公平照顾、地方差异与中央政府在地方的嵌入性存在——以财政转移支付促进基本公共服务均等化为例

蒋永甫，宁琳映

（广西大学，广西南宁530004）

·公共管理研究·

公平照顾、地方差异与中央政府在地方的嵌入性存在
——以财政转移支付促进基本公共服务均等化为例

蒋永甫，宁琳映

（广西大学，广西南宁530004）

中央对地方的财政转移支付被视为实现全国范围内基本公共服务均等化的有效手段。但是，财政转移支付促进全国范围内基本公共服务均等化目标，需要在中央与地方关系上实现机制创新，通过中央政府在地方的嵌入性存在，保证财政转移支付应用于中央的政策目标，实现全国范围内统一的国民待遇和国家认同。中央政府在地方的嵌入性存在可以通过组织嵌入、制度嵌入与关系嵌入三种方式加以实现。

财政转移支付；基本公共服务均等化；嵌入性存在

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.06.007

一、问题的提出

基本公共服务均等化，其目标就是在保障每一位社会成员的基本生存权方面应当凸显现代社会的公平正义。基本公共服务均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化，实践中往往体现为“底线均等”或“最低公平”[1]。基本公共服务均等化集中体现国家对国民的公平照顾。

但是，在大国治理中，区域经济发展不平衡以及由此而来的地方差异导致不同区域公民享有不均等的基本公共服务水平。我国东部、中部、西部地区由于区位优势、资源条件、历史环境、发展水平等方面的不同，三个地区的居民享受的基本公共服务水平差异较大。我国东中西部2012年各方面基本公共服务的提供情况比较如表1所示。

表1中的数据表明，当前在教育服务、城市基础设施、卫生服务、社会保障方面，中西部地区与东部地区相比还存在较大的差距，中西部地区的居民所享受的基本公共服务水平远低于东部地区的居民。

近年来，有关财政转移支付与基本公共服务均等化的研究引起了学界的关注。普遍认为，财政转移支付是实现基本公共服务均等化的重要公共政策手段之一。但是，相关研究表明，中央对地方的财政转移支付在促进基本公共服务均等化方面的作用仍然有限。周飞舟（2006）运用1994-2003年中国不同地区转

移支付数据分析了转移支付非财力均等化的效应，认为转移支付的不平衡不仅没有使得地区间的财力差距越来越小，反而呈现出逐渐拉大的趋势[2]。谢庆奎等（2011）揭示了中央对地方进行转移支付有效地降低了地区间差异，但省与省之间、地区与地区之间的发展仍不平衡[3]。

在财政分权体制下，财政转移支付既是为了实现区域间各项社会经济事业的均等化发展而产生的一种重要的财政制度，也是缩小区域经济发展差异以及实现全国范围内基本公共服务水平均等化的一项重要的政策工具。转移支付既是中央政府支出的一个重要部分，同时也是地方政府举足轻重的收入来源。1994年的分税制改革，确立了中央与地方的财政分权体制。分税制使中央财政日益壮大，同时财权上移使中央政府特别是中央各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间，为了竞争中央政府的财政转移支付，地方政府纷纷设立驻京联络机构即地方政府的“驻京办”。在中央财政转移支付日益规范化、决策科学化和运作透明化的条件下，如何保证中央财政转移支付用于促进公共服务均等化的政策目标，需要实现中央政府与地方政府互动的新机制。

基于此，本文提出中央政府在地方的嵌入性存在的设想。中央政府在地方的嵌入性存在主要针对国家的财政管理体制，至于其在国家行政管理体制方面的价值并不在本文的讨论范围。本文的主要观点是，为了保证中央财政转移支付用于促进基本公共服务均等化的政策目标，需要形成一种中央与地方关系的新机制，即中央政府可以通过建立中央政府的“驻地办”，实现中央政府在地方的嵌入性存在，监督地方是否将财政转移支付资金用于基本公共服务均等化项目，确保中央政策在地方的贯彻实施。本文第二部分主要分析财政转移支付促进基本公共服务均等化的现状，为中央政府在地方的嵌入性存在提供现实背景要求；第三部分对中央政府在地方嵌入性存在这一现象进行历史性考察和现状分析，为本文的论点提供现实的基础。最后，对中央政府在地方的嵌入性存在提出具体构想。

