刍议公安管理形成与发展的中国特色

李尧

（中国人民公安大学侦查学院，北京100038）

刍议公安管理形成与发展的中国特色

李尧

（中国人民公安大学侦查学院，北京100038）

我国公安管理制度在形成与发展过程中具有鲜明的中国特色。公安管理的中国特色体现在公安机关对社会公共事务管理和公安机关对自身机制管理两个方面。立足公安工作实践，解决公安工作中遇到的实际问题，是根植于我国公安管理形成与发展过程的根本特色。“忠诚、为民、公正、廉洁”的人民警察核心价值观，是公安管理中国特色的科学内涵。

公安机关；公安管理；中国特色

公安管理是各级公安机关为了提高自身系统功能，有效守卫国家安全，维护公共安全，完成“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”的重大历史使命，依据社会主义法制，运用现代管理理论、方法和手段，有意识、有目的、有组织地进行的一切计划、决策、组织、指挥、协调和控制等活动的总和。[1]它是现代社会管理的重要环节之一，并内在地包含公安机关对社会公共事务的管理和对自身机制的管理两个方面。

结构功能主义认为，任何制度系统都是具有内部结构的有机整体，其内部各子系统分别具有自身的功能并相互制约，并最终表现为系统的整体功能。公安管理作为一种社会管理制度，其形成与发展的过程，即是它内部各子制度形成与发展并在整体上表现出来的过程。我国公安管理制度在其内部各子制度的形成与发展过程中具有鲜明的中国特色。

一、公安机关对社会公共事务管理的中国特色

（一）公安信息管理

公安信息管理是一个不断发展的概念，它以一般信息管理理论为基础，以公安信息资源为核心，是一切对公安信息进行收集、传输、组织、分析、存储与检索、使用与反馈之活动的统称。[2]二十世纪以来，随着无线电、计算机等一系列技术发明的问世与发展，人类社会已迈入信息时代，社会管理依托现代信息技术成为不可阻挡的趋势。改革开放以来，我国公安信息管理从传统的纸媒、手工管理模式，逐步迈向以现代信息技术为基础的现代化信息管理模式。

一般认为，我国的现代化公安信息管理建设起步于1984年。是年11月，公安部公安信息系统工程领导小组作为国务院电子振兴领导小组下的一个专业组，经国务院批准成立，负责开展公安信息系统建设的总体计划工作。1998年9月，公安部决定在全国公安机关组织实施“金盾工程”。“金盾工程”是公安机关历史上最庞大、最复杂、科技含量和普及程度最高、投资最大的系统工程，具有基础性、全面性、长远性、战略性的特点，[3]是依照党中央“以公安信息化建设为主导、加快科技强警步伐”的指示开展的全国性公安信息化建设工程，具有鲜明的中国特色。

当代公安信息管理主要借助当代信息技术手段得以实现，其实现手段随着科技发展而不断更新升级。在公安信息管理实践工作中，目前包括全国违法犯罪信息中心（CCIC）、城市公安综合信息系统、人口管理信息系统、出入境管理信息系统、网络安全监控系统、治安视频监控系统、交通管理信息系统、警用GPS定位系统等在内的一系列公安信息管理手段，正日益发挥出不可替代的作用，并对传统公安工作产生了极为深远的影响。现代信息技术在公安实践工作中的广泛应用，使公安信息管理乃至整个公安管理由传统的“金字塔形”管理逐步转变为“扁平化”和“网络化”管理；使公安工作模式由传统的“被动式”转变为“主动式”；使传统侦查破案手段中的摸排走访演变为网络数据库信息比对；使公安工作实践中涉及到的大量有关人口、车辆、刑事案件、犯罪嫌疑人的信息的处理由传统的纸媒、手工处理转向计算机操作处理。

（二）公安舆情干预

舆情，是指在一定社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度。[4]随着微博、论坛、即时通讯工具等网络应用在我国普及，舆情的产生与传播机制已发生根本变化。例如，目前单个微博“大V”用户的粉丝团动辄超过一千万人，订阅量和关注度远远超过多数传统媒介。以此为标志，大众传播进入所谓的网络“自媒体时代”，并成为当前不可逆转的特征。[5]

