粮食安全背景下粮食生产功能区建设探讨*——以浙江省为例

周 克,蔡颖萍,闫苗苗

(1.湖州师范学院农村发展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州师范学院理学院,浙江湖州 313000)

粮食安全背景下粮食生产功能区建设探讨*
——以浙江省为例

周 克1,蔡颖萍1,闫苗苗2

(1.湖州师范学院农村发展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州师范学院理学院,浙江湖州 313000)

我国的粮食产量虽然持续增长,但是粮食自给率不断下降,在这一背景下,浙江省开展了粮食生产功能区建设。浙江省开展粮食生产功能区建设具有一定的优势,表现在耕地分布集中,生态环境较好;政府对农业生产的财政支持力度大;土地流转比例较高等。但同时也面临农业经营主体实力较弱,土地流转稳定性较差和农业社会化服务体系不够完善等一系列的问题。

粮食安全;粮食生产功能区;土地流转;新型农业经营主体;农业社会化服务体系

一、背景介绍

2013年我国的粮食总产量超过了6亿吨,相对于2012年增长了2.1%,实现了产量“十连增”。但是我国的粮食安全依然面临诸多问题,我国的粮食需求量在持续增长的同时粮食自给率却在不断下降。截止2013年11月底,我国的玉米、小麦和大豆的总进口量突破了7 000万吨[1],进口量呈现增长态势,而2012年底的粮食自给率已经跌到了90%[2]。另外,我国的粮食需求结构也面临巨大的调整压力。随着工业化和城镇化进程的推进,大量农村人口进入城市,同时随着经济水平的提高,人民生活水平也有较大幅度的提高,对食品的需求结构发生了较大的变化[3]。

同时,我国的粮食生产面临严峻的考验。由于我国粮食产量的增长主要来自于单位面积产量的提高,目前粮食产量已经达到了一个新的水平和高度,在现有环境约束和技术条件下,今后粮食产量继续增加将越来越困难[4]。由于耕地过度开垦、耕地污染、环境污染、水资源短缺和空间分布不均衡,以及极端恶劣气候时有发生,都对粮食生产的稳定持续发展造成严重威胁;另外,随着农业劳动力持续流出,我国将很快面临“谁来种地”的问题,这都对我国的粮食安全造成了严重的隐患[5,6]。

在越来越严峻的形势下,我国的粮食安全问题不能只依靠粮食主产区。随着工业化和城镇化的推进,粮食主产区的农村劳动力,尤其是青壮年劳动力大量流出,农业劳动力老龄化现象严重,不利于农业先进技术的推广、农业机械化的普及和农业生产投入的增加;另外由于种粮的相对收益较低,导致粮食主产区的经济水平与经济发达地区的差距逐步扩大,虽然农作物单产逐渐提高,但是单产提高给农民带来的收入增加非常有限,因此农民的种植积极性不高,不利于农业生产的稳定发展[7,8]。这种以牺牲广大粮农和粮食主产区政府的应得利益来保证粮食安全的做法,是不可持续的,我国未来粮食安全绝对不能以牺牲种粮农民和粮食主产区的利益为代价[9]。因此保障粮食安全被列为2014年经济工作六大任务之首,粮食安全成为我国的“一号战略”。正是基于这一背景和趋势,早在2010年1月份,作为粮食主销区的浙江省开始建设粮食生产功能区,按照口粮基本自给、粮食供需平衡的目标要求,以全面推进粮食高产创建、提高单产为重点,提出要在8～10年内,建成800万亩粮食生产功能区,整体达到亩产吨粮的生产能力。