二、财政转移支付促进基本公共服务均等化的现状

从2005年中共十六届五中全会首次提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度”，一直到当前基本公共服务均等化目标的深入贯彻，在这近10年的时间里，我国基本公共服务水平和均等化程度明显提高，围绕基本公共服务的社会管理体制和社会保障体系日益完善，基层公共服务和社区管理网络也有长足发展。

在推动全国范围内基本公共服务均等化的过程中，需要发挥财政转移支付制度的作用。2012年我国财政支出中用于基本公共服务的费用为52273.33亿元，仅占当年GDP的10.06%，①数据来源：根据2013年《中国统计年鉴》的相关数据整理而成。这说明我国居民并未充分享受经济发展成果带来的基本公共服务水平提高，发挥财政转移支付制度在推进基本公共服务均等化过程中的作用，仍有较大的空间。2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》系统总结了推进基本公共服务体系建设的任务，在“增强公共财政保障能力”这一章中，规划特别提出了完善财政转移支付制度的具体要求，以推进基本公共服务的发展。

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为宗旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付制度作为政府间财政关系的重要内容，是实现基本公共服务的核心手段，也是保障基本公共服务均等化的有力举措。我国基本公共服务均等化的目标是由各地区来执行的，然而各地区经济发展水平各异，提供基本公共服务的能力参差不齐，单靠各地方的财力难以实现全国基本公共服务的均等化。通过把中央财政资金向地方进行一般性或专项转移支付，弥补某些地方的财力不足，以增强这些地方提供基本公共服务的能力，缩小欠发达地区与发达地区基本公共服务水平的差距，达到全国基本公共服务均等化。

我国2007年中央对地方的税收返还和转移支付为18137.89亿元，而2013年则达到48037.64亿元，年均增长27.47%。②数据来源：中华人民共和国财政部网站。中央对地方的基本公共服务财政转移支付总体上呈逐年增长的趋势。

财政下移，即中央对地方基本公共服务财政转移支付总水平的增加，并不能保证其在各地区间的均衡配置；基本公共服务总体水平的提高并不意味着区域间均等化程度的提高。对于这一问题的产生，可能的原因是发达地区的优势条件可以为它们争取更多的财政资源，从而有更多的资金进一步提高其基本公共服务水平，而欠发达地区争取财政资源的能力较弱，从而进一步加大发达与欠发达地区基本公共服务水平的非均等化，中央分别对我国东部、中部和西部的专项转移支付情况如表3所示。

表3中的数据表明，我国东部地区历年来获得的中央专项转移支付资金均高于中部和西部，东部发达地区有更多的财力提高其基本公共服务水平；而中部和西部欠发达地区由于财力不足，提高其基本公共服务水平的能力有限，东部和中西部的基本公共服务非均等化扩大。另一方面，由于缺乏对财政转移资金使用的必要监督，某些地方政府可能会把中央财政转移资金用于对政绩更有帮助的经济建设方面，从而忽视对政绩效果不明显的基本公共服务的投入，使服务水平与其他地区的差距扩大，进一步加剧区域间基本公共服务水平的非均等化。

三、中央政府在地方的嵌入性存在的历史与现状

“嵌入”是指两个不同值的系统相互影响，通过两个系统内的因素相互作用和相互适应，使得新的系统趋于稳定的过程。“嵌入”一词最早用于解释生物化学与分子生物学中的DNA的变异现象，之后被广泛应用到信息系统学、公共管理学与经济学研究中。KarlPolanyi（1944）开创性地运用“嵌入”的概念来分析市场经济与社会保护运动的互动关系，认为交易行为通常是嵌入在包含着信任和信赖的长期关系之中的，这种关系往往能消除交易的对立性。在KarlPolanyi看来，为了更为全面和合理地解释经济现象，必须充分考虑到社会关系网络对经济活动的影响和制约[4]。MarkGranovetter（1985）对“嵌入性”进行了重新描述，强调个体的经济行为会受到人际关系网络的影响，人们有意识的行为都是嵌入在具体的既存的社会关系网络当中，在交易过程中，人际关系网有助于对他人是否值得信赖做出更为准确的判断，使得彼此的行为更有预见性，有利于解决集体行动中的囚徒困境，因此经济行为嵌入于社会网络的信任结构之中[5]。

