基本公共服务均等化视阈下城乡社会救助体系建设＊

姜亦炜，陈 旸

（1.湖州师范学院 人文社科处，浙江 湖州313000；2.南浔区行政服务中心，浙江 湖州313000）

2014年，在政协会议上我国多省市代表提出了一个共同的话题，即城乡医保一体化。虽然各地的经济总量及财政状况不同，所面临的问题各异，但其共同的出发点都落脚于正义。我国经过了多年医疗体制的改革，但是这种由于城乡居民身份的不同，却享有不同医保政策的制度依然存在。“城乡二元的医疗保障制度设计，人为分割了人群，已不适合城乡一体化快速发展的要求。基本医疗保障应强调社会公平，体现公共医疗服务的均衡性。”［1］统筹城乡社会救助体系建设，对于保障社会成员生存权利，维护社会稳定，实现社会公平正义具有重要的现实意义。

一、基本公共服务均等化与社会救助体系建设

基本公共服务均等化概念的提出，源自于西方公平正义思想在公共服务领域的体现，它是与公民之间平等的享受基本公共服务相联系的。在罗尔斯看来，公平的正义如何才能在现实中实行？我们必须假设我们身处在一个可以称之为“无知之幕”的寓言之中，这是一个原初的平等状态。“这种情境的本质是无人知道他在社会中的位置、他的阶级出身或社会地位，也不知道他天生的资质和能力、智力、力量等。我甚至会假设人们不知道自己善的观念或他们特殊的心理偏好。正义的原则是在无知之幕背后得以选择的。”［2］其通俗的解读可以如此，假设你已经身处天堂排在投生的队伍中，与排在你前后的灵魂一样，你将变成下一个胎儿，不知道会出生在哪里。你不知道会生在北京、上海还是乌克兰、刚果，不知道你的父亲是百万富翁还是街头流浪汉。你不知道你的智商将是150还是50，你将会有史泰龙的体格还是四肢瘫痪，又或者你会长得像汤姆·克鲁斯还是卡西莫多。当你在衡量几率时，大天使米迦勒告诉你和其他待出世的灵魂，你们有机会建构一个你们将生活其中的社会结构，此时你们会如何建构？罗尔斯给出了正义的原则，可以将其简要概述为两点，一是只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，即差别原则；二是各种职务和地位平等地向所有人开放，即公平的机会均等。

在基本公共服务均等化的语境中，既引申出基本公共服务方面对于公平的两种理解：“一个是完全平等的概念：如每个人相同的医疗需求应当享有同等的治疗，每个同等能力的人应当得到同等的教育，如此等等。另一个概念是从最低标准的角度来谈的：任何人的收入和消费水平都不应低于社会确定的最低线。”［3］如此理解，尽管每个人由于天资的不同，会得到不同水平的教育，但是至少能保证每个有同等能力的人能得到最低水平的教育，每个需要医疗救治的人，都能获得最基本的照料等等。当下社会推行的义务教育、基础卫生医疗、基本住房、就业与社会保障等等都属于基本公共服务的范畴。

从理论上分析，基本公共服务均等化其目的在于保障公民生存的权利和发展的权利，具体体现为，在不同的区域之间、城乡之间，居民个人之间所享受的基本公共服务是相等的，其实质即政府为全体社会成员提供一种基本而有保障的公共服务和公共产品。社会救助体系作为公民在社会中生存与发展的最后一道屏障，作为基本公共服务体系中不可或缺的一部分，就显得尤为重要。

二、城乡社会救助体系建设的现状

第一，城乡社会救助体系建设过程中，政府财政投入力度不断加大。在我国，社会救助体系一般包括生活救助、专项救助、临时救助等三个方面，具体体现在最低生活保障、城乡医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、灾害救助、五保供养和流浪乞讨人员救助等等方面。如此庞杂的救助系统，主要由中央财政支出予以保障。通过对2008－2012年中央财政在社会保障与就业方面支出进行统计分析，可以看出在城乡社会救助体系建设过程中，中央财政投入不断加大。2008年中央财政在社会保障与就业中的支出为2743.59 亿 元，2009 年 为3296.66 亿 元，2010 年 为3806.11 亿 元，2011 年 为4715.77 亿 元，2012 年 为5753.73亿元，同比增长22.01%。并且，结合全国财政在社会保障与就业方面的支出情况，可以看出各省、自治区、直辖市在社会保障与就业方面的投入也在持续加大①数据来源：中华人民共和国财政部官方网站公布的中国财政基本情况（2006－2012）。2007年，全国财政在社会保障与就业中的支出为5447亿元，2008年为6804亿元，2009年为7607亿元，2010年为9131亿元，2011年为11109亿元，这体现了从中央到地方对于建设城乡社会救助体系重视程度的不断提升。

