论我国环境执法协调机制之完善

张小罗，苏君

（中南林业科技大学，湖南长沙 410004）

论我国环境执法协调机制之完善

张小罗，苏君

（中南林业科技大学，湖南长沙 410004）

我国环境执法协调机制存在一些问题，诸如环境执法协调缺乏高规格的法定协调牵头单位、协调机制的运行缺乏信息沟通制度等。完善环境执法协调机制是我国行政管理体制改革的目标和方向，我们可以借鉴美国、日本、菲律宾等国家环境执法协调的做法，完善相关法律法规、建立“合作协调型”模式的执法协调体制，建立“三元”监督体系、完善信息共享机制和公众参与机制、建立专门的环境执法协调机构。

环境执法协调机制；合作协调型；协调机构

环境执法协调机制是指环境执法各环保部门之间、环保部门与非环保部门之间以及政府部门与企事业单位私权力主体等各要素之间如何协调配合，相互作用、相互关系、相互制约的形式以及在处理环境执法协调过程中如何协调各自的权力、责任和工作方式等。归纳起来，执法协调机制主要包含两方面的内容：一是协调由哪些部门来协调和为什么由这些部门来进行；二是协调是怎样进行和为什么要这样进行。协调机制的建立有利于整合有限资源、节约成本、提高效率。“分工协作做得越好，行政效率就越高。相反，协调机制不健全，就必然出现相互牵制、扯皮推诱的现象，导致工作效率低下。”[1]因此，健全相关政府部门间的环境执法协调机制显得尤为重要。

一、我国环境执法协调机制的现状及存在的问题

（一）我国环境执法协调机制的现状

我国《环境保护法》第十五条规定：跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协商解决，作出决定。这是关于跨行政区域环境污染和环境破坏的防治工作协商解决的规定。2008年11月5日由昆明市中院、市检察院、市公安局及市环保局四家共同作出环保[2008]520号《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》（以下简称“实施意见”），主要强调国家行政权与司法权之间的协调与合作，规定环保行政部门与公检法之间的高效、便捷的环境执法协调机制，促进生态环境的改善。上海市在环境执法协调工作方面也取得了一定的成果，如《上海市环境保护条例》、《上海市扬尘污染防治管理办法》等，这些地方性法律法规认真贯彻“统管与分管相结合”的管理体制，强调环保部门与非环保部门（环卫、建设、交通、市政、公安、市容、绿化等）按照各自职责权限协同实施。这些规章制度和实践探索表明我国环境执法协调机制已在部分地区试点和探索，而且取得了可观的成果。尽管如此，我国环境执法协调机制仍处于初步发展阶段，需要不断的完善。

（二）我国环境执法协调机制存在的问题

1．缺乏一个具有科学性和权威性的环境执法协调机构的设置

牵头单位是关系协调机制高效、快捷运转的主要因素，应当具备可以调动司法机关和行政机关，及时处理环境污染事件的权力。什么样的单位和人员具备上述条件，是需要思考的问题[2]。自1998年国务院机构改革，环境保护委员会被撤销以后，我国尚无专门的环境执法协调机构，由国家环保局承担了执法协调的重任。但由于国家环保局自身权力的受限性，使其根本无法有效发挥其协调作用。环境保护主管部门一方面是负责协调各部门之间关系的协调主体，另一方面其本身又是被协调的对象，角色的交叉和冲突使得环境部门的协调带有一定的主观色彩，很难保证其协调的公正性和有效性[3]。加之环保工作的复杂性、专业性和不稳定性，设立一个高水平的专业法定协调机构来进行统一协调工作迫在眉睫。正是由于我国目前缺乏这样一个机构，致使各部门、各地区在制定相关环保法律规范、普及环保知识、解决实际环保问题时往往从本单位、本地区的经济利益、政治利益出发，以追求自身利益最大化为执法协调目标，各自为政、部门间不协调与不支持的现象时有发生，罕见行之有效的协调与合作。