PeterEvans（1995）提出了“嵌入式自主”的概念，认为只有当国家和地方紧密嵌入地结合在一起，在国家嵌入的基础上实现地方自主，即实现嵌入式自主的国家，才能称作发展型国家[6]。罗峰（2009）运用“嵌入式”的概念分析执政党在建设服务型政府过程中的作用，认为政党要发挥权威性影响力，其活动就不能局限在自身的组织范围内，而应向政治、经济和文化领域施加其有效影响，执政党可以通过建立组织网络、掌管政府精英的方式实现对政府系统的组织嵌入和人事嵌入，最终将党的影响力延伸至政府组织[7]。刘鹏（2011）构建了中国地方政府对社会组织的“嵌入型监管”模式，即较高的制度化水平、较强的合法化吸纳能力、明确的重点识别和区分以及多元化的管理手段[8]。吴月（2013）运用政府的“嵌入式控制”来解释社团的行政化现象，认为政府为了能够将社团严格控制在其许可的范围内，以确保政府部门利益需求的实现，运用“嵌入式控制”的行动策略，以“关系嵌入”与“结构嵌入”为手段，将社团运作纳入政府体制内进行管理，政府的嵌入式控制使得双方在行动逻辑上变得更为趋同，进而导致了社团行政化问题的呈现[9]。李晓飞（2013）研究了我国户籍制度变迁中的政府嵌入，并认为政府并不是一个在封闭的环境中运转的组织，政府行为紧密地镶嵌在由政治、经济和社会管理等维度构成的关系网络之中，在中国社会发展的不同阶段，政府通过政策途径、组织途径和价值途径的嵌入，来操纵和掌控户籍制度的改革与变迁，以确保户籍政策法规的有效实施和执行[10]。

中央政府在地方的嵌入性存在是指中央政府为了控制、监督或者辅助地方政府以保证中央意志实现，而在地方设立的各种机构，代表中央政府在地方的存在。中央政府在地方的嵌入性存在作为一种机制，主要目标在于为全国范围内的国民直接提供统一的国民身份和待遇。在中央财政下移促进地方基本公共服务均等化的过程中，实行中央政府在地方的嵌入性存在，一方面可以监督地方部门，保证财政转移支付资金能用于地方基本公共服务均等化项目；另一方面形成中央与地方的制度化沟通渠道，减少中央贯彻基本公共服务均等化政策的阻力。

中央政府在地方的嵌入性存在，并非一种主观臆想，而是一种有着雄厚历史和经验的事实。中央政府在地方的嵌入性存在，主要作为中央政府治边战略的一部分。1727年，清廷中央正式在西藏地方设立驻藏大臣办事衙门，派遣办事大臣和帮办大臣二人常驻拉萨，督办西藏事务，历任驻藏大臣对上直接受皇帝指挥，秉承中央政令办事，其职能范围包括高级僧俗官员的任免，财政收支的稽核，地方军队的指挥，涉外事务的处理，司法、户口、差役的督察等。驻藏大臣的设置

是清朝中央政府在西藏地方嵌入性存在的重大发展，是中央加强祖国统一，巩固边防，促进民族团结，保证中央政令统一贯彻的重要举措。

改革开放以来，伴随着香港、澳门的回归，成立了香港和澳门两个特别行政区，为了加强中央政府对香港、澳门两个特别行政区的管理，又保证两个特别行政区的高度自治，中央政府主要通过嵌入性存在来保证国家的政治统一。香港回归祖国之前，新华通讯社香港分社作为中央政府派驻香港的机构，以中华人民共和国政府驻香港最高代表机构的身份，履行中央赋予的各项职责；香港回归祖国以后，新华通讯社香港分社正式更名为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室（简称香港中联办）。作为中央政府在香港特别行政区的嵌入性存在，香港中联办被赋予5项主要职能：联系外交部驻香港特别行政区特派员公署和中国人民解放军驻香港部队；联系并协助内地有关部门管理在香港的中资机构；促进香港与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作，联系香港社会各界人士，增进内地与香港之间的交往，反映香港居民对内地的意见；处理有关涉台事务；承办中央人民政府交办的其他事项[11]。“中联办”作为中央政府驻港机构，既保证了香港一定程度的自治权，又能在一定程度上保证中央政策在香港的有效贯彻实施和对香港事务进行监督，引导香港发展。国务院对澳门特别行政区的嵌入性存在与香港类似，即成立中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室（简称澳门中联办）作为中央政府派驻澳门的机构，并以中华人民共和国政府驻澳门最高代表机构的身份，履行中央赋予的各项职责。