第二，城乡社会救助体系的管理规范化与法制化建设缓慢。社会救助体系涉及面广，系统庞杂，其调控与管理需要各部门协同参与。但在我国，目前主要由民政部承担，而未能广泛的动员政府其他部门的资源、社会资源与民间资本，其管理成线状分布，未形成网络结构。另一方面，与此相对应的，缺乏稳定高效的法律体系。到目前为止，社会救助的制度建设还停留在条例、文件、决定等行政法规层面，而没有形成关于社会救助的实体法，这导致关于救助主体、对象、范围等一系列的标准制定，只能停留在主管部门对于社会救助的主观认识上，而未能上升为法的层面加以确定。由于制度的不健全，导致了一些社会救助过程中乱相的产生，一些本该获得救助的人没有得到合理稳妥的救助，而一些不应该享受政策的人，却由于利用了制度的漏洞而获得救助，这不仅浪费了国家的财政资源，还破坏了社会公平，助长了社会上的歪风邪气，甚至动摇了社会救助体系的权威性和长效性。

第三，救助制度间衔接配套不完善，导致救助资源配置不合理。社会保障制度是一个有机整体，由养老、失业、医疗保险以及社会救济、社会福利共同组成了一个社会安全体系。每一项制度安排都有其特定的价值与服务人群。社会救助应处于所有保障制度的最底层，其基本定位在于，对处于社会最底层的人员，“如一些收入不足以维持最低生活水平的贫困人群以及其他社会弱势群体，帮助其提供资金、实物以及其他方面的援助，使之满足基本生存需要。”［4］社会救助制度就是在这个层面发挥作用的，它是人民群众基本生活的最后一道防线。而我国的现实是，一些本应由社会福利制度、社会保险制度解决的问题，转嫁到了社会救助制度上来，挤压了社会救助资金与资源。

第四，城乡之间的统筹协调未能得到很好地体现。十八届三中全会之后，打破城乡二元体制结构，成为了改革的重中之重。而现阶段我国社会救助体系建设中的城乡差距问题正摆在我们面前。在城市，居民的收入待遇、福利水平不断提高，教育以及基础设施配套不断完善，其获得的基本公共服务明显优于农村，社会救助亦如此。以医疗救助为例，由于城市与农村低保线的不同，导致了农村的弱势群体比城市的弱势群体更难获得社会救助。而实际的情况是，农村居民更迫切需要获得相关救助。更进一步了解，由于现行的体制下，我国的农村社会救济工作主要由县乡两级干部来完成，没有专职的民政人员，由于其专业素质的缺乏以及不稳定性，导致了现行的农村医疗社会救助未在农村得到普遍的落实。相关的调查显示，从享受社会保障的群体来看，“占人口总数20%的城镇居民享受89%的社会保障，占人口总数80%的农村居民仅享受社会保障的11%。”［5］显然农村大部分人口未得到相应的社会救助，处于被边缘化的境地。

三、完善新型城乡社会救助体系的建议

如果说，在社会生产力不发达的情况，我国的社会救助体系不得不人为地设计多层次、不均衡的标准，适度拉开城乡的差距，那么，随着经济发展和社会公正的要求，目前政府应不断扩大社会救助体系的覆盖范围，努力建构一个统筹的城乡社会救助体系。

第一，健全社会救助法律、法规，在制度层面上规范城乡社会救助，体现其权威性与长效性。法律的制定一般按照稳妥递进的原则。现阶段我国人口基数大，而尤以农村人口众多，期间又牵涉到大量的人口流动性因素，所以直接制定一部社会保障大法有一定的困难，但是按照分步走的原则，先制定一部《社会救助法》的时机已然成熟。其对于社会救助的标准、对象、范围、期限的规范，将使社会救助有法可依，有章可循，并且能得到有效监督，真正使其在公开、公平、公正的环境中运行。与此同时在操作层面也应建立相应的实施机制，尤其是在实施社会救助时要加强对救助机构、从业人员、救助资金的监督。另外，“要通过立法确认陷入困境的公民的受救助权，认真倾听救助对象的声音，鼓励他们通过各种形式参与到社会救助工作中去，包括加强救助对象的自我组织。”［6］

第二，以政府为主导，建立多元化的城乡救助体系。“社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路，慈悲是善心是情操，正义是制度化公理，前者无法持久，而后者却可以长久运行。”［7］扶危助弱，既是政府的职责，体现其提供基本公共服务的属性，同时也是社会的义务。以往的社会救助只强调中央与地方政府的财政投入，而未有效地挖掘非政府组织与民间慈善团体的作用。实践中，应充分利用社会捐助解决财力的不足，广开渠道。相应的，也要规范民间社会救助的程序，加强其监督制约机制，使其在制度的轨道上良性运转。尤其值得一提的是，在突发自然灾害时，充分利用民间社会救助有其特殊意义。在心理疏导方面，专业志愿者队伍发挥着不可替代的作用。政府可以通过培育、引导正确的救助理念，建立社会力量参与救灾的规则和机制等方式，逐渐使民间组织和其他救助力量在我国今后的救灾事业中发挥更为重要的作用。

