完善我国住宅房地产税收制度的几点建议

李克强总理在今年的政府工作报告中提到：启动不动产统一登记，推进税收制度改革，做好房地产税立法相关工作。同时相关人士也表示，全国人大本着更好地贯彻落实“税收法定”的原则，正重点加强对房地产税的立法工作，这意味着房地产税立法在人大层面已经开始启动。舆论又一次把房地产税推到了风口浪尖。

房地产税收制度的发展历程

改革开放以后，我国的房地产税收体系进行了全面改革，相关的税收制度逐步建立。1984年，国务院改革工商税制，决定恢复征收房地产税，将房地产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种，并暂缓开征。1986年9月15日，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，同年10月1日起施行，实际执行中主要是针对外资企业和个人执行，但对个人所有非营业用住宅免征房产税。

随着改革的进一步深化，为了遏制房地产投资的过速增长，2006年配合国土资源部、监察部、国务院、国家发展改革委等部委的调控措施，财政部、国家税务总局出台了对于居民个人适用的税收政策。个人将购买不足5年的住房对外销售的，需全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按其销售收入减去购买房屋的价款后的余额征收营业税。

2008年，受全球经济不景气影响，国家税务总局对个人住房交易环节的税收政策做出调整，规定自2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。紧接着，随着国际国内经济增长企稳，房地产税收调控进入紧缩型房地产调控阶段。2011年1月28日，我国的两座直辖市重庆和上海，正式启动对个人住房征收房产税的改革试点工作，标志着我国的房产税收改革进入一个新的阶段。

房地产税收制度改革的主要内容

在不同的国家和地区，房地产税也被称为“不动产税”、“房地产税”、“物业税”等，不仅就土地进行课税，而且就土地上的所属房屋及其配套设施进行课税。在我国，原有的房地产税是一个综合性概念，即一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税。包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等。

目前国内关于房产税并没有统一的定义，但其本质是以房地产为征税对象的财产税，是房屋保有环节的税收。我们现在进行的房地产税制度改革就是将城镇土地使用税和房产税两个税种进行合并成一个税种——房地产税。新的房地产税将把按土地和房产分别设置的税种统一为一个房地产税种，土地和房产作为统一的课税对象（倪红日，2013）。目前房产税已经率先在几个试点城市试征收，30余省市地税部门为开征存量房房产税做准备，改革的主要内容是包括改革计税依据以及税率调整在内的税基评估系统的改革，并且征税的范围由经营性房地产扩大到居民住宅地产。

完善房地产税收制度改革的几点建议

（一）健全房地产税应引起各级政府重视，立法须先行

首先需要明确的是，房地产税的征收多以地方政府为主体，是地方政府重要的税收来源，为地方政府提供稳定和可靠地财政收入。因此改革不仅仅是中央的目标，更需要各级政府的支持。通过立法，由人大制定专门的法律法规，为房产税在全国范围内的征收提供了法理基础，以经济手段置换行政“调控”，应是楼市分化之后政府和各方互动中的重要抉择。立法后的房产税，将成为一种基础税种，变为地方财政收入主要且稳定的来源。

其次，完善的房产税能够有效遏制房价的快速上涨，从现有的经验来看，房地产税在保有环节的缺失，使得市场很大一部分资金流向了房地产，再加上我国城镇化率的逐年提升，使得房地产市场长期处于供小于求的状态，造成房价的持续上涨。因此，无论从稳定财政税收还是调控房价来看，房产税都应受到各级政府的高度重视。

（二）推进房产信息系统的建设

充分认识加快个人住房信息系统建设，是提高政府公共服务能力的具体体现，要进一步增强责任感和紧迫感，在房屋登记信息系统建设的基础上，加快推进个人住房信息系统建设。房产信息系统是整个房产税改革工作的基础，是贯彻落实房地产市场调控政策的重要举措，也是提高政府市场监管能力的重要手段。个人住房信息系统建设的目标是以城市住房信息系统建设为重点，以房屋登记数据为基础，建立部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房的基础信息及动态变化情况。除此之外，准确把握信息技术发展方向，加快软件的建设，利用GIS地理信息系统等技术成果，实现采集地楼房三位一体的基础数据。建立完善的住宅信息系统不仅会提高我国的税收管理水平，而且对今后城市管理水平的提升有着积极的促进作用。

（三）设置专门的评税机构

房地产税与其他税种的区别在于，它的计税依据是房产的计税价值或房产的租金收入，而这些都需要专门的机构进行公平公正的价值评估，这也是房产税改革的难点之一。我国的房产税制度建立起步较晚，参照一些开征房产税较早，税制较完善的国家和地区的经验，高水平的专门业务资格的评估师队伍是不可或缺的。

