长江河道管理范围内建设项目管理的实践与思考

(安徽省长江河道管理局， 安徽 芜湖 241000)

长江河道管理范围内建设项目管理的实践与思考

杨山

(安徽省长江河道管理局， 安徽 芜湖 241000)

近年来，随着皖江城市带经济与社会的快速发展，长江河道管理范围内建设项目逐渐增多。本文结合管理实践，针对存在的困难与问题，就如何加强河道管理范围内建设项目管理、确保长江防洪安全提出几点意见。

长江河道； 建设项目； 问题； 管理

1 概 述

长江干流安徽段上起于宿松县段窑，与湖北省毗连，下止于马鞍山市慈姥山，与江苏省接壤，全长416km，流域面积6.6万km2。近年来，随着皖江城市带经济与社会的快速发展，在长江河道管理范围内新建、扩建、改建的开发水利(水电)、防治水害、整治河道和各类跨河、穿河、穿堤、临堤和桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口、厂房、仓库及工业和民用建筑等公共设施越来越多。安徽省建立健全涉河建设项目的防洪评价、审查审批、专项验收等制度，有力地维护了长江河道管理秩序，保障了防洪安全。

2 存在的主要问题

安徽省每年审查审批长江河道管理范围内的建设项目上百项，管理任务繁重，压力与难度大，管理形势严峻。虽然做了大量的工作，但仍旧存在诸多困难、矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

2.1 违法建设时有发生

随着经济社会发展、长江黄金水道的开发和沿江城市的扩张，一些企业纷纷向长江河道进军，部分建设项目打着首长工程和重点项目的旗号，以工期紧、审批时限长为由，未经水行政主管部门批准就擅自开工。还有一些建设单位把水行政主管部门的批复作为一种形式，超批复建设和违法建设等现象履禁不止，侵占了河道行洪空间，忽视了长江的防洪安全。

2.2 防洪影响处理工程实施不到位

一些建设单位只注重涉河建设项目主体工程的实施，主观上不愿意投入资金实施防洪影响处理工程，导致防洪影响处理工程或防洪补救措施落实不到位，部分涉河建设项目完工后施工弃渣和临时设施清除不彻底，防洪影响处理工程施工质量和效果难以保障，给长江河道防洪遗留隐患。

2.3 建设项目难以实施有效监督

安徽省长江河道实行条块结合的管理体制，同马大堤、枞阳江堤和无为大堤属省直管堤防，其他则属市县管理，管理体制不顺。河道管理单位未经同级水行政主管部门授权不能单独执法，而其水行政主管部门出于多种原因的考虑，对违法建设难下办案决心，形成河道管理两张皮，导致对涉河建设项目难以实施有效的监管。建设项目和防洪影响处理工程未经河道主管机关和管理单位专项验收就投入运行，不报送项目涉河部分的竣工资料，施工质量和效果得不到保障，影响河道管理和防洪安全。

3 原因分析

3.1 法规体系尚待完善

《河道管理条例》(以下简称“《条例》”)是20世纪80年代颁布实施的针对河道管理的专门性法规，它不仅为河道管理提供了政策依据，而且为河道主管机关及相关部门提供了执法依据，推动了河道管理的规范化、制度化、法制化进程。但是，随着经济社会的持续发展和人民日益增长的物质文化需求，河道开发与保护的矛盾日益突出。与此同时，《条例》中的部分规定未能与《水法》、《防洪法》等上位法保持一致，使得整个水法规体系在河道管理方面存在不和谐因素，涉河建设项目管理的诸多问题和矛盾在现有的法律框架下难以得到解决，难以有效规范河道开发利用行为，不能适应经济社会发展和河道管理新形势。

3.2 水忧患意识薄弱

长江干流自1998年、1999年大水后，一直没有发生较大的流域性的大水，三峡工程的建成投入使用，沿江堤防的大规模加固导致一些人产生了松懈与麻痹思想。许多涉河建设项目是国家投资地方政府集资或招商引资的重点项目，对带动地方经济的发展发挥着重要作用，少数地方政府从本地的局部利益和眼前利益出发，对一些违法施工的涉河建设项目实行保护性政策，河道管理单位在管理过程中不仅要面对建设单位的阻力，甚至还要面对来自地方政府的压力，管理上常感力不从心。

