风险社会背景下行政决策之新发展

2014-04-07易君

湖北警官学院学报 2014年2期

关键词：决策行政

易君

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430079）

风险社会背景下行政决策之新发展

易君

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430079）

目前，我国正处于风险社会以及社会急剧转型期，新的社会背景给行政决策的环境、动力、体制、模式等带来了深刻的影响，行政决策呈现出诸多新特征，这也对行政决策权的配置和运行的科学化、民主化、规范化提出了更高的要求。

风险社会；行政决策；行政决策权

现实中，行政决策引发了愈来愈多的社会问题，政府的公信力正面临挑战。一方面表现为行政决策过度作为，即在行政决策过程中将风险估计得比实际表明的要大，因而决策的后果和采取的措施过多地限制了人们的行动自由。如为了减少食品安全事故的风险，不少地方做出要对食品生产企业进行专门人员驻厂监督的行政决策，但该决策也严重干扰了企业的生产经营自主权；又如考虑到公共交通安全的风险，对闯黄灯行为进行交通行政处罚的行政决策，这些决策的合法性和合理性都曾遭到社会公众和学者的质疑。另一方面表现为行政决策不足，即在行政决策过程中将风险估计得比实际表明的要小，因而采取的决策和措施未能有效防止危险的发生。如食品安全事故频发之时，食品免检制度之所以要为其自身导致的灾难承担骂名，根源就在于它的设计者，决定采取该制度的决策者忽视了风险、风险社会、风险治理的特征。[1]因此，需要重新认识风险社会背景下的行政决策及其运行。

一、行政决策之新社会背景

现代社会是一个“风险社会”，该概念由德国社会学家乌尔里希·贝克（UlrichBeck）首次提出。与前工业社会的自然灾害、瘟疫相比，工业社会的风险在相当程度上是现代科学技术之负面影响所造成的。[2]风险社会的核心悖论是这些内在风险由现代化过程所引发，而现代化过程又循环式地极力去控制它们。[3][4]伴随着工业化的进程，现代社会的风险全球性和代际性日趋明显，其影响范围往往超过事件制造者所在地。“它们拥有一种全球化的内在倾向，危险的普遍化伴随着工业生产，这种情况是独立于生产地的：食物链实际上将地球上所有的人连接在一起，风险在边界之下蔓延”[5]。例如，日本核泄漏的四处飘散，非典等疾病的四处传播，都曾引起全球性恐慌。“在六十年代，生物学家发现南极企鹅肉有高浓度的工业毒素，这些毒素从化工集团的产品和烟囱侵入最后一个表面上尚未被文明触及的角落”。[6]当然，其他时代如欧洲和世界其他区域工业化过程刚开始时，也有这种情形，然而与我们所处的世界风险社会相比，其独特之处在于：危机及风险乃非本愿地产生于所有想克服这些危机和风险的尝试。而且，现代社会的风险也悄然发生了变化，如风险的性质发生了变化，人类预期寿命提高，新风险种类增加，科学家识别和测量风险的能力提高，关注健康、安全与环境风险的科学家和分析家增加，正式定量分析增加，政府在风险评估和管理中的作用强化，特别利益团体在社会风险管理中的参与增加，公众对保护的兴趣、担忧和需求增加。[7]这些变化带动社会政治、经济、文化、法律、观念等多方面的变化。

值得注意的是，我国风险社会的形成和发展还伴随着社会的急剧转型，二者的耦合使我国现代风险社会还呈现出特殊之处。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，现代化进程改变了整个社会的分层构造和公众观念，科学技术迅猛发展，经济发展与财富积累，大众传媒日益普及和发达，民众权利意识勃兴，各种前现代、现代和后现代的要素相互叠合，同时共存于社会现实中。这种背景使我国的社会风险环境呈现出许多新的特点，如风险的人为性强、风险处置滞后于社会发展、风险逆向流动（向弱势群体流动），[8]风险带有明显的复合性，现代意义的风险与传统风险同时存在，制度风险中既有过程风险也有结构风险。除了多种风险共存并大量涌现外，中国本身的结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入世界的事业为这些风险的放大提供了条件。[9]

现实中一次又一次带来严重后果甚至毁灭性后果的风险事件，使得人们迫切需要去进行有效的风险治理。风险成为影响人们当前行为（包括行政决策在内）的一个重要参数。

二、风险社会中行政决策之新特点

制度和政府“并不是某个时代的创造者，而是由这个时代所创造”[10]。任何一项具体行政决策的诞生，都是在特定的时空环境下决策主体对公众需求和社会事务的一种回应和安排。从逻辑上讲，当代行政决策的社会和政治背景已然发生了重大变化，与之相应，在风险社会中，行政决策的主体、信息、环境、方式、后果等要素也必然会受到或深或浅的影响，从而产生或多或少的变异性。具体来讲，主要表现在如下几个方面：

