国家治理体系中社会制约权力之实现途径——以新闻舆论制度为分析对象

庆丽

（东南大学法学院，江苏南京211189）

国家治理体系中社会制约权力之实现途径
——以新闻舆论制度为分析对象

庆丽

（东南大学法学院，江苏南京211189）

在国家治理体系中，国家权力的制约至关重要。在旧有权力制约模式逐渐不能适应当代宪政发展需要的前提下，托克维尔等人创造性地提出了以社会制约权力这一思想。这一构想在西方社会被普遍实践，制约方式也呈现多样化，而新闻舆论制约便是其中一种。比较新闻自由在英美德等国的发展，不难发现，我国的新闻舆论制度还有较长的路要走，这一权力制约方式仍有待完善。

人民主权；公民社会；实现途径；新闻舆论

今年6月25日，中国社科院发布了2014年新媒体蓝皮书——《中国新媒体发展报告》。报告指出，近年来，新闻媒体日益成为反腐倡廉的主要“工具”，越来越多的官员因媒体反腐而落马，这一方面意味着新媒体力量的发挥，另一方面也意味着民众对于公务人员以及政府工作关注度的提升。而媒体是民众获取信息的渠道，同时也是民众表达民意、对权力进行监督的渠道。新闻舆论背后的民意监督即表现为社会对于权力的制约。

一、社会制约权力之理论发展

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化。”

在国家治理体系中，权力的主体呈现多元化趋势，政府不再是唯一的治理核心，社会已然参与其中，成为分摊、制约政府权力的重要力量。国家权力产生于社会自身发展的需要，同时作为统治阶级维护自身利益的暴力工具，在较长的时间内，也一直凌驾于社会权力之上。然而马克思主义认为，在人类社会发展到无产阶级专政时期，国家或者说国家权力将作为一种社会历史现象而消亡，取而代之的是社会的自我管理，又叫社会自治，或者说国家权力的社会化。[1]这种社会化的权力就是国家治理体系的重要核心，即政府权力的分化，或者说治理主体的多元化。任何权力都具有强制性特征，社会权力也一样，不同的是，国家公权力的强制性通过自身来实现，而社会公权力的强制性只能通过国家公权力或者社会舆论来实现。[2]随着公民社会的兴起，社会力量对于国家权力从最初的屈服到如今的合作与制约，经历了较长的过程，但归根结底，权力要服务于社会，因此，社会力量无疑是制约权力的关键所在。

法国思想家托克维尔最早提出以社会制约权力的观点，民主理论家罗伯特·达尔在其基础上进一步分析了该理论。社会制约权力，具体是指在国家、社会二元结构的前提下通过特定的民主原则和法定程序来配置社会权利资源，优化社会权利结构，开辟权力制约的社会渠道，制约国家权力行使主体、规范国家权力运行程序、提高国家权力运行效益，以防止和纠正权力运行的偏误和紊乱。[3]

关于社会制约权力的法理基础，首先，是人民主权原则。人民主权原则的最早提出者为近代主权思想的创始人布丹。布丹认为，高度集中的政治权力对于维护社会秩序具有重大意义。及至启蒙时代，卢梭根据当下黑暗的政治现实，提出了国家主权属于全体人民的主权在民思想。马克思主义把这一思想进一步发展为人民主权说，认为国家的最高权力属于最广大的劳动人民，这是国家建设的根本原则。国家权力必须对公民权利进行确认和保护，扮演好公民权利守护者的角色。其次，是公民社会理论。权力的行使必然伴随着权力的制约，权力制约的最关键力量往往来源于社会自身，即公民社会。公民社会的理论早在古希腊罗马时期即有论证，其最初的研究主要集中于西方国家，源于国家与社会适度分离的论点。而在上世纪80年代后，公民社会逐步成为全球热议的话题。公民社会需要与政治国家进行良性互动，但是公民个人在面对强大的国家时总是软弱无力的，因而公民权利要和国家权力对抗就得依靠组织的力量。公民的权利经过社会组织的整合，以其所拥有的社会资源，形成对国家权力的影响力与支配力，就是社会权力。[4]

简而言之，人民主权学说和公民社会理论是社会制约权力理念产生和发展的重要依据和基石。

二、社会制约权力之现状分析

社会制约权力的关键，首先在于社会直接拥有资源的多少。社会拥有的资源越多，社会成员对国家的依附性就越小，享有的自由度就越大，从而社会制约国家权力的力量也就越大。[5]一般情况下，市场经济越发达，社会所拥有的资源就越多，因此可以说，社会制约权力往往在市场经济较为发达的国家或地区更易实现。