二、浙江省建设粮食生产功能区的有利条件与面临的问题

浙江省耕地面积虽然只有1 008.82千公顷,仅占全省土地面积的9.69%,但是浙江省进行粮食生产功能区建设具有以下优势和有利条件:一是耕地分布集中,生态环境较好。浙江省的耕地主要分布在杭嘉湖平原、宁绍平原、温台沿海平原和金衢盆地及富春江、金华江、衢江、浦阳江、曹娥江、大溪(碧湖)和西苕溪等河谷平原,这些地区地势较平,水资源非常丰富,土壤质量较高,自古以来就是粮食产区。另外,这些地区的生态环境保持较好,尤其是进入21世纪后,浙江省推动实施了“绿色浙江”行动、“生态省建设”战略等,全省生态环境状况总体呈现优良,并保持相对稳定发展,自然生态环境保护取得了良好的成绩,生态环境管理体系相对健全完善,生态环境保护活动取得了一系列的成效[10]。二是财政支持力度大。浙江省的财政实力比较强,并且对农业生产的财政支持力度一直较大。浙江省用于农林水事务的财政支出在2006年就已达到114.03亿元,并于2012年迅速增长到408.20亿元(浙江省统计年鉴,2013)。浙江省通过专项资金项目,大力支持粮食生产功能区、现代农业园区和基层农业公共服务中心建设,并且扶持资金向基层农业公共服务中心建设倾斜,着力完善设施配套和改善服务条件。三是土地流转比例较高。浙江省的土地流转比例较高,在2012年底已超过50%[11]。浙江省的中小企业起步较早,并且数量众多,因此全省的农业劳动力向第二、三产业转移开始较早,并且转移出农业的劳动力数量较多[12],这为浙江省的土地流转提供了必要条件。同时,各地方政府通过出台相关的政策并建立土地信托服务中心,为土地流转提供高效的平台和中介,土地流转逐渐从农户间的自发流转向组织化、有序化流转转变,尤其是推进土地整村整组连片有序流转[13]。另外,浙江省的土地流转有多种形式,不仅包括转包、转让、互换和入股等主要形式,各地还有适合实际情况的其它流转方式,例如季节性流转、整村统一流转等方式。便利的流转平台和多样化的流转方式,又进一步推动了土地流转[13]。

浙江省通过财政补贴、政策扶持等手段,积极推进粮食生产功能区建设,并取得了较好的成绩,截至2012 年,全省累计建成粮食生产功能区2 315个,总面积245.79万亩。但是在这个过程中也面临一系列的问题:一是农业经营主体实力较弱。目前浙江省从事粮食生产的农业经营主体主要以小农户为主,普遍规模较小,分散的小农户难以成为拥有强大市场竞争力的农业产业化经营主体,不具备抵抗市场风险的能力;并且这些生产主体的年龄偏大、受教育水平较低,兼业化日趋明显,不利于专业化、规模化和集约化生产[14]。同时,农民合作社的数量还不够多,水平不够高,运作不够规范,合作不够紧密,覆盖面及其服务能力还很有限[15]。另外,由于务农收益低,尤其是种植粮食的相对收益水平更低,粮食生产面临后继人才缺乏的困境[16]。即使是具有一定规模的专业大户和农民合作社,其经营者的文化水平有限,缺乏管理更大经营规模的能力。这都制约了粮食生产的规模化、集约化程度[15]。二是土地流转稳定性较差。虽然浙江省的土地流转比例较高,但是土地流转的稳定性较差。随着工业化和城镇化进程的加速,尤其是浙江省经济比较发达,农村土地的价值增长较快,农民对土地价值的认识也不断发生变化,同时由于第二、三产业的发展具有不稳定性,因此农民不愿轻易放弃土地的使用权[13];另外,由于浙江省的农业劳动力主要在市内甚至乡镇内转移,很多农民在村庄附近从事第二、三产业,因此在第二、三产业收益不好的时候,更倾向于自己经营耕地,这不利于土地的长期稳定流转,也不利于土地连片整体流转[13]。由于主粮(水稻)的相对收益水平较低,只有种植规模在一定程度以上的集约化经营,才能带来可观的收益。因此土地流转稳定性较差,既不利于农业生产的稳定和农业投资的追加,也不利于发挥规模效应和集约化生产,不利于粮食生产功能区的长期稳定发展。三是农业社会化服务体系不够完善。在农业生产和农业新型经营主体不断发展的情况下,浙江省的农业社会化服务体系需要进一步完善。虽然浙江省农业社会化服务的提供主体种类包括政府、农资经销商、农民合作社和龙头企业,但是目前存在的主要问题是:一些由政府提供的服务,由于效率较低,服务不够完善,无法适应农业生产发展的需要[17];农资经销商、农民合作社和龙头企业等主体提供的农业服务种类较少,无法涵盖粮食生产全过程,而且覆盖范围不够广[18]。另外,农业受气候影响较大,生产周期长,在气候变化加剧的大环境下,粮食生产面临更大的不确定性[19]。虽然中央财政和地方财政为农业生产提供保费补贴,但是覆盖面还不够广,这在很大程度上制约了生产主体扩大粮食生产规模和种植的积极性[20]。