在自媒体时代背景下，舆情尤其是网络舆情的产生和传播速度已经远远超出传统舆情传播思维模式的想象。其中带有政治倾向性的部分，具有对象内容特定性、社会关注敏感性、形成突发性、传播迅速持续性和反映偏差性等特点，对社会的影响力不容小觑。因此，公安机关有必要对舆情进行适时适当的干预。公安舆情干预，是公安部门对舆情进行监控、预警、收集、分析和引导活动的统称。

就社会管理层面而言,“人性犹如水,宜疏不宜堵。”舆情引导是舆情干预最重要的层面。为做好新时期舆情引导工作，公安机关采取了一系列行之有效的措施。首先，依托自媒体平台，主动提出正面、积极的舆论话题，将舆情导向关注社会正能量的发展方向。例如，引导公众就“中国梦”发表畅想，以此弘扬爱国主义和民族精神。其次，对于监测到的负面舆情，进行及时准确的核实。如果系捏造谣传，应准确查明信息源头，确定造谣者身份和传播谣言的目的，依照有关法律追究相关当事人责任，并及时向公众澄清事实真像，从而起到制止谣言传播、对公众进行教育警示的作用。如果负面舆情确有根据，应及时查明有关情况。对于有受害人的，务必做好善后处理工作；对于工作中确有失误的，应当及时承认错误并采取补救措施。对于负面舆情，决不能不表态、“捂盖子”，以至延误时机，丧失舆情阵地。

孟建柱同志在2013年做好新形势下政法宣传工作座谈会上指出：“实情决定舆情。政法负面舆情的产生，往往与执法司法活动中存在问题或瑕疵有关。要牢固树立法治意识，严格依法律按程序履行职责、行使权力，防止因实体上的错误、程序上的瑕疵导致舆论危机。”“要以尊重、坦诚的态度，主动与媒体交朋友，努力实现良性互动”。[6]由此可见，未来公安舆情干预的中国特色发展方向是强化法制建设和与主流媒体的交流互动。

（三）公安应急管理

公安应急管理，是指公安机关在突发事件的事前预防、事发应付、事中处置和善后处理的过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众人身和财产安全，维护社会和谐稳定的有关活动。2007年颁布并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》规定，“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”“社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取应急处置措施。”我国在立法上明确了突发事件的概念和公安机关针对社会安全事件开展应急管理行政权力的法律授权。考察实践中突发事件应急预案与公安应急处置可以发现，公安机关应急管理范围不仅包括社会安全类突发事件，还涉及到自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及与其关联的救援、警戒、交通疏导、治安维护、信息搜集等工作。

公安机关在工作实践逐步形成了一套具有中国特色的公安应急管理模式——“一案三制”模式。“一案”指应急预案，即公安机关基于可能发生的突发公共事件,制定出的以预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后和秩序重建以及相关策略为内容的行动指南，并以此构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急反应机制。“三制”指应急管理的体制、机制与法制。[7]未来我国公安应急管理的发展，应当朝着构建科学应急预警体系、强化应急处置与指挥能力、加强各部门间乃至整个社会的应急协调机制和健全应急管理法制建设这几个方向迈进。

二、公安机关对自身机制管理的中国特色

（一）公安文化管理

任何组织都应具有以自身价值观为基准而形成的凝聚力和内驱力，以无形的力量影响组织成员的行为规范，推动组织正常运行，而这种凝聚力和内驱力就是被称为“管理之魂”的组织文化。一个取得成功的组织，其内部必定存在强大的组织文化作为其灵魂与核心。[8]与其他大多数传统的物质管理要素不同，文化要素是管理中的“软要素”。它从个人的心理和行为角度出发，通过组织自身价值观的塑造，影响组织成员的共同情感，进而通过提倡、培训、实践等集体活动，达到内化组织成员自觉性、激发组织成员积极性的效果，乃至最终形成对全体组织成员能动性具有普遍推动力的组织文化。