2.相关立法不完善，缺乏信息沟通和责任追究制度的保障

《实施意见》第二条规定：“环境保护行政执法机关、公安机关、人民检察院和人民法院分别指派一至二名工作人员为联席会议的联络员。”主要任务是协调环保部门与其他部门之间的环境执法工作以及在各部门之间如何通报传达新颁布的与环保执法相关的法律法规。很明显，这一专门针对环保执法协调的法规也并未涉及环保等部门与企事业单位私主体之间的沟通机制，作为环境执法相对方的企事业单位，在执法协调的过程中扮演着十分重要的作用，如何在它们之间互通环保执法信息、如何便捷下达环保部门的处理决定，都是需要解决的问题。目前，缺乏长效的协调机制，各职能部门之间的信息沟通不完善，缺少信息共享平台，且大多采用会议等传统的方式，行政成本高，信息的时效性不强[4]。其他职能部门往往是因环保部门的主动需要信息沟通而被动与之相协调，严重影响了信息沟通的效率。

在育龄期死亡妇女死亡原因中，肿瘤疾病占有率最高，达57.76%，意外伤害其次，达23.76%。详见表2。

协调机制的运行效果如果缺乏相关的考核和责任追究制度作保障，容易使机制的运行流于形式，难以起到积极的促进作用。现行统管与分管的协调机制使众多部门互相推诿、扯皮，将责任落到实处是解决问题的当务之急。在实践中，普遍适用行政领导环境质量负责制，但效果只在重大项目上体现。尽管有人主张实行连带责任[5]，亦或是学习美国的经验——基本法定职能的平行负责制和荷兰的经验——各负其责[6]91-97，都不能从根本上转变我国目前的软性责任制，只有加强硬性责任追究体制，不畏强权，敢于落实，才有望缓解环境执法混乱局面。

3.协调机制运行的经费来源存在问题

每一项方案、机制的运作都离不开相应的人力、物力、财作为其坚强后盾。没有相应的财富作为保障，法律赋予行政机关再多的权力也无法付诸实践。环境执法协调机制的运行亦是如此。在处理突发事件联动执法和环境公益诉讼时，都需要投入一定的办案经费，但这些经费从何而来是实践中亟待解决的问题。尤其是基层环境执法相关经费的来源更是没有可靠的渠道，且已有经费也根本无法满足必须的执法需求。经费问题已严重影响了执法协调者的工作积极性和执法效果的可观性。

4.缺乏可操作性

法律的生命在于运用，而环境执法协调制度的设立并没有真正落实。尽管法律明确规定各部门之间应通力协作处理环境执法过程中的问题，但在实践中却鲜见各部门积极主动进行执法协调合作，甚至许多部门在被动参与协调中也不愿认真履行职责，各自为政的现象处处可见。所以，尽管我国关于环境执法协调的法律规定较少，但这仅有的几条在实践中也不能真正履行，各部门的消极不配合和积极推卸致使环境执法协调工作难以展开。

二、国外环境执法协调机制

（一）美国“合作式”行政执法

美国环境行政执法的一大特点是调解协商，即“合作式”行政执法。早在20世纪70年代末，美国环境行政执法占主导地位的仍是“对抗式”模式。所谓对抗式模式是指环境保护行政部门主要依靠诉讼的方式解决环境违法案件，不管是民事诉讼、行政诉讼，还是刑事诉讼都是通过一种强制性、单方面的手段进行违法控制和违法惩处。这种模式在当时产生了普遍的威慑效果，尤其是对最严重的环境违法者的惩罚取得了很好的作用。但由于对抗式执法手段的机械性和不可协调性，到后来受到越来越多的环境违法者抵抗和冲击。在日渐成熟的行政法理论的推动和指导下，以及执法经验的日益积累，要求环境执法改革的呼声日益高涨。20世纪80年代开始，美国政府对“对抗式”执法模式的态度有了重大的变化，开始试用一些非对抗式的方法。1996年，美国国会通过《小型商业行政执法公正性法案》，明确环保执行机构适当宽恕中小型企业非严重性环境违法行为。至此，“合作式”模式正式确立[7]。在之后的环境执法过程中，美国环境执法机构多采用协调的手段与违法者或者其他各级行政机关协商解决环境问题，达成一致环保意见。如行政调解、行政谈判、行政激励、行政指导等。在以“合作式”执法模式为主要执法手段的同时，美国并未放弃“对抗式”模式的运用，而是采用两者并存，相辅相成，使美国环境执法工作取得了较大的成果，美国环境执法协调工作走向了正轨。