关于评估机构的设置，国外的经验大概有3种类型：一种是政府行政机构中设置的评估机构；一种是政府外包给专业的评估公司；还有一种相当于我们的事业单位，属于政府设置的非盈利单位专门负责评估工作。以上3种类型评估机构都是以政府为主体，说到底房产税的评估还是政府的职责。根据以往经验和我国的国情，前两种由政府主导的评估机构类型比较适合目前的改革现状，但不论选择哪种评估机构类型，配备一支专业的评估队伍是房产税改革的基础条件。纳税评估是一项专业性很强又具有综合性的工作，涉及税收、会计、财务管理、计算机技术等方面的技能，要求评估人员能够依据征管资料及相关数据，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性。

在评税人才方面，可以参考香港经验，建立“评税员能级管理”评估。香港一直沿用“官方评税”制度，即我们所说的“纳税评估”，评税人员占全局人员的近60%。评税人员主要实行类似我们的税务人员能级评定上升制度，具体按照“未定级员工——助理评税主任——评税主任——高级评税主任——总评税主任”的评税级别序列发展。例如由对口大学本科毕业，需经过两年培训，考核合格续聘为助理评税主任，助理评税主任要升为评税主任必须具备3个条件：一是评税主任空缺，二是4年一次，三是考试晋升，需经升级委员会严格考察。

总之，技能全面、专业素质高的评税人员是评税机构的关键先决条件，专门的评税机构是房产税改革的基础条件。

（四）处理好居民自用住宅征税的问题

现阶段居民收入增幅远不及住宅价格的增长幅度，面对节节高升的物价水平，征收房地产税很难在短时间内获得民众的支持。根据我国土地实行公有制这一国情出发，凡是中华人民共和国的合法公民都应享有公平的住宅土地使用权。因此，在借鉴国外经验制定房地产税时应考虑到这一点，建议对个人自用住宅实行免征税待遇，毕竟制定房地产税的目的是在调节收入分配的同时，起到宏观调控房地产市场的作用，引导居民理性购房。如果上述建议被采纳，还需确定居民自用住宅的具体标准，对超过自用面积部分征收房产税。同时在征税初期，主要对高档次、大面积的住宅进行征收，设置较高税率，然后逐渐扩大征税范围。结合我国国情，房产税的制定也应该考虑到弱势群体和一些非盈利机构，对于他们，应予以政策上的减免。

（五）处理好房产税的使用问题

对个人住房征收房产税，一是有利于引导居民合理住房消费，促进节约集约用地。我国人多地少，需要对居民住房消费进行正确引导。在保障居民基本住房需求的前提下，对个人住房征收房产税，通过增加住房持有成本，可以引导购房者理性地选择居住面积适当的住房，从而促进土地的节约集约利用。二是有利于合理调节收入分配，促进社会公平。改革开放以来，我国人民生活水平有了大幅提高，但收入分配差距也在不断拉大。这种差距在住房方面也有一定程度的体现。房产税是调节收入和财富分配的重要手段之一，征收房产税有利于调节收入分配、缩小贫富差距。然而，在开征初期阶段，必然会引起纳税人的不满，因此，应将它纳入地方税收体系，确保税收取之于民，而用之于民，除了将所征税款用于地方教育、公共事业等，还应明确税收主要将用于廉租房和公共租赁住房建设等保障房相关项目，以解决低收入家庭住房困难为首要任务。

（六）改革将是一个长期的过程

从短期来看，房地产税的实施和地方财政收入是存在矛盾的，我们希望房产税的开征可以为地方财政提供稳定的财政收入，如果房产税开征的范围过广，造成房价剧烈下跌，以及土地出让金被分散，从而导致地方财政收入大幅减小。1994年我国实行分税制以来，地方政府已越来越依赖土地财政，这样势必对房产税改革造成一定的阻碍作用。因此必须认清房产税是破除地方政府主要依靠高房价、高地价来获取财政收入和拉升GDP的根本出路。因为土地资源的有限性，使得在社会经济的快速发展及城市化水平提高的情况下，土地资源将会越来越稀缺。部分沿海发达地区已经出现了无地可卖的情况，地方财政急缺一个稳定的收入途径。同时，土地财政也一定程度上推高了城市住宅价格。如果房产税能够为地方政府提供大量且稳定的、可自行支配的支柱税源，不仅可以减弱地方政府对土地财政的依赖，而且能遏制地方政府推高地价的冲动。因此，根据我国国情，建议改革分步实施，它将是一个长期的演进过程，在这一过程中房产税逐步增加成为地方政府的主要财政来源，土地财政慢慢淡出人们视野，从而保证地方经济平稳运行和地方财政平稳过渡。

与此同时，通过舆论宣传以及定期公布改革的进度，使公众对房地产税改革有一个渐进的认识，加大透明度，赢得公众的理解和支持。

参考资料

1.赵燕菁.财产税与城市化模式之变[J].瞭望新闻周刊，2010，（9）：25-32.

2.贾康，刘微.土地财政：分析及出路[J].财政研究，2012，（1）：2-9.

3.卢仁法等.中国税制改革走向.北京：人民出版社，2006.