中共十八大后，中央政府加大了对地方的渗透力度。首先，为了保证司法公正，克服“司法地方化”，推动和完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项体制改革的试点。改革过去条块结合的司法体系，尝试建立司法纵向一体化，以保证国民享有统一的司法待遇。

由此可见，不同于联邦制国家，在单一制国家，由于国土广大、区域差异大，在设官分治，加强中央政府对地方的统一管理的背景下，中央政府对地方的嵌入性存在仍有必要。清政府的驻藏大臣，中央政府驻两个特别行政区联络办公室，是一种中央政府在地方的嵌入性存在，具有很强的政治意味。为了保障全国统一的基本公共服务均等化的实现，特别是在财政转移支付促进基本公共服务均等化背景下，为了保证中央财政资金用于地方实现全国基本公共服务均等化的政策目标，同样可以通过中央政府在地方的嵌入性存在来加以保证。

四、基于财政转移支付目标的中央政府在地方嵌入性存在路径

根据嵌入性理论，为了保证中央财政转移支付用于实现全国范围内的基本公共服务均等化目标，中央政府在地方的嵌入性存在可以通过以下方式来实现。

1.中央政府在地方嵌入性存在的两种主要形式

一是中央政府在地方直接设立办公室或办事处（简称驻地办）。中央政府入驻地方成立办公室或办事处，在与地方互助合作的过程中可以加深对地方实际财政情况的了解。中央驻地办在与地方沟通联络的过程中，一方面有利于地方争取中央财政资源，使欠发达地区的基本公共服务项目得到更多中央转移支付资金的支持，中央转移支付资金在全国范围内的分配均衡是实现全国基本公共服务均等化的前提。另一方面，中央驻地办能对财政转移支付资金在地方的使用情况进行实时监督，保证中央财政转移支付资金能用于地方实现全国基本公共服务均等化的政策目标，保证中央政策在地方的贯彻实施。

二是中央政府相关部门也可以在地方设立分支机构。为了有效监督地方以及保证全国基本公共服务均等化这一政策目标的实施，中央政府相关部门可以在地方设置分支机构嵌入地方，这些分支机构就是中央驻地办。中央驻地办拥有独立的自主权，但仍然隶属于国务院，负责了解地方实际情况，监督地方对财政转移支付资金的使用，保证基本公共服务均等化目标的实现。中央政府采用外设分支机构驻地办的方法嵌入地方，中央驻地办可以沿用中央政府的组织管理与结构流程，任用中央政府人员，同时根据与地方机构的对接性进行适当的调整，体现其高效性与灵活性。

2.中央政府在地方嵌入性存在的三种主要方式

根据Sharon Zukin和Paul Dimaggio（1990）的理论，嵌入性可以分为四种类型：结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。结构嵌入性是指行为主体在网络中的位置等网络结构特征对主体行为和绩效的影响；认知嵌入性是指行为主体精神活动的结构规律以何种方式制约着主体的行为，用以分析微观层面的因素；文化嵌入性是指行为主体之间的共同信念及意识形态对主体行为及目标的塑造作用；政治嵌入性是指行为主体所处的政治环境、权力结构和政治体制等对主体行为产生的影响[12]。根据该理论，本文将中央政府在地方的嵌入性存在分为三种方式，即制度嵌入、关系嵌入和组织嵌入。

第一，制度嵌入是指中央政府通过制度环境对所嵌入的地方的行动进行约束和影响。中央政府作为嵌入主体，通过相关的制度设置和执行行为，将自己的执政理念和意志嵌入到对地方的监督上，进而促进地方完成基本公共服务均等化项目，保证财政资源的有效配置。一方面，就制度所具有的属性而言，制度本身就是公共权威在一定时期内为实现特定的目标而制定的行动方案或行为依据，其实质是对价值和利益的权威性分配[13]；另一方面，改革开放以来，中央政府致力于财政转移支付制度的完善，各级地方政府也陆续出台促进基本公共服务均等化的政策，使制度嵌入实施的可行性增加。然而，中央嵌入地方的制度设置不易于融合到当地的社会环境之中，不易为地方民众所接受。制度与社会环境系统之间的整合困境，导致制度嵌入的持续性和稳定性较弱。