（二）日本“三元结构”行政执法

二战之后的日本着重工业经济的飞速发展，接踵而来的环境问题不可避免地引起了政府的关注，大量环境法律法规相继制定，政府也亲自出面进行环境保护和守法宣传，但效果不甚明显。此时新的解决道路——“政府—企业—公众”三元结构应运而生。这实际上是一种“政府控制型”和“社会制约型”相结合的模式：即由政府牵头，对企业进行污染防控支援，提供环保信息和环保技术支持，降低企业防治污染的成本；同时加大环保宣传力度，培养员工环保意识，带动全体职工共同守法。从这一意义上说，不仅仅是政府管理环境，也是社会管理环境。但是多头执法必会导致权力的泛滥，日本的环境执法体系中，在国家层面设立环境保护省作为集中行使环境权的综合部门，统一监督管理全国的环境问题，在其下各级地方政府设置相应的环保机构，且对辖区内的环保事务享有充分的自治性[10]。通过行政首长的统一调度，有效地协调中央环境保护省与地方环保机构之间的环境执法工作。

在日本的环境执法协调方式中，环境行政指导是使用频率较高、效果较好的方式之一。政府通过“环境行政指导”的方法规劝违法者依照法律行事，对企业进行法治宣传教育和技术指导。日本政府在针对环境污染事故作出处理决定之前，一般是由都、道、府、县知事以劝告、建议、指导的方式建议相对方自行消除危险，避免污染环境事故的发生或进一步扩大[11]。经过一段时间的调整，违法者若能自行改过，则可结束环境执法程序；若置之不理，则由政府以命令的强制方式作出行政指导，相对方必须接受。通过这种方式，能更快捷的解决和防治环境污染，相对方也更易从心理上接受，有利于建立一个人性化的政府和法治化的国家。

（三）菲律宾“棍棒加胡萝卜式”行政执法

尽管菲律宾的经济不太发达，但在环保方面取得的成绩不可小觑，究其原因主要在于其采取了一系列的措施。例如（1）采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法，把允许企业花钱买“排污权”这种胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结合起来。（2）依靠公民支持、社会舆论支持，使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境执法人员施加压力的政客们，在公众的反对声中灰溜溜地退隐[12]。（3）1990年开始的“污染12”计划，即要求每个行政单位确定本地区污染最严重的十二家企业进行重点污染防控，这也计划的实施集中了有限的人力、物力和财力，对主要污染单位进行整改，在很大程度上防治了污染，打击了犯罪，教育了公众。组织有关政府行政机关的联合执法行动。如为了对付违法伐木，环境自然资源部与国防部、司法部签署了合作协定。（4）组织有关政府行政机关的联合执法行动,这为执法协调工作的顺利进行打下了良好的基础。这些政策措施使菲律宾在环保方面却令人刮目相看，引来许多国家的效仿和学习借鉴。

三、完善我国环境执法协调机制的对策

（一）相关立法的完善

法律对环境执法协调的规定之少是导致环境执法协调不力的一重要因素。我国环保法和地方性法规对执法协调的规定寥寥无几，因此加强法制建设是我国环境执法协调取得成功的关键之一。首先环保法除规定跨区域环境执法协调应如何进行外，更应将处于同一行政区域的执法协调工作纳入环保法调整范围；其次环境执法协调工作应将企事业单位、民众等私权利主体纳入协调范围。尽管某些地区已进行环境执法协调试点工作，但法律条文中并未明确如何与私主体间进行协调沟通，甚至忽略了私主体在协调中的作用。再次应完善责任追究机制，从责任的追究到具体执行都应有强硬的法律做保障，逐步变软性执法为硬性执法。既严惩污染单位，又不忘领导干部的环境责任教育。最后从整体上完善和修订国家和地方性法律法规，使环境执法协调从开始进行到最后执行都有充分、合理、规范、可行的法律依据，且能根据环境新形势的变化进行政策的及时变动，以适应环境保护与环境预防治理的需求。