将文化要素引入管理，是现代管理学的重要特征之一。文化要素进入公安管理，是公安管理发展进步的必然要求。公安文化管理，是指依据文化管理理论，从文化的高度来管理公安队伍，在公安队伍的组织、领导、协调等方面渗入文化要素，以公安文化贯穿公安管理的全过程。[9]2011年11月19日，孟建柱在主持公安部党委扩大会议，传达、学习党的十七届六中全会精神时强调：“文化作为一种软实力，是公安机关战斗力生成的重要因素，在凝聚警心、激励斗志、陶冶情操、展示形象，推动公安队伍建设方面发挥着不可替代的重要作用。各级公安机关和各部门、各警种要树立文化育警、文化强警的理念，大力加强和改进文化建设，进一步激发公安队伍的凝聚力和战斗力。”公安文化管理是一种渗透在公安管理各个方面的管理理念，其核心价值取向是“忠诚、为民、公正、廉洁”的人民警察核心价值观。

（二）公安科技管理

科技是第一生产力，科技的进步为公安工作带来了全新的机遇与挑战。为了在新时期更好地完成公安机关的重大历史使命，2003年1月,《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》作出重大决策——全面实施“科技强警”战略，认为“实现公安工作的现代化,必须走科技强警之路”。由此，公安科技工作的重要性达到了一个新高度，而公安科技管理正是为了保障“科技强警”战略的顺利贯彻实施。公安科技管理，是指公安机关内部的科技管理部门及其管理人员，为实现公安机关的职能目标而对公安科技事业的发展（如公安科学研究、技术开发及其推广应用等）所实施的诸多管理活动，以期实现“科技强警”的目标。

公安科技管理是公安管理在党提出“科技是第一生产力”背景下形成和发展的全新特色，具有鲜明的实践特点与时代特征。新时期做好公安科技管理工作应重视以下几方面：树立科技强警理念；强调科技人才队伍建设；进一步推进公安科技体制创新；加大公安科研经费投入；加强公安科技区际与国际交流协作。[10]随着公安教育事业的稳步发展，2011年3月8日，国务院学位委员会和教育部批准在工学门类下增列公安技术一级学科。此举必将从人才培养和技术创新两个方面，将公安科技管理水平推上一个新台阶。

（三）警务保障管理

警务保障管理是对各级公安机关的资源供给和保障实施的管理活动，目的是确保警务工作正常开展和顺利完成。警务保障的突出特点是综合性强，它既包括人力资源保障、经费和装备保障，又包括技术保障、法制和政策保障。[11]警务保障对公安工作的重要意义不言而喻。例如，近年来出现的民警执法权威受损现象的主要原因之一就是警务保障不足。

通过对公安管理形成与发展的中国特色进行梳理分析可以发现，立足公安工作实践，解决公安工作中遇到的实际问题，是植根于我国公安管理形成与发展过程的根本特色，与党的实事求是思想路线内在地吻合。“忠诚、为民、公正、廉洁”的人民警察核心价值观，是公安管理中国特色的科学内涵。公安管理概念的外延是极为宽广的，其形成与发展中表现的中国特色，贯穿于整个公安工作的实践中，体现公安管理中国特色的最新理论研究和实践改革成果亦不断涌现。

[1]张光,魏永忠.公安管理学理论研究综述[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013.

[2]梁慧稳,田雪峰.公安信息管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008.

[3]丁京玉,吴恒.信息化引发公安工作新革命——金盾工程成功实施经验探析[N].人民公安报,2010-01-11.

[4]魏永忠.公安机关舆情分析与舆论引导[M].北京:中国法制出版社,2011.

[5]杜鹃.自媒体时代尤需法治精神[N].光明日报,2013-10-19.

[6]孟建柱.孟建柱在做好新形势下政法宣传工作座谈会上的讲话摘要[J].长安,2013(11).

[7]顾蓉雯,朱轲冰.浅议公安应急管理[J].上海公安高等专科学校学报,2009(3).

[8]王舒娜.现代警务管理——原理与方法[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[9]魏猛.试论文化视阈下公安管理的内涵、思路与价值[J].北京人民警察学院学报,2012(1).

[10]胡向阳.实施科技强警战略提升公安战斗力[N].人民日报,201 3-08-29.

[11]张玲,聂国丽,张福明.论现代警务保障机制[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005.

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1673―2391(2014)02―0014―03

2013-11-05责任编校：边草