基层水管单位水利工程管理现代化实践及探讨

苏冠鲁，李风雷

（淮委沂沭泗水利管理局沂沭河水利管理局，山东 临沂 276000）

基层水管单位水利工程管理现代化实践及探讨

苏冠鲁，李风雷

（淮委沂沭泗水利管理局沂沭河水利管理局，山东 临沂 276000）

以实证分析的方式，对淮委沂沭泗水利管理局所属的沂沭河水利局在水利工程管理现代化建设方面的实践进行全面分析，对基层水管单位的水利工程管理现代化现状、存在问题、建议对策进行阐述，并根据水利现代化宏观趋势，对基层水管单位如何进一步做好水利工程管理现代化工作进行探讨，在规划指导思想、具体工作措施方面提出建议，以供借鉴。

水利；工程管理；现代化；基层；水管单位

水利现代化是国家现代化的重要组成部分，是国家现代化的重要支撑和保障，是一个不断发展的动态历史过程[1]，其建设标志着从传统水利向现代水利的转变和变革[2]。基层水管单位一般主要承担水利工程运行管理工作，现代化建设主要体现在水利工程管理的现代化建设上面。水利工程管理现代化同其他领域的现代化建设一样，是一个动态的过程，在本质上是一个从传统到现代的渐变过程，在内容上也是动态发展变化的[3]。就现阶段来说，水利工程管理现代化大体可以概括为管理理念、体制、水平、手段和队伍 5 大部分。

本文以淮河水利委员会沂沭泗水利管理局所属沂沭河水利管理局作为典型分析调研实例，采取实证分析的方法，对基层水管单位的水利工程管理现代化现状、存在问题、建设重点进行系统分析，提出一些具体建议。

1 水管单位工程管理现代化现状

沂沭河流域地处山东省东南部和江苏省东北部，是淮河流域北部一个相对独立的水系，流域地势总体北高南低，北部为山区，由西北向东南逐渐降低，沂、沭两河纵贯沂蒙山区，均属大型山洪河道，流域总面积 24 060 km²，山东境内控制流域面积17 253 km²。

沂沭河水利管理局（以下简称沂沭河局）主要承担沂沭河流域山东境内直管工程的水行政管理和防洪保安职能，对直管范围内主要河道、闸涵、枢纽工程施行统一管理和维修养护；主要包括沂河、沭河、祊河、分沂入沭、邳苍分洪道和新沭河等主干河道，河道总长 517.04 km，堤防总长 828.01 km，控制性闸涵 6 座，设立三级管理机构，分别为沂沭河局、基层管理局（7 个）、基层管理所（13 个）。

2002 年水利部组织课题组完成了《中国水利现代化研究报告》，系统提出了我国水利现代化的评价指标和标准，构想了推进水利现代化的进程、行动计划和保障措施[3]；“十一五”以来，国务院和水利部多次作出批示和指示，把水利现代化建设作为国家现代化建设的重要内容，从战略高度提出了建设目标、规划构想和具体要求。沂沭河局依托水利现代化建设的时代大潮，积极创新，围绕本单位职能设置和流域管理特点，把水利工程管理现代化建设作为单位事业发展的战略重点，积极践行可持续发展的治水思路，通过全面研判流域水利工程管理现状，统筹规划，以规范化、科学化、法制化为标准，从制度、组织、理念、队伍、信息化和基础设施等几个方面着手，采取了一系列切实有效的措施，逐步构建现代化的水利工程管理体系，取得了初步成效。

1.1 现代水利工程管理理念牢固树立

沂沭河局近年来高度重视现代化管理理念的提升和现代化意识的树立，牢牢把握加快水利改革发展、进一步治理淮河的历史机遇，紧紧围绕“确保工程安全运行，维护河湖健康生命，服务社会经济发展”[4]的管理定位，紧紧围绕可持续发展这一治水中心思路，结合沂沭河流域管理工作实际，进一步提出“以人为本，服务社会公共利益，以安全为根基，确保流域人民生命及财产安全，以公平公正为原则，促进行业健康发展，以人水和谐为愿景，维护河湖健康生命，以法制化、规范化、科学化为标准，全面提高工程管理水平”[5]的现代水利工程管理理念，并通过一系列制度、举措进行具体的贯彻落实，从而使单位干部职工在水利工程管理实践中能够始终把现代化建设放到重要位置，把现代化管理理念落实到工作的方方面面。