（一）风险决策、不确定性决策、非常规决策增多

现代风险社会中，特征和规模与过去完全不同的新风险增多了，且复杂性不断增加，包括核电厂事故、放射性废物、合成农药及化学品暴露、超级油轮溢油事故、科学实验室事故等。这些风险中有许多在规模上很难估计，因为历史和精算的数据都不存在或者极难收集。[11]因此，随着行政决策面临的风险增多、不确定性增大，风险决策和不确定决策的数量在逐步增加。面对无所不在的风险阴影，面对风险转化为巨大灾难的随机性和突发性，一旦决策失误或者风险预防未引起重视而导致风险高度现实化或已经转化为现实，那么随之而来的便是非常规决策数量的增加和重要性的提高。

（二）行政决策信息的不确定性增强

行政决策信息是行政决策的基础和生命、前提和条件，信息的质量和数量会直接影响决策内容的科学性、针对性、可实施性。[12]传统行政法所欲规范的行政决策基本定位于“面向确定的决策”，无论是针对普遍事项的行政决策（如规则制定）还是就具体问题做出的行政决策（如处罚、强制、许可），都被要求具有明确的信息基础和证据支撑。[13]然而这种确定的信息在当代风险社会中不再存在，行政决策会面临诸多不确定的信息和评价，即便决策主体尽可能小心谨慎并充分考虑相关因素，仍可能出现决策预设目标落空，甚至发生严重后果。行政决策信息和知识的不确定性往往使其较难从立法机关制定的明晰、确定的规则中获得决策合法性和正当性的有力支持。

（三）行政决策的副作用受到广泛关注

行政决策的副作用是指行政决策所暗含的内在风险。在风险社会，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。行政决策的本意是通过行政活动达到维护社会秩序、促进社会发展、满足人们对稳定安全的预期的目标。但实际上，为了控制眼前的风险或使风险最小化的行政决策或行动，在降低了风险的同时，其背后往往也滋生了其它不确定的风险。每一个风险问题的解决，都会催生两个取代它的新问题——这一现象可称为“海得拉效应”。[14]重大行政决策社会稳定性风险评估，就表明人们已经意识到行政决策在解决问题的同时可能存在影响诸如社会稳定之类的不确定的风险。

（四）行政决策议程设置变得更加复杂

在繁杂沉重的“问题堆”中，如何甄别出紧迫性、重大性、当为性的问题，牵涉到决策议程的设置。行政决策的议程设置需要回应公众对安全、稳定的要求，但现代风险的主观性和社会建构性会造成公众期待、需求的复杂化和多样化，行政决策议程的设置需要在不同的风险认知和评价之间、不同的安全需求之间、客观安全和主观安全之间寻求平衡。而平衡过程中有关决策事项的风险程度、效果、成本等方面的信息和知识又具有不确定性，但面对公众的需求，规制机关又不能以不确定性为由来回避行政决策的职责。这些因素的综合作用使决策议程的设置变得十分复杂。

（五）行政决策后果评价难度增加

法治理念要求行政机关为自己做出的行政行为（包括行政决策）负责。鉴定责任的传统做法是依据科学和法律的因果原则来判断，但现在出现许多全新的风险，风险后果越来越难计算，原因越来越难鉴别，而且行政决策的影响多半有“迟延效应”，具有长期潜在性，各种影响因素也可能混合出现，导致上述原则常常无法有效地执行，造成归因和鉴定损害的困难。风险社会中因果关系的认定困难增加了对行政决策后果进行科学评估的难度，冲击了行政决策后果的评价体系。

三、风险社会中行政决策之新发展

（一）行政决策从经验型转向科学型，风险社会对行政决策科学化的要求更高

风险社会中，行政决策包含诸多不确定的情况，人们无法仅依靠既有经验知识开展活动。虽然“关于风险，不存在什么专家”[15]，但没有专门知识予以应对也是不可想象的，因此，普通民众和决策者需要依赖各类专家、学者的共同研究，运用科学方法做出正确决策的备选项。此外，政治现代化要求政府权力的理性化，意味着行政决策权力的行使以及行政决策过程应满足理性的要求，从反面说，行政系统进行经验决策的空间受到严重压缩，而必须代之以科学决策为主要形态。[16]因此，现代风险社会要求行政决策应经历从经验型上升到科学型的战略性转型。