（二）“对立型”向“合作协调型”模式的转变

对我国而言，采用“合作协调型”模式并非指任何行业、任何地区、任何单位采用机械、单一的执法手段，相反，要根据不同的地区、不同的行业、不同的企业规模、不同的违法原因和违法程度采取不同的协调策略和措施，使违法者或相对人从心里接受。改变过去仅仅依靠行政命令式的强制性环境行政执法模式，采取灵活多样、合作协调的执法方略。首先要强化公众的环境守法意识，重视调动全体公民环境保护的积极性，重视通过市场机制激励企业经营者的守法意愿，重视通过司法途径公正解决违法纠纷；其次，要重视守法义务人守法能力的增强，要重视环保资金和技术上的投入，重视环境审计制度的推行。[8]例外，美国模式中的执法检查、谈判磋商、促进守法项目、行政指导和激励都值得我国环保部门和各级政府借鉴。

（三）“三元”监管体系的建立

环境执法协调监管制度化，要求各部门之间形成有效的协调机制，建立环境执法协调监管制度，为环境执法协调工作提供制度上的保障。虽然环保部门是法定统一实施监督管理的部门，但在实际工作中，由于与其他部门处于同级地位，导致其他部门并不积极配合听从其指导和调遣，使协调工作步履维艰。且环保法并未对环保部门的监管工作进行详细规定，因此统一监管其实是徒有其名。在接下来的《环境保护法》修改过程中，应注重实践操作的规范，为环境执法协调工作中环保部门统一监管权的落实提供法定依据。从监管程序的启动到监管过程的实施，再到实际效果的评估，最后到责任的追究，都统一纳入法制化轨道。孟德斯鸠曾说过：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”环保部门作为执法协调监管的主要力量并不排斥其他部门与其共同监管。统一决策、分别执行，既能体现环保部门的主导主用，又能体现他们之间的相互制衡关系。

在环境执法协调的过程中，政府向企业单方命令式的“一元管理”模式逐渐被“三元结构”所代替，即充分发挥环保执法机构的执法职能，严格执法；企业内部严格监督，污染企业自觉守法；公众全面参与环境监督，形成良好的外部监管环境。这种由公众、企业、政府组成的三方执法协调机构在运行中相互制约、相互配合、良性互动，是环境执法协调机制探索中的一次重要尝试。推进“三元结构”的构建可以从以下三个方面入手：一是强化环境执法监督结构的执法能力建设，切实提高环境执法能力水平[13]，在执法协调之初就有良好的协调机构；二是提高企业环境管理能力，开展企业环保监督点试点工作，借鉴日本“公害防止管理者制度”的经验，对企业的生产进行全程监督，并建立对执法机关的报告制度。三是完善公众参与环境监督制度，落实公众的知情权、查询权、举报权和索赔权，在指定公共场所及时公布最新环境执法情况，提高公众参与度，使公众的参与权真正落实。与公权力的硬性监督相比较而言，社会监督是一种软性监督。完善民意表达机制和社会监督支持机制，加重信访机构和举报机构的建设，为民众意愿的表达提供良好的渠道，保障公民的监督管理权。同时加强新闻媒体的舆论独立性，确保舆论的真实性和权威性。

