保障，诸如医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障制度的设计和实施。从政府的作用看，福利国家形态下政府在构筑社会福祉方面发挥了很大的作用，在很多领域摒弃或限制市场机制发挥作用。整个社会的发展节奏似乎完全可以在政府的掌控之中。

3、“利益相关者共同治理”视角的社会管理创新模式。

福利国家造成的社会问题备受新自由主义者诟病。政府干预过多挑战公平、竞争、效率原则。之前所述的市场的存在的弊端会导致市场的失灵，福利国家的暴露出的问题，显示了政府的失灵，社会管理究竟该走向何方？

现实的困境促使理论探讨的勃兴。20世纪70年代一种新的社会治理理念“公民社会”发展起来，在某种程度上为解决社会管理的模式选择的困境提供了思想上和行动上的准备。公民社会是介于政府权力和市场权力之间的领域，与二者有一定关系，但又相对独立于两者。公民社会的兴起，恰为对市场及政府都抱有一定偏见的人们提供研究的平台，其影响也逐渐壮大成为一支重要的政治力量，正影响并改变着社会公共管理格局。“利益相关者共同治理“思想正是在公民社会这个大背景下应运而生，其中，“公共治理理論”构成了该视角下的社会管理基本理论支柱。

公共治理理论是“伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。”^[4]所谓的公共治理使治理主体具有了“公共性”的特点，这里的治理主体众多，包括国家、公共组织、各种机构（如非政府机构、非营利组织、社会互助组织）及社会个人。

在公共治理中，各主体之间的关系相对平等，各主体处理的事务虽有差异，但在价值目标取向上有相对一致性，共同追求社会的和谐、公众需要的满足、社会公共利益的实现等价值。公共治理的各主体在公共治理的模式下，不仅少了分歧，而且即使有分歧也有了沟通的渠道，能够有效化解分歧和矛盾。概括来讲，公共治理的主要特征如下：

第一，政府和其他参与主体一样，仅被定位社会公共事务的参与者与合作者，不是权力中心，也没有被当做权力的中心，也并不天然地具有极大威权。政府可以将责任和职能转移给符合条件的非政府组织，而任何组织只要能够得到公众任何信任则可以成为公共治理中的主体。政府与非政府组织之间在共同治理模式下关系平等、界限模糊。

第二，公共治理具有多元、民主的特征。公共治理主体数量多且开放性强，具有多元性的特点。在公共治理主体处理治理事项时更强调民主、合作、协商，抛却意识形态分歧、立场的差异，尽量在处理事务上达到协商的一致。

第三，强调政府与其他合作者的在社会治理中的依存关系。公共治理理论模糊了公私机构之间的界限和责任，强调共处与依存关系。对相互依存的强调不仅有利于增强信任，更有利于增进沟通与合作，最大程度避免冲突，减少失误以增强决策的适应性和科学性。

随着治理理论研究的深入，西方学者对于治理的内涵有了新的延伸，出现三种治理理论：一是“新治理”思维，即强调治理是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，是超越于“公”与“私”二元结构的、实现社会网络体系化的策略创新；二是全球治理理念，即强调正式组织在社会组织中的作用，也强调非正式组织对影响世界管理秩序和规则产生影响力的追求；三是社会治理实践，强调社会治理是继科层制、市场、网络而后出现的适应社会变迁的一种治理形式。

这种治理模式一方面强调非政府主体参与社会治理势在必行，另一方面还强调政府与其他参与社会管理的主体地位上的平等关系。

4.“政府服务”视角的社会管理创新模式。

该社会管理创新模式重新思考政府的角色定位，将政府定位于“服务”，并由此提出社会管理的本质就是社会公共服务。政府服务的思想古已有之，古希腊的柏拉图提出了“城邦是为城邦的人民服务的”重要思想，继其之后的亚里斯多德进一步指出“城邦的目的是为人民谋求幸福、实现集体之善”。马克思也认为国家存在的首要目的就是要实现人民法律的、伦理的、政治的和人生的自由，并主张无产阶级在获取政权之后，应该建立“服务型”的政府。

西方文化源远流长的政府服务理念也影响到现代社会，特别是在政府与市场究竟如何定位的不断探讨中，西方学者对政府定位及究竟如何定位也进行了深入反思，最终认为政府应该回归到其服务的宗旨中来。

持该主张的代表性理论是“新公共服务”理论。该理论的倡言人是罗伯特·B·登哈特教授夫妇。该理论是在批判和反思公共行政管理中的一些相关理论的基础上提出的，主要内容包括以下方面：一是强调政府的职能是服务。政府的公职人员作用就是如何通过努力帮助公民实现他们的共同的利益需求，协助公民增加对国家和社会的适应性。而不是做高端设计社会新的方向发展。公共利益的实现应成为政府集体工作的目标，视为自己的重要责任，并在工作开展中不断实现这一目标。二是强调政府集体在服务的思路、方式方法上既要有战略性，又要有民主性。在制定服务政策和方案时，要通过民主程序，要有集体努力达到目标的共识，要有负责任的表现。三是在服务中强调政府是为公民服务而不是为顾客服务。公共利益源于共同价值观的对话协商，而不是个体的自我利益聚集而成。四是对公务员个人有严格的要求，公务员不应当仅仅关注市场，还应该关注宪法法律、社会价值观、政治规范、职业标准和公民利益，要有责任意识。五是对人的重视超越对生产率的重视。强调人事，把人放在首要地位，调动人的积极性在社会管理中的重要作用，注重人的潜能的发挥，而不仅仅关注效率。