第二，关系嵌入是指中央政府嵌入地方内部各主体之间，以及地方政府与社会组织之间互动形成的关系网络之中，从而对地方行动产生约束和影响。关系嵌入观点强调中央政府与地方之间直接、紧密的联系，这种联系创造了关系内高水平的相互信任、精密的信息传递和共同解决问题的机制。在关系嵌入中，拥有紧密关系的行动者通过在紧密的社会化关系中交换观点，从中发展出对双方行为结果的共同理解和认识，进而影响他们的行为[14]。中央政府的关系嵌入方式，目的在于对地方政府在微观层面上进行潜移默化的影响。中央政府通过与地方建立良好的关系，搭建沟通的渠道，使中央与地方相互信任，达到信息交流、互相理解的状态，地方可以更深刻地理解中央对区域间基本公共服务均等化的要求，合理安排财政转移支付资金；而中央也能更全面的了解地方实施基本公共服务均等化的财政状况，从而完善财政转移支付制度，有效配置财政资源。但是关系嵌入容易形成中央政府对地方高度嵌入的强关系，容易形成中央对地方事务的直接干预，破坏地方自主决策的积极性和创造性。地方在制定实现基本公共服务均等化的路径和步骤时应考虑当地的实际情况，倘若形成中央政府对地方过度的关系嵌入，地方在财政转移支付资金的使用和资源配置方面会显得过于死板。

第三，中央政府在地方嵌入性存在的最佳方式为组织嵌入。组织嵌入是指中央政府通过在地方建立组织机构，并嵌入地方的组织结构之中，对地方组织的行动进行监督和影响。中央驻地办就是一种组织嵌入的方式。从财政角度来说，中央政府通过组织途径的嵌入，在监督地方基本公共服务均等化进程的目的下，对相关机构进行设置和调整，作为代表中央对地方进行监督和沟通的组织，这些组织可以控制财政下移资金的流向，促使专项转移支付将资金用于促进基本公共服务均等化。同时，这些组织还能界定和分配资源与权力，不仅使当地居民享受到财政转移支付带来的基本公共服务水平的提高，也要保证居住在当地的外来人口享受到同等的基本公共服务。

中央政府在地方采取组织嵌入的目的，主要是为了“不断地寻求控制并且支配环境中的不确定性，以保护自身，并且促使自身的发展壮大，为了控制外部的不确定性来源，组织试图使这些外在来源处于稳定状态，并且使之得以个性化”[15]。地方政府有可能将基本公共服务专项转移支付资金用于其他项目，而造成我国地区间基本公共服务水平差距拉大，形成社会不稳定，这是环境中的不确定性来源，那么中央政府在地方的组织嵌入，除了监督地方组织的行为，进而支配或尽可能消除这种不确定性之外，还有一个更为重要的功能就是控制资源和权力的分配。中央政府嵌入地方所设置的组织机构只有具备分配资源的权力，才能保证自身的监督职能，及时纠正地方违背基本公共服务均等化项目规定的行为。

通过组织嵌入的方式实现中央政府在地方的嵌入性存在，中央政府借助组织的形式实现对地方行为的监督与整合。一方面，通过组织途径实现中央政府在地方的嵌入，形成中央与地方制度化的沟通渠道，可以贯彻中央对基本公共服务均等化项目的政策要求，也可以及时反馈地方完成项目的情况。另一方面，中央通过在地方设置嵌入组织，可以对地方行为形成规范化引导，保证地方按照中央促进基本公共服务均等化的意志行动。与制度嵌入相比，采用组织嵌入的方式有利于从整体上把握地方的政治、经济、文化等社会因素对嵌入的影响，更易于与当地的社会环境相融合，因而使中央政府在地方的嵌入性存在具有较强的持续性和稳定性。与关系嵌入相比，组织嵌入从宏观层面上考虑中央政府在地方嵌入性存在的实现，具有明确的组织行动职权范围，可以有效避免过度嵌入而直接干预地方事务，保留了地方一定程度的自主性，有利于激发地方的积极性和创造性，在监督地方不偏离基本公共服务均等化目标的前提下，给予地方根据当地实际情况来执行政策的空间。