三、政策建议

(一)大力培育新型农业经营主体

政府应重点培育家庭农场和农民合作社,鼓励专业大户转变为家庭农场,适度支持龙头企业发展。为了实现粮食生产的规模化、集约化,政府应着力培育一批骨干农民,推动农业经营主体职业化,通过财政支持和政策扶持,鼓励现有的小农户适当扩大经营规模,逐渐发展成家庭农场;为了保障农业生产的长期稳定,鼓励具有一定规模的种养大户成立家庭农场,符合登记条件的可以申领个体工商户或个人独资企业营业执照。同时,政府应允许农民专业合作社以法人身份按产业链、产品、品牌等组建联合社,扶持合作社做大做强,支持农民合作社兴办加工、流通服务业,完善生产设施,扩大产销对接,提升生产经营、市场开拓和组织带动能力。为了保证粮食生产后继有人,政府可以通过政策支持,鼓励外出务工农民、个体工商户、农村经纪人等返乡从事农业开发,并鼓励高等院校、中等职业学校毕业生等从事农业创业。通过适度引导,规范农业龙头企业通过品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式进行联合重组,着力培育一批产业关联度大、带动能力强的大企业,支持农业龙头企业开展技术改造,开发新技术、新产品、新工艺,发展现代种植业、农产品加工流通业,加强龙头企业在技术推广、生产管理和产品销售中的带动作用。

(二)深入推进土地确权

为了保证土地流转的长期性和稳定性,必须进行农村土地确权。由于多种复杂的历史因素,加之法律的缺位,农村土地权属关系并没有得到根本的明确,不利于保护农民的利益,并在很大程度上影响到土地流转规范化操作,影响到土地流转的广度和深度,不利于现有经营主体规模的扩大和生产的长期可持续发展。因此,2013年1月31日下发的中央一号文件提出,全面开展农村土地确权登记颁证工作。通过农村土地确权,可以明晰农村土地的使用权归属,有利于土地使用权的流转,不仅可以有效保护农民的利益,还有利于农业劳动力进一步向城镇转移。土地确权之后,尤其是采用确权不确地的方式,有利于土地流转市场化运作,有利于土地连片整体流转,从而有利于粮食生产功能区发挥规模效应和进行集约化生产,有利于粮食生产功能区长期稳定发展。

(三)完善农业社会化服务体系

为了完善农业社会化服务体系,政府应调整政府与市场的关系。首先,需要政府对目前由政府提供的农业生产服务进行分类。按照服务的属性进行分类,其中属于公共性的服务主要由政府来提供;属于非公共性的服务,政府应或通过政府购买,或交由市场来提供,从而为农业生产提供高效、优质的农业生产服务。对于目前完全由市场提供的服务,为提供主体培育良好的市场环境,并通过财政支持和政策扶持来推动其发展。另外,政府要重点支持龙头企业在技术创新、管理创新等方面的示范作用,鼓励农民合作社由生产型向生产服务综合型转变,扶持专业服务公司、专业技术协会和农民经纪人等各类社会化服务主体,在土地利用、税收减免、绿色通道、农业用电、工商登记等方面给予优惠政策。政府还应积极推进农业保险的发展,对粮食生产给予更大力度的政策倾斜,为粮食生产提供更为有利的条件。

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The Problems Existing in the Construction of Functional Grain-Production Zone Under the Background of Food Security and Their Countermeasures

ZHOU Ke1,CAI Ying-ping1,YAN Miao-miao2
(1.School of Rural Development,Huzhou University,Huzhou 313000,China; 2.School of Science,Huzhou University,Huzhou 313000,China)

Even though the production of grain in China keeps increasing,the grain self sufficient ratio keeps declining.Under this background,Zhejiang Province has started to construct the functional zone of grain production.This article analyzes the advantages in constructing the functional zone of grain production in Zhejiang Province,which shows in the concentration of farmlands distribution,good ecological environment,the government’s great financial support in agricultural production and big ratio in land circulation,etc.,but at the same time,the province faces a set of problems,such as weak strength of agricultural main operators,unstable land circulation and imperfection of agricultural social service system,etc.

grain security;functional zone of grain production;land circulation;new-type main agricultural operators;agricultural socialized service system

F326.1

A

1009-1734(2014)09-0013-03

[责任编辑杨 敏]

2014-03-15

周克,讲师,博士,从事生态系统服务评价与土地利用变化分析研究。