5.“行政生态”视角的社会管理创新模式。

该种社会管理创新模式将生态理论引入到社会管理中来。将行政管理系统比作一个独特的生态循环系统。该社会管理模式认为社会管理职能作为一个历史范畴，是伴随着社会的发展变化而变化的，环境是管理的土壤，行政环境对于行政管理有一定的影响。作为行政主体必须主动适应行政环境的变化，做出管理行为，提升管理效率，改进 管理措施，才能更好地实现社会管理目标。其代表性理论是里格斯的行政生态学。

20世纪60年代，行政生态学兴起。该学术派别是综合行政环境与行政管理学科交叉的产物。该理论引入生态学的理论和方法研究国家社会文化和历史传统等外部环境因素对公共行政的影响。弗雷德·雷格斯进一步发展了行政生态学。在他看来人类历史上存在传统的农业社会、过渡社会和现代工业化社会。三类社会各有其独特的生态行政环境，分别对应的是融合型行政模式、棱柱型行政模式、衍射型行政模式。另外，雷格斯还提出国家的行政生态要素由经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构等五个基本要素组成。这五个要素又是相互影响，相互作用的。^[5]在行政生态学看来，该五类行政生态要素在行政管理中必将发挥作用，而且只有将五大要素系统组织起来，在社会管理中各自发挥应该有的作用，才能有良好、高效、顺畅的行政管理。

6、“技术应用”视角的社会管理创新模式。

“技术应用”视角下的社会管理模式重视科学技术在社会管理中的应用，重视发挥技术在高效社会管理过程中的重要作用。“官僚制”和“电子化政府”是技术应用视角下社会管理思想的典范。

20世纪电子信息技术的迅猛发展与应用，迫切要求政府管理的手段必须与时俱进，“电子化”作为一种全新的社会管理手段，应运而生。“电子化”以迅猛之势融入到政府管理的方方面面，提高着政府的管理效率，改变着政府的管理模式，推动政府管理模式的创新。

技术在社会管理中运用的效果是显而易见的，它为构筑透明、高效、民主的服务型政府提供了技术支持，为其他社会组织和公民之间的有效互动提供了便捷的服务。我国在目前的社会管理中也广泛应用技术手段，提倡社会政务信息化、管理信息化、服务信息化、小区信息化和家庭信息化五个方面。概言之，这“五化”主要目标就是要在政府和服务对象之间通过技术手段搭建起一个便捷、有效的沟通平台，以共享资源和信息，最终促成社会的全面进步，社会中的每一个成员都尽可能地从中收益。

在当今社会，技术视角的社会管理模式创新无疑是备受推崇、最能体现效率的社会管理创新模式。但该模式的有效运转需要复杂的系统支持，既需要政策法规的规制，也需要建设资金的支持，同时还需要有人才的支持。而且该模式对受众群体的素质要求也非常高，需要受众群体具备良好的信息化知识储备和信息化的操作技能，因此在社会管理诸多领域的推广还会受到诸多限制。但该社会管理创新模式为社会管理创新开拓了一个新渠道。

三、各种视角下的社会管理创新模式评价及启示

各种视角下的社会管理创新模式因其自身的追求价值不同，要解决的社会问题不同，导致其各有特色。无论哪种视角下的社会管理创新模式，在实际实施中都会遇到一些问题，因为参与社会管理胡主客观因素是多种多样的，任何一种模式也不可能对这些因素的存在给予充分的考虑。但不管怎么说，该六大视角确实为我们认识社会管理创新以及如可做好社会管理创新开拓了视野。

六大视角社会管理模式虽有差异，但通过对其内容的梳理还是能够对其特征有基本的概括。六大视角社会管理模式所反映的实质可以综括为四点：一是政府的角色定位。无论何种模式，面临的首要问题是回答政府职能范围的界定；二是技术手段在社会管理创新中的运用。新技术的运用，为政府提升效率提供了手段；三是政府在社会管理创新中的主导作用。如何主动适应社会要求、国内外环境的变化，适时进行社会管理创新；四是不断创新社会管理模式是社会发展进步的重要途径。综观六大视角的社会管理创新模式的变迁的过程本身也是社会管理创新推动社会发展的过程。

就六大视角审视下的社会管理创新模式既有继承，也有扬弃。“自由主义”视角与“国家干预主义”视角之间争论的核心问题是政府如何在社会发展中如何定位？如何定好位的问题；“利益相关治理视角”表面看来恰是对前面两者争论问题的有效回答，但又不能完全不关联之前的争论的问题；“政府服务视角”是对“国家干预视角”的进一步发展，对政府干预的内涵有了比较明晰的界定；“行政生态视角”和“技术应用视角”则是从社会管理创新的辅助手段上入手，着眼于评估社会管理创新的效果产生的两种管理模式。虽各模式各具特色，但都没有能够超越社会管理创新的本质内涵。