3.3 水政执法缺乏手段

长江河道管理点多、线长、政策性强，面对的管理群体复杂，管理任务重。与此同时，管理能力建设不足已成为制约长江河道管理工作的重要因素之一。长江河道管理系统中的水政监察人员多由一线管理人员兼职，整体素质不高，执法力量单薄，受经费、体制等诸多因素的影响，存在执法装备不足等问题。同时由于水行政执法缺乏必要的手段，在执法上缺乏力度，往往因为走程序而耽误了宝贵的时间，形成“既成事实”，增加了后期整改的难度和行政成本。

4 几点思考

4.1 完善法规体系

《条例》应根据《水法》、《防洪法》等上位法的精神进行修订，并升格为《河道法》，理清其与《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律之间的衔接关系。对其中涉河建设项目管理的相关内容进行细化，使其更具操作性与合理性。完善涉河建设项目的管理制度，将涉河建设项目的建设方案与施工方案两个阶段的审批简化为一次性审批，简化手续，提高效率，促进涉河建设项目的规范化管理，适应管理工作新形势的需要。

4.2 加强宣传引导

加强水法规的宣传教育，营造良好的管理氛围是实现依法治河的基础。把水法宣传工作常态化，在有关媒体和网站上宣传涉河建设项目管理的法规依据、许可程序及违法建设的危害，增强社会对长江河道的保护意识，赢得社会各界的理解和支持。提高服务意识，积极引导建设单位自觉履行审批手续，施工单位严格按批复方案施工，实现“事后查处”向“事前引导”转变，“管理”向“服务”转变，为管理工作创造良好的法制环境。

4.3 依托地方政府

涉河建设项目的管理工作是一个涉及面广、政策性强的工作，仅仅依靠一个部门的力量是不够的。加强与地方政府的联系与沟通，取得地方政府的理解与支持，强化与海事、公安、司法等相关部门的密切协作，形成地方人民政府牵头、水行政主管部门主导、相关部门通力配合的良好工作局面。

4.4 提升能力建设

管理能力建设是水行政工作的基石和保障，通过引进专业技术人员，加强现有人员的培训与交流，以提高整体业务水平和依法行政能力，建设一支政治过硬、业务精通的规范化、专业化的水政监察队伍；配备与管理任务相适应的设备和装备，强化管理手段和措施，探索利用高科技、新技术手段加强管理，加快实现长江河道管理现代化。

4.5 严格项目监管

加强对涉河建设项目的立项、审查审批、施工建设、防洪影响处理以及竣工验收等全过程的监管，在严格执行基层管理单位日常巡查，省、市河道管理单位月检查和抽查的基础上，建立涉河建设项目管理的定期通报制度，及时掌握涉河建设项目监管情况、违法建设项目查处情况及在建项目施工进展情况，努力做到违法建设早发现、早报告、早制止，把违法建设行为消除在萌芽状态，避免形成既成事实后造成管理上的被动，增加管理工作的主动性和预见性。

4.6 加大执法力度

对涉河建设项目的违法建设零容忍，根据涉河建设项目的特点和趋势，适时组织开展专项行动，对典型案例实行挂牌督办，以案说法，扩大影响力，提高执法效果。对违法建设的项目做到发现一起、查处一起，达到处理一个、威慑一批、教育一片的效果，逐步减少历史违章项目，坚决遏制新违章项目的发生。通过严格执法，构建良好的水事秩序，保障长江防洪安全。◆

Practice and Thinking of Construction Project Management Within Yangtze River Management Scope

YANG Shan

(AnhuiYangtzeRiverManagementBureau,Wuhu241000,China)

Construction projects in Yangtze Riverway management scope are gradually increased with the rapid development of economy and society in Wanjiang City Belt in recent years. Management practice is used in the paper for proposing several recommendations aiming at difficulties and problems about how to strengthen construction project management and ensure Yangtze River flood control safety in river management scope.

Yangtze Riverway; construction projects; problems; management

TV512

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1005-4774(2014)06-0048-03