铁路用地综合开发利用的分析与研究

边头保 上海铁路局土地房产管理处

铁路用地综合开发利用的分析与研究

边头保 上海铁路局土地房产管理处

针对铁路用地的特点和上海铁路局铁路用地的现状，按照“盘活存量，用好增量”的思路，分析铁路用地可综合开发利用的重点领域，提出综合开发利用的总体原则，通过摸底调查、规划研究、建立机制、信息共享等举措，切实保证铁路用地综合开发利用健康有序开展，形成规模效益。

铁路用地；综合开发；开发领域；实现途径

近年来，我局铁路用地的综合开发利用积累了很多较为成熟的经验，逐步探索出由简单租借向规模化、集约化转变的新路子，取得了较好的经济效益。然而，铁路用地仍然具有巨大的综合开发利用潜力，可综合开发利用的铁路用地资源体量仍然十分庞大。

1 实施铁路用地综合开发利用的重要意义

（1）搞好铁路用地综合开发利用是铁路企业改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的内在需要。2013年7月24日，国务院召开常务会议，要求按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，加大力度盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展。2013年8月9日，国务院发布《关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）的通知，要求强化企业经营管理，努力提高资产收益水平。2014年7月29日，国务院办公厅发布了《关于支持铁路建设 实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），对土地综合开发的原则进行了明确，对既有铁路用地和新建场站用地的综合开发分别提供了政策支持。国家这一系列重要文件的出台，对于提高铁路资产经营效益，增强铁路企业发展活力，促进铁路改革与发展具有重要意义。

（2）搞好铁路用地综合开发利用是铁路适应形势发展，节约集约用地的重要举措。我国土地资源极为紧缺，大规模的铁路建设对土地的需求又十分旺盛。盘活铁路土地资源不仅可以解决目前一些铁路建设负债率较高的问题，同时可以成为铁路建设的资金来源。必须按照土地利用总体规划和城市规划，统筹利用好铁路车站及线路周边用地，提高开发密度，创新节地技术，综合开发利用既有铁路地上、地下空间。

（3）搞好铁路用地综合开发利用是依法合规使用国有资产，提高资产经营效益的迫切要求。从国内外的成功经验来看，大部分国家的铁路建设和运营都与土地的综合开发利用相衔接。在“盘活存量，用好增量”的综合开发思路下，取得地方政府对铁路企业进行车站及线路用地一体化规划的支持，按照市场化原则实施综合开发，提高资产经营效益正成为铁路企业日益迫切的要求。

2 当前铁路用地综合开发利用面临的形势分析

（1）当前铁路用地综合开发利用受到很多限制因素。一是土地使用用途的限制。铁路以划拨方式取得的铁路用地，受制于使用用途的限制，土地开发水平还处于较低的层次。车站周边土地因地方政府规划限制无法建设，区间废弃用地，往往和农用地交叉，必须联合地方政府，共同开发，实现双赢。铁路用地资源分布在铁路沿线，每宗地情况不同，受不同地块位置、政策环境、资金投入、人员业务能力等因素影响造成开发的困难。二是国家政策制约铁路用地的开发经营。城乡规划法规定：城乡规划确定的铁路、公路等用地，禁止擅自改变用途；在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。《铁路安全管理条例》明确：在铁路线路安全保护区内不得建造建筑物、构筑物。三是开发利用积极性不高。铁路虽然拥有庞大的土地资源，目前大多粗放式经营，经营品质不高，缺乏有效竞争力，缺少激励机制，开发的积极性不高。

（2）我局实施铁路用地综合开发利用具有独特的区位优势。目前，我局营业里程达到7804.3km，其中时速200km及以上线路营业里程达到2490.1km、占全国高铁营业里程的26.6%，高速铁路网初具规模，形成了以上海、杭州、南京、合肥、徐州等中心城市为核心的快速交通圈。我局所处的华东地区，经济发展尤为迅速，管内“三省一市”土地面积仅为全国面积的3.65%，而人口占全国的16.1%，国内生产总值达到全国四分之一以上，特别是长三角地区城镇化程度高，市场经济活跃，物流人流总量庞大，运输需求非常旺盛。区域经济必将继续保持快速发展，市场空间更为广阔，这为我们创造了突出的区位优势。

（3）当前可综合开发利用铁路用地的潜力仍然巨大。我局管内可进行综合开发利用铁路用地主要有以下类型。一是废弃线路用地和改线用地，例如原浙赣线、沪昆线松江段外绕、宁芜线外绕、长牛线、京沪线电化曲线改造以及关闭车站用地等（含撤销的站、段、场用地）；二是货场搬迁盘活铁路用地，例如南京西货场搬迁建宁路货场用地、合肥南货场置换用地；三是职工保障性住房配套商业用地，例如昆山正仪定销房、淮南货场、杭州长兴安居房等；四是地方涉铁置换的土地，例如余杭苗圃、上海西站、苏州站广场以东地块等；五是铁路建设多余空置用地和部分代征用地；六是其他零星存量铁路用地，主要为生产力布局调整后低效利用和其他铁路用地。