被西方国家视为“无冕之王”的新闻媒介即是社会制约权力的重要途径之一，在公民群体中具有普遍的影响力，这种影响力体现为对国家权力恣意的一种限制。新闻工作者在法律允许的范围内，表达公民意愿、传播各种信息、发表相关评论等是社会监督、制约国家权力的最广泛、最具影响力的方式。目前世界上绝大多数的民主国家都在宪法条文中明确规定公民享有言论自由权，而言论自由权的实现方式之一就是通过新闻媒介，新闻自由也是言论自由的应有之义。新闻媒介必须独立于政府机构，如若不然，就等同于变相限制了新闻自由，剥夺了公民的言论自由权及公共信息的知情权。新闻媒体的相对独立性实际上就是社会对国家权力的限制。正如邓小平同志所指出的：有时党和政府听不到的，报纸能听到，它能摸到社会的脉搏。[6]

（一）比较法视野下的新闻舆论监督制度

1.美国的新闻自由

《美国宪法第一修正案》中规定，国会不得制定剥夺言论或出版自由的法律。这是美国宪法对公民言论与出版自由权的直接规定，即公民享有新闻出版与报道的自由。众所周知，美国社会对于自由的崇拜近乎狂热，私人报业高度发达，其对新闻自由的坚守、对个人权利的维护以及能够自由批评政府等，都深刻地体现了美国社会的自由精神。

从世界范围来看，美国的新闻媒体具有较大的政治言论自由，这主要表现为新闻媒体可以在一定程度上对政府或官员进行批判，而政府却不可干涉新闻自由。当然，政府也曾试图控制媒体，例如，1971年美国政府状告《纽约时报》的事例。①1971年，《纽约时报》率先报道了属于美国国防部机密的“五角大楼文件”，因此被国防部告上法庭。美国最高法院在国家安全与新闻自由之间选择了后者，作出了《纽约时报》可以继续刊登该机密文件的裁定。在这起事件中，美国政府曾试图利用权力干预新闻报道，但是最后最高法院的判决捍卫了新闻媒体的自由，美国政府败诉。因此，可以这样说，在美国，新闻媒体除非有恶意的人身攻击行为，否则不承担刑事责任，最多是民事责任。

2.英国的新闻自由

英国近代新闻业是世界上发展最早的，同时政府对新闻业的管制亦是如此。英国权利法案第9条规定了议员在国会中的言论自由权，连同法案中的人民请愿权，可以被认为是宪法对言论自由作出的规定。在陆续废除各项知识税后，新闻自由制度于19世纪50年代最终确立。作为新闻自由的策源地，英国具有相对独立于新闻媒体的自律组织以监督新闻媒体的工作。例如，它有一个非常权威的全国性的“报业投诉委员会”，其职责就是在确保报界享受新闻自由的同时，也保障公共利益。[7]即便如此，英国的新闻自由在一定程度上仍然受到政府的限制。这从伊拉克战争期间，英国政府对不同政府配合的媒体进行秋后算账即可窥探一二。②伊拉克战争期间，不少右翼报纸和电视台配合英政府鼓吹战争理论，而英国广播公司却比较客观地报道了关于大规模杀伤性武器的新闻，在战后被英政府强制要求道歉并指责其报道失实。

3.德国的新闻自由

《德国宪法》第1章第5条规定：“人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利，并无阻碍地以通常途径了解信息权利保障新闻出版自由和广播、电视、电影的报道自由。对此不得进行内容审查。”这种宪法中的保障性规定确立了德国的新闻自由制度，相关具体法规，如《自由柏林广播电台法》、《黑森州私营广播电视法》、《不来梅媒介法》等等也从不同角度对新闻自由进行了保护。通过2001年“9·11”事件的协从泄密案件①该事件的矛盾焦点在于如何在国家安全与新闻自由之间寻求一个平衡点，国家试图通过法律程序找出媒体信息的提供者，这是对新闻自由制度发展的极大限制。针对这一事件，德国司法部长施纳伦贝格表示将加强新闻自由权，在未来记者将不会再因为发表私下文件而受到刑事处罚。，以及德国迄今仍援用的联邦宪法法院1966年对“明镜周刊”一案的判决②当年《明镜周刊》因刊登政治题材的内容（报道了北约与德国的军事状况）而以卖国罪被起诉，但在一审判决中该周刊被宣布无罪。联邦宪法法院的判决书中称：“一个自由的、一个没有受到公共暴力工具所左右的、不受检查的新闻媒体是维护自由国家的基础。”，也可以看出德国对新闻自由的保护力度非常到位。不过同其他国家一样，新闻自由在德国也并非绝对的自由，仍然受到各种程度的管制。