通过以上梳理，对社会管理创新的模式有了进一步的认知。虽然介绍的诸多视角都源自于域外，但对我国当前正在进行的社会管理创新至少有如下启示：

1.社会管理创新模式不一定整齐划一，适合社会土壤的创新才是最具有生命力的创新。

以上六大视角对社会管理创新的审视无一不是社会发展的产物，无一不是当时的社会变迁呼之欲出的产物。从这个意义上讲，社会管理创新具有阶段性、时代性的特点。因此在进行社会管理创新的过程中，一定注意把握紧跟时代发展要求，适时、适地地进行，才能有更好的效果。

2.社会管理创新不仅仅是理念和行动，更需要技术保障才能凸显创新的效率和效果。

社会管理创新的实现首先需要有创新的理念，然后还应该有创新的行动，把理念付诸到创新的行动当中去。但是无论何种形式的创新都需要一定的載体，人事调整、制度变革、技术应用都可以成为载体。当今时代是“社会信息化”的时代，在社会管理中，社会政务信息化、管理信息化、服务信息化、小区信息化和家庭信息化等领域是我国社会管理创新中的重要服务基点。“五化”水平实施的进程是衡量社会管理创新效果的重要指标。而“五化”的实现要仅仅依托于技术运用。有技术支撑和保障的创新才是能够快速实现创新目标的创新，因此要高度重视技术手段在社会管理创新中的应用。

3.社会管理创新目前情况下应该是政府主导型进行。

在政府主导的过程中一定要汲取域外关于政府职能界定变迁的历史，结合我国的实际情况给政府在社会管理创新中以准确的定位。但是在强调政府主导作用的同时，一定不能忽视非政府创新主体创新积极性的培养、原动力的挖掘及增强原动力的制度设计。因为我国社会发展一直走的是政府主导型的路子，但是在社会管理创新的目标之下，在公民社会不断成长的情况下，对非政府主体在社会发展中的作用必须给予关注。在社会发展进步中、人民生产生活提升过程中只有把各方力量调动起来、能够恰到好处地发挥作用才能形成社会的创新合力，才能收到事半功倍的效果。

4.社会管理创新的诸多模式选择中应该汲取各自优长。

社会管理创新的各种模式都有一套理论体系，尽管如此各自在理论阐述中的不足之处还是显而易见的。没有哪个模式能够达到完美无瑕的效果，因此在学习各类创新模式的时候一定要广泛了解各种模式的优缺点，理论产生的背景、适合的土壤、主要的理论主张，然后结合具体的社会管理基础、目标、社会管理的运作环境等诸多要素，从中汲取一种或几种社会管理创新模式的优点，建立既符合社会环境，又能调动主客体因素，实现管理目标，体现管理效度的社会管理创新模式。

5.社会管理创新是一项系统工程，行政生态主导的社会管理模式值得倍加重视。

行政生态主导下的社会管理创新不仅仅是在社会管理中引入生态学理论中的术语阐释社会管理创新，而且还把系统论、行政生态等概念引入社会管理中。行政生态理论下的社会管理创新还有一个突出特点在于强调参与社会管理的各主客体之间的依存关系。总之，该理论指导下的社会管理创新应该是既和谐又能调动各方面积极性的创新，充分挖掘各方面潜能的创新。因此对社会创新领域出现的新的因素，注意分析并主动选择使用。

6.注重社会管理创新中政策法律、资金投入、人才支持、技术保障四种合力之间的有机融合。

创新是社会发展的不竭动力，也是促進人类生产生活不断前进的助力，它会有自发发展的一面，但有强力的推动将能取得更大进步。就社会管理创新本身而言，特别是在我国目前的情况下，需要法律政策对其的顶层设计，需要财力上的加大投入，需要迎合信息化潮流，提升技术在社会管理创新中的应用。当然以上所及方面最终都要落实到人来执行。因此，在社会管理创新中，对人、人才应该给予应有的重视，应该认识到人才是能否进行有效创新的重要人力资源。对人的重视不是口头号召，而是在社会管理中就如何发现人，尊重人的主体地位，激发人的积极性，发挥人的潜能的方式方法上下工夫，使其成为社会管理创新的设计者、实施者、评估者。（作者单位：天津工业大学人文与法学院）

本论文是天津市哲学社会科学研究规划项目“社会管理创新的法治化路径研究——以滨海新区为例”的研究成果之一，项目编码为：TJFX12-043.

参考文献：

[1]李景海：《自由主义与政府干预》[J].《经济问题》.2007（8）：15.

[2]吴群芳：《公共选择理论与公共服务市场化》[J].《北京科技大学学报（社会科学版）》.2002（1）：62.

[3][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府一企业精神如何改革着公营部门》[M].中央编译出版社.1996：13

[4]丁煌：《西方公共行政管理理论精要》[M].中国人民大学出版社.2005：454.

[5]参见[美]弗雷德·雷格斯：《行政生态学》[M].台湾商务印书馆.1992：65.