3 铁路用地综合开发利用的重点领域

（1）城市综合体建设及立体空间运用领域。积极争取地方政府支持，参与车站周边城镇综合体建设，争取低成本储备土地资源，纳入地方发展规划，大力推进新线、新站的整体性、综合性开发。充分利用铁路车站、线路上部及下部空间，实施上盖和地下空间商业、住宅开发，并积极拓展物业经营。近年来，国内很多城市特别是一线城市越来越注重土地的立体空间开发。有关数据显示，上海市已开发地下空间31037个，包括地下铁道、地下道路、地下变电站、地下商业设施、地下文化体育设施等，建筑面积达5699万m2。

（2）综合性物流开发领域。根据铁路货运物流集散情况和货运设施布局，利用存量铁路用地建造物流基地、战略装车点、材料加工基地、交易市场、厂矿专用线、商品集散基地、仓储厂房等项目，积极拓展增值服务。

（3）新型业态开发领域。综合利用城市城区及周边存量土地，在满足地方政府规划的前提下，接轨市场需求，开发建设产业园区、创意文化园区、商业文化区。

（4）房地产及商业配套开发领域。结合地方政府城区改造，通过收购、置换等方式集中土地资源，科学筹划、合理安排，开展商品房、保障房及配套商业设施开发。

（5）铁路沿线保护性利用领域。因地制宜地对铁路沿线土地进行保护性开发，在确保铁路运输安全的前提下，可采取建设仓储基地、停车场、新农经济等方式进行开发经营。

4 铁路用地综合开发利用的原则

（1）坚持安全发展的原则。安全是铁路的饭碗工程，是铁路改革发展的基础和前提。铁路用地综合开发利用必须紧密结合铁路运输生产实际，始终以满足铁路运输功能需求和运营安全为目标，正确处理好综合开发利用与运输生产安全的关系。

（2）坚持依法合规的原则。铁路用地综合开发利用应当符合国家有关法律、法规的规定，按照土地利用总体规划和城市规划以及铁路发展规划统筹安排，明确界定土地使用权人和土地使用者、管理单位和非运输企业、合资铁路用地管理委托方和受托方的责、权、利。

（3）坚持产业化的原则。加强市场开发的调查研究，合理确定综合开发项目，既要注重项目的可行性研究和分析，又要在符合国家产业政策的前提下创新和实践，孵化、培育、储备一批规模化、产业化、品牌化重点项目，以优质项目带动铁路用地的整体开发，分享土地增值收益。

（4）坚持市场化的原则。调查摸清铁路枢纽地区铁路用地利用现状，以运输生产和市场为导向，对使用效率低下的地块进行更新改造，提高容积率，充分发挥其区位优势。坚持全局一盘棋的思路，最大限度提高土地综合利用效率。

（5）坚持集约化的原则。节约用地，集约用地，不断提高单位面积的生产率是土地稀缺性的客观决定，必须提高铁路用地综合开发利用的广度、深度和强度，因地制宜，在高效利用、立体空间运用等方面做文章，求突破。

5 实现铁路用地综合开发利用的有效途径

（1）认真细致开展调查，摸底资产底数。重点对生产力布局调整后关闭的车站和办公用地、线路改造后的空置用地、线路设备设施已拆除的空置用地或线路设备设施虽未拆除但已停用的空置用地、正在使用或已办理出借但可进一步综合开发利用的铁路用地、权属有争议尚未确权领证的空置铁路用地、地方政府置换或提供的土地，从市场取得的土地、新线建设产生的增量土地、可综合开发的职工住宅等土地情况进行调查，进一步挖掘土地潜力，为铁路多元化经营提供可靠的土地支持。

（2）紧密结合市场规划，做好调查研究。密切与地方政府部门的联系沟通，及时了解和掌握地方城市规划编制、调整和涉铁项目信息，充分挖掘铁路土地资源的潜在价值。正确处理好全局与局部、长远和当前、铁路与地方、社会效益与企业效益之间的关系，对暂时或短期闲置的零小地块，可因地制宜，形成适合市场需求的投入少、见效快的"短、平、快"的项目。对一线城市地理位置好、潜在商业价值高的存量土地进行整合改造，积极培育新的利润增长点。同时，要积极创新开发模式，进一步做好经营项目的储备。

（3）建立有效的工作机制。一是建立工作运行机制，研究制定“铁路用地综合开发利用项目管理办法”，明确项目的提出、审查、开发、营销、运作和管理等一套闭环的工作机制。二是建立考核激励机制，研究制定《铁路用地综合开发利用项目考核办法》，明确考核内容、考核标准、奖励条件等内容，评选突出贡献的单位和个人，提高工作积极性。

（4）建立信息共享平台。将土地房产资源、优质客户资源、租赁市场定价等信息建立数据库，实行公开招租。规范合同、招投标等专业管理，简化审批程序，提高效率。以市场为导向，增加专业培训和人才引进，健全人才使用、薪酬激励等配套政策。由路局统筹协调，积极争取追加投资、资金调剂、利率优惠等政策建立资金扶持，确保铁路用地综合开发利用健康有序开展，形成规模化效益。

责任编辑：万宝安

来稿日期：2014-07-23