（二）我国的新闻监督制度

我国宪法并未明确规定新闻自由，但却有相似及相关条款。如《宪法》第22条规定：国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业……，第35条规定：公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。另外，还有相关行政法规予以保障，如国务院2013年修订的《出版管理条例》第5条规定：公民在行使出版自由的权利的时候必须遵守宪法和法律等。同时，随着科技的进步，网络日益成为人们生活的重要组成部分，国家的相关立法也对网络媒体进行了规范。2005年9月，国务院新闻办公室和信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》，对网络媒体进行了严格的限制，禁止散布谣言、侮辱或者诽谤他人等。这体现了我国对于新闻有着严格的事前审查制度。较之国外，我国目前的新闻立法并不健全，没有统一的专门的新闻法。同事前的严格审查相比，有关新闻侵权的法律规范散见于宪法、民法通则以及相关司法解释和规章中，事后追惩制度仍有待完善。

三、我国新闻舆论制度之不足与发展

较之新闻媒体的独立性，我国还比较注重其党性和工具性，新闻媒体是党和政府的喉舌，需要监管，但在一些地方却走得太远，以至偏离了最初的目的。例如，2003年8月28日，《人民日报》刊登出一篇题为《如此拆房为谁谋利》的文章，内容主要是批评江西省定南县政府先违规出让土地，后又罔顾法院关于诉讼期间“停止执行”的裁定，组织人力提前强行拆毁地上房屋。然而在有关领导的强行干涉下，第二天除了私下复印的一些报纸之外，那一天的《人民日报》相关版面在当地全部消失了。③此案例转引自张千帆.宪法学导论[M].北京:法律出版社,2004:577.此类案件并不在少数，我国距离真正的新闻自由还有一段很长的路要走。

政府对新闻自由的顾忌一定程度上是为了维护社会的稳定，绝对的自由往往会导致混乱。但是一味控制或遏制并不是理想的办法，应该在普遍论证、深切探索的基础上，采用新闻立法、行业自律等途径予以解决。如果能够有效利用新闻舆论这一制约途径，充分保障公民的言论自由以及媒体的报道自由，并确保群众的知情权，那么才能真正体现出新闻舆论对权力的制约作用，也即社会对权力的制约。

（一）立法之不足

世界上没有绝对的自由，同其他权利一样，新闻自由权在行使时必然也要受到规制。新闻管制是在不侵害新闻自由的前提下，把其限制在一个合理的限度内，这是二者平衡的根本点。在一定程度上，新闻自由能够保障公民的自由表达权、知情权等，新闻管制则能够防止新闻滥用威胁到公民的名誉权、隐私权甚至国家安全，二者终极目标是一致的，都是保障公民权利。但实践中却难以把握二者的平衡，即新闻媒体有时以舆论监督为借口，言无所忌，背离了新闻自由的目标；或者有些地方政府为了掩盖丑恶、维护政绩，以新闻管制为名，行新闻专制之实。

依据宪政主义原则，作为基本权利的新闻自由权，能够对其作出限制的只有全国人民代表大会及其常务委员会的立法，如我国立法法中对新闻自由的法律保留规定，属于相对保留范畴，获得全国人大及其常委会明确授权的法规也可对其作出一定限制。然而实践中关于新闻行业的管制规定多以未取得全国人大及其常委会授权的法规形式出现，政府规章也包括在内，对于新闻媒介的监管力度过大，权利界限不明。这样的制度缺陷极易导致两个极端：一是新闻专制，媒体的发言权以及广大公民的知情权被变相剥夺；二是新闻媒体难以把握新闻自由与个人或公共权益之间的平衡关系。我国目前采取的是新闻管制事前审查制度，但是没有确定明晰的审查标准，很多时候往往流于形式，并没有真正实现新闻管制的目标，更延误了新闻事业视之为生命的时效。

（二）体系之建构

我国新闻舆论监督体系，首先应当建立在立法相对完善的基础上，法律制度的完善对于附属设施的建设具有基础意义。当然，公民对自我权利保护意识的觉醒以及新闻行业的自我管理，乃至社会其他配套制度的完善，都是构建我国新闻舆论体系不可或缺的一部分。