第三，扩大救助的类别，在更广泛的层面上惠及人民群众。传统的救助中，人们更关心生活、医疗等常规性救助，而往往忽略了精神救助、教育救助、住房救助、特殊人群救助与司法救助等等。随着我国经济发展水平的提高，传统救助已无法满足当代人的需求，不管是在城市还是在农村。比如精神救助，现代社会由于竞争压力巨大，人与人之间的关系微妙，家庭的变故往往会给当事人造成致命的打击，人们通常都会有一种失落感与无助感，尤其是儿童与老人。政府在给予物质帮助的同时，更需要提供持续的心理关怀与慰藉。限于在资源整合、效率和专业方面的制约，政府很难在精神救助方面完全发挥作用。政府应组织卫生、工会、共青团、妇联等参与，鼓励社区、村组以及社会各界包括民间组织、高校和志愿者积极配合，做好政策引导。在心理辅导、社会康复方面，急需发挥社会工作服务机构的专业性、高效率以及深入民间的独特优势。建议政府借鉴我国香港、台湾地区以及西方发达国家的经验，进一步理顺我国基本公共服务的经费拨付机制，为社会工作服务机构提供相应的政策和经费保障。为充分利用社会各界的资源，政府也可以通过购买社会工作服务模式以及发展授权委托、直接资助、服务合同和补贴模式实现精神救助的社会化。

第四，通过政策引导，在社会救助体系中引入市场机制，以促进基本公共服务均等化的实现。根据布坎南的公共选择理论，政府作为公共物品的唯一提供者，公众作为服务对象，当遇到不公平待遇时，无法用退出机制来抗议垄断，这就意味着政府存在着失败的可能。布坎南进一步指出，“政府善于做表面文章，他们看重政策的宣传效果，而不是实际效果。一场大肆渲染的为节省几个美元而取消政府高级官员轿车待遇的运动在政治上获得的好处可能超过为纳税人节省成百万美元的复杂的医疗体制改革计划。”［8］对于官员，政策的舆论效果大于实施效果。由于公众的情绪易受舆论左右，政治家的利益在于与公众情绪的一致，而不在于公众的利益。所以，适时地引入市场机制进入基本公共服务领域就显得十分必要。市场的介入可以有效弥补政府在救助方面存在的消息滞后性、对象难确定、甄别形式性等缺陷，畅通社会救济的渠道和网络。政府积极引入市场机制，探索以政府、社区和民办非企业救助服务机构为载体的“慈善救助”、“爱心救助”等多元化的救助管理社会化服务体系，将是今后社会救助发展的一个趋势，也是形成城乡社会救助体系网络的重要一环。

第五，加大城乡统筹力度，提高农村的社会救助水平。“美国十分重视保护公民的平等社会保障权。一个贫困者，无论在哪个州都可以救助。虽然受助者受益水平因居住地差别而异，但制度本身并不存在城乡分割。”［9］为了体现社会公平公正的原则，应该逐步缩小城市和农村之间在社会救助对象、标准、范围之间的差距，逐渐实现城市和农村的社会救助体系的均衡发展。首先，应该加大对农村社会救助的财政资金的投放金额，提高现有的农村社会救助水平和广大农民的社会救助待遇。其次，在制度建设上应该适度地向农村倾斜，针对农村的现有人口状况和经济实力，扶持农村特困、农村医疗、临时救助等多项社会救助事业的发展。

［1］城乡医保一体化［EB／OL］.2014－05－10.http：／／news.163.com／14／0121／07／9J3LP59F00014AED.html.

［2］罗尔斯.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.

［3］李雪萍.基本公共服务均等化的区域对比与城乡比较——以社会保障为例［J］.上海行政学院学报，2009（6）.

［4］刘同战.完善城乡社会救助制度的若干思考［J］.山东社会科学，2013（10）.

［5］谢宜彤.我国农村社会救助体系建设成就与问题［J］.当代经济，2010（10）.

［6］吴学军.关于建立新型城乡社会救助体系的思考［J］.前沿，2006（10）.

［7］张浩淼.中国社会救助制度：从仁慈到正义之路［J］.井冈山大学学报，2014（4）.

［8］詹姆斯·M·布坎南.民主财政论［M］.北京：商务印书馆，2002.

［9］汪中芳.美国社会救助体系建设及其启示［J］.中国民政，2009（5）.