（四）专业性环境执法协调机构的设置

美国、日本的环境执法协调工作之所以取得前所未有的成就不仅仅在于联邦环保局和环境保护省的建立，更在于他们都有自己专门的机构来协调中央与地方、地方与地方之间的环境执法问题。尽管这些机构的名称各不相同，但他们都有一个共同特点,即都是国家层面的环境执法协调机构，而不是民间组织，具有很强的权威性。借鉴国外环境执法协调成功经验，结合我国国情，我们可以根据现行《环境保护法》的规定，在不推翻、不否定现有环境执法行政管理机制的条件下，首先在省、自治区、直辖市建立省部级环境执法协调机构，统一管理辖区内的环境执法协调工作，并且可以在各市、区设立执法协调小组，处理地区影响较小、争议不大的环境事件；待条件成熟时，可以在国家环保局的统一领导下，设立国家级环境执法协调机构，对全国环境执法协调工作进行统一指导、统一部署。这种高级别、强专业的协调机构能更快速、更权威地处理环境执法协调过程中遇到的问题，有利于统一调度各部门间协调配合，防止部门间的推诿和扯皮，实现高效环境执法的目标[14]。

（五）信息共享机制和公众参与机制的完善

完善环境执行协调的信息共享机制就是完善环保部门上下级之间、环保部与非环保部门之间、以及与企事业单位之间的信息沟通制度。数字化时代要求我们改变过去仅仅依靠报纸、杂志等有体物作为信息共享媒介的模式，建立环境执法协调信息网络数据库，通过互联网传媒等及时地、规范地、详细地将涉及社会公共利益的环境政策公布，也及时地将环境执法协调过程、协调结果向社会发布，在一定范围内真正做到信息共享。我们应充分利用网络平台，建立高效快捷的环境执法协调信息共享机制，开拓执法协调信息共享平台，促进环保部门与其他主体间的协调信息交流，设法保障环境执法协调信息及时、高效地传递，实现资源共享。

公众参与具有减少环境违法事件的发生，提高环境决策执行力的作用。在美日等发达国家环境执法协调过程中公众参与得到充分的体现。美国的公众听证会制度，就是保障公众参与环境执法协调的重要方式。公众参与制度有效的将全体公民积极投身到环境执法协调的工作中，将政府环保管理工作和公众的参与有机的结合在一起，将环境立法和环境执法结合起来，积极发挥环境法的特殊职能。

[1]乌杰.中国政府与机构改革[M].北京：国家行政学院出版社，1998.17,70.

[2]马云.试论环境保护协调机制的建立对我国环境保护的作用[J].中国环境法治.2009，(00):168.

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[4]陈为.上海环境执法协调机制存在的问题及原因分析[J].大众商务.2009，(100):211.

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[8]解振华主编.中国环境执法全书[M].北京:红旗出版社, 1997.628.

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[14]邓集文，程同胜.我国环境行政合同制度面临的困境及对策研究[J].湖南财政经济学院学报，2013，（3）：5-6.

The Improvement of China’s Environmental Enforcement Coordination Mechanism

ZHANGXiao-luo,SUJun
(Central South University of Forestry and Technology,Changsha,Hunan,410004)

There are some problems in China’s environmental enforcement coordination mechanism,such as lack of high standard legal coordination lead unit in environmental enforcement andlack of information communication mechanism in running the coordination mechanism.Improving environmental enforcement coordination mechanism is the goal and direction of China’s administrative reform,we can learn from the experience of the United States,Japan,the Philippines and other countries.In order to establish a specialized environmental law enforcement coordination agency,we should try to improve relevant laws and regulations,to establish“cooperation and coordination”model,to stablish“three sides”monitoring system and to improve information sharing mechanisms and public participation mechanisms.

environmental enforcement coordination mechanism;cooperation and coordination type; coordinating agency

D912.6

A

2095-1140（2014）02-0080-06

（责任编辑：天下溪）

2013-12-16

张小罗（1972-），女，湖南长沙人，中南林业科技大学教授，法学博士，硕士生导师，主要从事法理学、宪法学与环境法学研究；苏君（1989－），女，湖南桃江人，中南林业科技大学环境与资源保护法学专业2011级硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。