3.中央政府在地方嵌入性存在方式的实现过程

根据嵌入性理论，中央政府在地方嵌入性存在方式的创新离不开社会环境所提供的外部条件，任何中央在地方嵌入性存在的方式都需要考虑当时的经济、

政治和文化环境。嵌入方式设计的成功需要融合到社会结构之中，若不能成功融合或融合之后遭遇到“排异现象”，那这种嵌入方式就不能带来预期的效果。中央政府在地方嵌入性存在的实现方式与经济、政治、文化等社会环境融合在一起的过程中，需要注意以下情况。

第一，要注意嵌入方式的适应过程。嵌入方式的适应是指中央政府在地方嵌入性存在的方式与社会结构相融合，地方的行为也逐步适应模式安排和规则变化的过程。因为新嵌入方式的相关制度、组织结构以及规则的有效性对地方行为的选择具有主导、塑造和指引作用。具体来说，中央政府嵌入地方的方式一旦建立并运行，相关的制度规定会约束地方的行动，其制度化约束带有一定的强制性，地方在中央政府嵌入的状态下必须遵守相应的规则、规范，否则将会受到正式的或非正式的惩罚。在适应嵌入方式的过程中，地方会表现为主动学习的过程。因为，地方对于新的制度的认同，表现为意识形态所形成的价值认同。在价值认同的基础上，地方对新的制度规范与规则会由被动接受和适应向主动接受和学习转换，逐渐接受新的嵌入方式的价值理念和制度安排，建立适应自身地域特点的组织行动规则，尝试将其转变为自身所能接受的行为规范的形式，最终使得新的嵌入方式有效的融合到特定的社会结构之中，变成社会结构中的一部分。

第二，要注意创新。出于自身改革与创新的要求，对中央政府在地方嵌入性存在的方式进行探索的最优化路径是对西方发达国家的政府嵌入方式或其他领域的嵌入式路径进行学习与模仿。但是，对于学习或模仿的规则制定不能简单地照搬，更多的是应按照本国、本地自身的社会结构状况做出相应的修正和改变。对学习或模仿的修正是一种变通，它是中央在地方的嵌入方式融入新的社会环境的重要一步。

五、结束语

当前，我国基本公共服务水平取得了巨大成就，但区域之间的基本公共服务差距仍然较大，呈现非均衡的状态。基本公共服务的非均等化阻碍了统一国民待遇的形成，并进而影响了对统一国家的认同。在财政转移支付促进基本公共服务均等化的背景下，通过中央政府在地方的嵌入性存在，监督地方政府将转移支付资金用于项目的执行情况，以保证中央财政转移支付目标的实现。从更广泛的范围来看，中央政府在地方的嵌入性存在，也是构建现代国家治理体系的一个重要组成部分。现代国家往往由一个中央政府与若干个地方政府组成的公共权威组织体系。在现代国家构建中，中央政府既要加强地方政权建设，另一方面又要控制地方政权，以保证中央政令的畅通，克服渗透性危机。国家目标在地方层面的均等化实现，需要由中央政府实施统一的标准，有些公共服务甚至需要由中央政府直接提供。中央政府在地方的嵌入性存在，一方面可以监督地方政府对中央政府政策的贯彻实施，另一方面也可以通过中央政府的直接提供来促进国民待遇的统一与实现，增强中央政府的权威，防止地方分散主义。中央政府在地方的嵌入性存在，具有重要理论与实践研究价值，本文的研究仅仅提供了一个初步的尝试。

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（责任编辑 叶剑锋）

蒋永甫（1968—），广西大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究公共管理理论；宁琳映（1989—），广西大学公共管理学院公共经济与社会治理专业硕士研究生，主要研究公共管理理论。

D67

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1671-7155(2014)06-0037-06

2014-08-10

2011年度教育部人文社会科学研究策划基金项目“集体产权视角下的农地流转控制主体创新研究”（项目编号：11YJA810006）的阶段性成果。