以《取水许可管理制度》为行政抓手落实水资源总量控制红线

张新全

（新疆水利水电规划设计管理局 新疆乌鲁木齐 830000）

《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》明确了我国近期水利发展的方向和原则，国务院国发〔2012〕3号文《关于实行最严格水资源管理制度意见》中明确提出“确立水资源开发利用控制红线，严格控制流域和区域取用水总量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，实施流域和区域取用水总量控制。各省、自治区、直辖市要按照江河流域水量分配方案或取用水总量控制指标，制定年度用水计划，依法对本行政区域内的年度用水实行总量管理。”

当前，新疆经济社会用水总量大大超过了国家下达的用水总量控制目标。正如新疆水利厅长覃新闻在 2014年全疆水利工作会议上的报告所言：“水资源开发利用率已达到74%，大大超过了国际上干旱半干旱区水资源利用率不宜超过60%的原则。水资源的过度开发利用，使我们已经到了不得不高度重视水资源的承载能力，不得不高度重视并坚决实施最严格水资源管理的时候了。”

对照目前新疆实施最严格水资源管理制度中的总量控制、用水效率和水功能区纳污“三条红线”控制指标的贯彻落实情况，水资源总量控制指标体系已初步完成对全疆各地州市及兵团各师的水资源取用总量的指标分配，县市指标体系正在艰难地分解进行中。众所周知，入奢容易从简难，全疆用水总量、灌溉面积经年居高不下，“压减”谈何容易?如何破解并实现全疆逐步完成取用水总量控制的目标，这是一个系统工程，应综合考量、多措并举。本文重点探讨水行政主管部门或流域管理机构如何依法行使取水许可管理制度的水行政职能,利用法律法规赋予水行政主管部门的取水许可管理行政执法权，严格贯彻落实取用水总量控制目标的具体手段和措施。

1 新疆取水许可管理制度贯彻落实情况分析

1.1 水利厅水磨河流域管理处的探索实践

笔者在水磨河流域管理处亲历并负责了取水许可管理制度工作，具体做法：根据取用水单位的申请，预测年度来水量，按照流域分水比例，

制定当年计划，发放取水许可证（每年度核增、核减）；取水单位必须报批水平衡测试报告；二次供水单位的用户，核实发放供水许可证（严防虚报），签订供水合同，超计划水量加倍收费；不按规定要求提交报批的单位，进行行政处罚。在全流域收到很好效果，做到了流域水资源高效统一管理。

1.2 取水许可管理制度贯彻落实情况分析

目前全疆取水许可管理制度贯彻落实工作参差不齐，尚未全面贯彻执行；取水许可发证率严重偏低，有的地州市尚未达到50%；取水许可管理制度的监督管理职责尚未全面贯彻执行；取水许可管理制度的行政执法权较少行使或不会行使、不敢行使。造成此种局面的原因和困难：（1）对我国取水许可管理制度是水资源管理的中心制度认识不足。（2）对取水许可管理制度全面贯彻落实不到位，取水许可发证率不足以对全地区或全流域的水资源进行全面的行政控制管理。（3）取水许可管理的监督管理工作机制尚未全面建立，具体指计划取用水和取用水总结工作机制尚未建立或未严格执行。（4）针对违反取水许可管理的行为不会或不敢行使水行政执法权进行行政处罚或采取行政强制措施，多用或依赖行政协调的手段进行处理,弱化了水行政主管部门的形象，损害了水法律法规的尊严。

2 相关政策、法律、法规

取水许可管理制度是水资源管理的根本性制度, 取水许可管理具备行政强制措施，是水行政主管部门或流域管理机构对水资源管理的行政审批，是依法行政的必要程序和重要手段。取水许可管理制度具备较完善的法规体系，应依法严格贯彻实施。

2.1 政策依据

国务院国发〔2012〕3号文《关于实行最严格水资源管理制度意见》中明确提出：“严格实施取水许可。严格规范取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请，审批机关不予批准。”

2.2 国家法规依据

国务院第460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》已于2006年4月15日起施行。涉及取水许可管理的条款如下：

第二条 本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。

第五十一条 拒不执行审批机关作出的取水量限制决定，或者未经批准擅自转让取水权的，责令停止违法行为，限期改正，处 2万元以上10万元以下罚款；逾期拒不改正或者情节严重的，吊销取水许可证。

第五十七条 本条例规定的行政处罚，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构按照规定的权限决定。

2.3 国家规章依据

水利部令第34号《取水许可管理办法》2008年4月9日发布实施。涉及取水许可管理的条款如下：

第四条 流域内批准取水的总耗水量不得超过国家批准的本流域水资源可利用量。

行政区域内批准取水的总水量，不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量。

第三十五条 取水单位或者个人应当在每年的12月31日前向取水审批机关报送其本年度的取水情况总结（表）和下一年度的取水计划建议（表）。

第三十六条 取水审批机关应当于每年的1月31日前向取水单位或者个人下达当年取水计划。

第四十九条 取水单位或者个人违反本办法规定的，按照《中华人民共和国水法》和《取水条例》的有关规定予以处罚。

3 强化管理职权，落实水资源总量控制措施

以取水许可管理为抓手，强化水行政管理职权，依法采取行政强制措施，落实好水资源总量控制红线的措施。

3.1 强化新疆水资源取水许可行政管理有效机制

笔者认为应在自治区水利厅建立取水许可管理专项机构，以政府批准的《新疆水资源平衡论证报告》和《新疆用水总量控制方案》为控制标准，争取尽快出台《自治区落实最严格水资源管理制度考核办法》，落实“三条红线”控制指标的实施方案和压减方案。

笔者认为自治区水利厅应与各地州水行政主管部门和流域管理机构签订《年度水资源总量协议》，严格执行规划水资源论证和建设项目水资源论证工作，取水许可发证率力争达到100%，将水资源全面纳入行政管理范畴。明确各地州所有新建、改建和扩建项目突破水资源总量的“一票否决制”。

3.2 强化并完善流域管理机构

强化流域管理机构，全面实行取水许可管理制度，实现水资源以流域为单元，全面实施取水许可统一管理的目标。进一步完善塔里木河流域水资源统一管理体制机制，积极推进伊犁河、额尔齐斯河流域管理机构的建立，加强流域水资源取水许可行政管理。

3.3 强化水资源取水许可行政执法工作

全疆各级水行政主管部门、流域管理机构应加强建立健全水资源行政执法工作制度建设，认真梳理行政执法依据，建立水行政执法责任、过错责任追究、行政执法巡查制，做到执法责任、执法程序、工作标准明确，保证行政执法的合法、公开、有效，加大取水许可管理水行政执法力度，促进依法行政工作的全面进步。

笔者认为新疆应建立和完善集水资源、水土保持、防洪、河道、水工程和水产渔业等行政执法监察于一体的水政监察队伍管理体制，进一步推进综合水行政执法工作。应加强对全疆各级水行政主管部门、流域管理机构和基层执法队伍在取水许可管理方面的业务培训，加强对执法人员的岗位培训，加强对各级水行政执法部门的督促和检查，提高依法行政水平，促进全疆水资源与经济、社会的协调发展。