首先，应当弱化新闻媒体的附属性质及其行政化特点，确保其独立于国家机关，拥有一定的自主决定权及监督权。确定新闻监督权与个人、社会权益的界限，尤其是与社会公益的界限，因为新闻媒体在进行新闻报道时往往会存在一个利益衡量的问题，即所报道的新闻是否会损害社会公共利益，或者说被政府以损害社会公共利益之名而扼杀在出版前。公共利益对一个社会来说是至高无上的，各国在新闻报道中都基本遵循一个原则，即公益优先原则。[8]不过这种标准过于笼统，操作性弱，且我国对于社会公益的界定也较为模糊，对此，可以借鉴美国“明显而即刻的危险”原则。①该原则表明，美国对侵犯人权的法律采取严格的审查制度，法官在限制基本权利时必须要有足以令人信服的理由，只有在为达到政府紧迫目的时才会认为合乎宪法。美国的实践表明，这一原则的操作性较强，能够平衡新闻自由与社会公益之间的矛盾。具体引入到我国的新闻舆论制度中，可以表现为政府如无正当且急迫的理由不能恣意限制媒体对真实新闻的播报权利。至于正当且急迫的衡量标准则有待立法去调查和完善，如形成相应的列举条款等。只有新闻管制有法可依，有标准和原则可循，才能真正地保障新闻自由，避免权力对新闻自由的干涉，从而达到制约权力的目的。

其次，应当完善新闻立法，尤其是上文所言的管制立法。通过法律来明确新闻媒体及从业人员的社会属性、界定新闻主体的资格、规范新闻媒体的权利义务及确立新闻侵权纠纷的裁决机制。当然第一步应当是在宪法层面确认新闻自由权，这是解决新闻自由权利的关键环节，我国的宪政理论和实践均要求将新闻自由权直接而明确地写入宪法。只有将新闻自由权由一种暗含的和可推定的宪法性权利转变为明文规定的基本权利，由宪法予以明确的宣示，才能更好地保障其不受国家权力的恣意干涉，充分体现宪法人权保障的核心价值。我国宪法可以修正案的形式在言论自由之外单独规定新闻自由的保护条款，统一的新闻法也应应时而出，扩大新闻媒体监督的渠道，建立多形式、多层次的新闻传播体系，更深更广地保障公民的知情权，更好地发挥新闻对于权力的监督制约作用。在保障新闻主体独立行使新闻监督权的同时，还应建立相应的裁决机制以防范新闻监督权被滥用。另外，对于新闻的检查应当实行以事后追惩制为主、事先审查制为辅的管理体制，这对于防止变相的限制新闻自由具有积极意义，并能够充分体现新闻的及时性特点。

最后，在一定程度上鼓励新闻行业建立一定的团体组织并形成一定的自律准则。团体组织的自我监督和自律，对于弥补新闻管制空白以及协调二者固有矛盾具有关键性作用。同工会组织一样，团体组织只有在充分保障其独立性的前提下，才能更好地保护劳动者乃至企业的权益。我国可以成立一个类似于英国媒体自律组织的机构来监督新闻媒介的具体工作，并以其内部的竞争机制来促进新闻业的不断发展，从而拓宽公民的知情权渠道，实现国家权力的社会制约。除此之外，新闻行业也应当建立自由发表、文责自负、违法必究的追惩制度，有责必纠才能真正实现新闻自由。

四、结语

以社会制约权力是一种正在发展且可以被寄予厚望的权力制约方式。随着各种社会力量的发展及其影响的扩大，现代民主也将因此走向更广阔的领域。在现实生活中，社会制约权力的途径还有很多，新闻舆论制约只是其中的一种。当然，舆论的力量不是来源于舆论本身，而是其背后所代表的社会民意，因此，无论哪一种途径都需要以公民社会的自治为前提。现代社会是公民的社会，只有实现公民社会的自我管理与自我监督才能避免国家权力的过度干预，进而制约国家权力，实现国家治理的体系化与现代化。

[1]郭道晖.权力的多元化与社会化[J].法学研究,2001(1):5.

[2]李海平.论社会宪政[J].法律科学(西北政法大学学报),2012(1): 37.

[3]汪进元,张艳.论社会制约权力——权力制约的再思考[J].法商研究,2004(4):84.

[4]褚宸舸,王嘉兴.以公民社会和社会权力为支点的中国改革愿景——郭道晖教授近十年宪政学说述评[J].河北法学,2012(12): 5.

[5]郭道久.“以社会制约权力”：理念、内涵和定位[J].延安大学学报(社会科学版),2011(6):6.

[6]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第1卷）[M].北京:人民出版社,1994:150.

[7]郭道晖.新闻媒体的公权利与社会权力[J].河北法学,2012(1):8.

[8]姚晓鸥.马克思主义新闻自由观的现象学分析——社会主义、宪政与新闻自由的三元结构[J].国际新闻界,2011(7):57.

D912.1

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1673―2391(2014)11―0050―04

2014-08-02 责任编校：江流