（二）行政决策体制从单一主体的封闭、集权式转向多主体参与的开放、合作式，风险社会对行政决策民主化的要求更迫切

传统的行政决策体制表现出了一元化、高度集中、封闭性、管理主义的特点，[17]无限政府几乎包揽了社会资源的全部配置权。这种决策体制在现代风险社会中暴露出诸多弊端，如较为封闭的环境使本就充满不确定性的行政决策信息出现不足或者偏颇，行政决策的科学性受到影响；公众在风险社会中对各自不同的需求和政策偏好缺乏有效的输入途径，行政决策的可接受性受到动摇；行政决策出现短视性，缺乏对不确定风险的考量，忽视决策的内在副作用，做出不计风险成本的决策，决策的正当性受到瓦解；决策在集权的同时会把风险治理之责集中揽到自己身上，一旦发生不利后果，政府承受的问责也将更大，极大地挑战了政府的公信力。“沉重的决策担子，最后将不得不通过较广泛的民主参政来分担解决。否则政治制度无法维持”[18]。面对无处不在的风险阴影，构建多元主体参与的开放合作式行政决策体制已经成为增强行政决策合法性的重要机制。其益处在于：弥补知识和信息的不足，增强决策的科学性；了解不同利益群体的安全诉求与合理期待，增强决策的可接受性；转化行政决策责任的结构，将由行政一方承担全部责任风险的机制转化为由参与数方共同分担的机制。既通过专家参与产生专家责任分担效应，又通过与利害关系人、异议者以及普通公众的交流，减弱公众的不满，减轻行政机关的责任，提高决策的可接受性和正当性。这样，当决策后果来临时，相信“自主”和“自治”的当代人，将和前工业时代的人一样感谢或埋怨“命运”而不是风险规制机关。[19]为此，行政主体要转变包揽全局的角色定位；公开决策信息；设定公众参与的程序性权利；提供公开、公平、信息充分的参与渠道和沟通平台，使每个利益相关者的潜在假设和评价标准都会浮出表面；决策的整个过程均与公民进行协商；公众参与应当产生一定的法律后果，行政主体对公众参与的回应应予以重视……

（三）行政决策更注重规范性、制约性，风险社会对行政决策法治化的要求更强烈

法治政府建设的核心是要求政府的行政活动具备合法性，风险社会背景下的行政决策也不例外，必须实现与其它各种行政活动一道共同面对“行政合法化”的主题。近代以来，西方法治国家规范行政决策的基本方法是通过民意机关的立法指令来为行政机关的活动提供合法性和正当性，但传统的行政法规制模式很难解决风险社会中知识和信息不确定性所带来的问题，我们的法治模式无法提供规范的例外情形（即风险），因而指望民意机关通过制定详细、严密的规范或标准来为行政机关的决策活动提供坚实的依据则是愈发的困难。[20]此外，由于风险社会中的因果关系难以认定，通过事后追究决策者的法律责任来制约行政决策权的方式也存在无从下手的难处。但这并不能成为行政决策不受规范和制约的理由。行政决策是运用公权力对社会利益进行分配的一种行为，必将深刻影响公众的权利义务，如旧城改造的行政决策意味着公众的私人财产权、公共财产以及部分地区政府部门的管辖权会产生变更或消灭。而风险社会行政决策失误的影响和代价又是深远的、巨大的、灾难性的，公民的政治、社会、文化权利甚至生存权利以及国家和社会资源的优化配置和科学合理使用都会受到威胁，因此，风险社会中的行政决策也应当受到法律，特别是行政法的规范和制约，风险社会对行政决策法治化的要求反而变得更加强烈。那么采用何种方式为风险社会中的行政决策塑造合法性的评价框架，从而实现行政决策的法治化，这就需要行政法制通过权利义务的设定实现具有操作性的制度安排，从而规范行政决策权的运行。

[1]沈岿.公法变迁与合法性[M].北京:法律出版社,2010:379-384.

[2][德]乌尔里希·贝克.从工业社会到风险社会（上篇）[J].王武龙编译.马克思主义与现实,2003(5).

[3][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻译.南京:译林出版社, 2003:20.

[4]刘宁宁,沈天宵.风险社会政治学[J].马克思主义与现实,2005(3).

[5][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻译.南京:译林出版社, 2004:38.

[6][德]乌尔里希·贝克.全球化危机[M].孙治本译.台北:台湾商务出版社,1999:26.

[7]金自宁.风险规制与行政法[M].北京:法律出版社,2012:50-54.

[8][20]成协中.风险社会中的决策科学与民主——以重大决策社会稳定风险评估为例的分析[J].法学论坛,2013(1).

[9]杨雪冬.全球化、风险社会与符合治理[J].马克思主义与现实,20 04(4).

[10][法]古斯塔夫·勒庞.乌合之众——大众心理研究[M].冯克利译.桂林:广西师范大学出版社,2007:99.

[11]金自宁.风险规制与行政法[M].北京:法律出版社,2012:52.

[12]杨寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京:中国法制出版社,2011:7.