1.2 现代化管理体制和运行机制初步形成

现代化管理体制和运行机制实质是通过水利工程管理体制改革理顺管理体制，建立良性管理运行机制。根据 2002 年 9 月国务院颁发的《水利工程管理体制改革实施意见》、水利部颁发的《关于印发水利部直属水利工程管理体制改革试点方案的通知》等文件精神，通过试点、非试点到全面推开，沂沭河局全面完成了“管养分离”的水管体制工作，并于 2008 年 1 月顺利通过验收，解决了制约多年的维修养护经费不足、体制不畅等问题。

通过水管体制改革，沂沭河局基本形成了体制顺畅，职能清晰、权责明确的水利工程分级管理体制；管理科学、运行规范的水管单位运行机制；市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体制。管理效率明显提高，保证了工程完整和安全运行，工程效益得到充分发挥，工程面貌明显改善。

1.3 工程管理水平不断提高

近年来，沂沭河局立足于工程实际，以确保工程安全为中心，以科技进步为支撑，以水管单位体制改革为契机，以工程管理考核为手段，全面推进工程管理法制化、规范化和科学化建设，努力争创国家级水利工程管理单位，工程建设规范有序，基础设施极大改善，基础管理工作进一步规范，水利工程各项功能长期安全运行，管理水平得到比较明显的提高。

2006 年 9 月，所属江风口分洪闸管理局、彭道口水利枢纽管理局顺利通过水利部组织的考核验收，评定为国家二级管理单位；2012 年 10 月刘家道口水利枢纽局顺利通过水利部组织的“国家级水利工程管理单位”考核验收，标志了沂沭河局水利工程管理新的突破和起点。同时，为更好发挥水工程的生态和社会效益，促进现代资源和生态水利的建设，沂沭河局还依托刘家道口水利枢纽工程，建设了沂河刘家道口枢纽水利风景区。

1.4 现代化基础设施取得突破性发展

水利工程管理手段现代化依托的是现代化基础设施，包括高标准的水利工程设施、科学现代的管护设施、完善的信息化基础设施和应用系统。其中信息化基础设施和应用系统是水利信息化的 2 大支柱，其建设发展也可称为是水利信息化的过程，水利信息化是“应用信息技术，开发和利用水利信息资源，促进信息交流与知识共享，提升水利业务的效率和效益的过程”[6]，是水利现代化的基础和重要标志[7]。

沂沭河局现阶段在现代化基础设施建设方面取得的主要进展有：

1）水利工程及管理基础设施得到极大改善。“十一五”时期，沂沭泗河洪水东调南下续建和一系列水闸除险加固工程的实施，给沂沭河局管护设施建设带来了难得的机遇，一大批关系沂沭河防洪安全和改善管理基础设施的重点工程相继完成建设并投入使用，直管病险水闸除险加固全部完成，防洪减灾和水资源配置、调控能力得到显著提高，局机关及下属的河东局、郯城局和部分管理所的管理设施进行了改造和扩建，全局的管理基础设施得到较大加强。

2）信息化基础设施显著加强。沂沭河局把水利信息化建设作为出发点和落脚点，本着以水信息化促进水利现代化的指导思想，在水利工程管理现代化发展规划和实施计划中把信息化建设作为重要内容进行了详细规划。目前已经建成覆盖沂沭河局、基层局、管理所三级管理机构的广域数据网和语音通信网，各干线节点间综合带宽 34 Mbit/s，数据拓扑带宽 6 Mbit/s[8]，各主要节点均建设了信息专用机房，更新和增配了一些信息化办公终端；目前全局共有信息节点机房 10 处，应用服务器约 28 台套，普通办公终端约 240 点，信息化基础设施基本形成了较完整的体系。

3）信息化应用系统建设取得初步成效。沂沭河局近年来积极探索管理创新，积极引进和推广管理新技术，引进和建设先进管理设施及信息系统，在防汛会商、水情信息服务、水信息综合管理平台，流域数字地图、水行政管理、内部政务及办公等方面均初步形成适应自身管理需要的应用系统，这些系统在管理单位业务工作中发挥了重要作用，但因大多属于探索性建设，系统设计和功能设置上还需不断完善。

其中“水信息综合管理平台”规划作为沂沭河局水利业务信息管理的综合平台，于 2010 年上线运行，2012 年根据水利部工程考核标准要求，进行了进一步的完善，对系统软件平台进行了升级改造，功能进行了扩充，逐步集成和建设了工程日常管理、水行政管理、技术档案管理、工程监测、工程调度运用等相关功能模块，该项系统已经初步形成综合的信息平台，能够对水利工程管理中的大部分业务提供信息化手段支持，对促进工程管理水平提高和现代化管理方式转变发挥了重要引导作用。

4）工程监视监测系统初具规模。水利工程监视监测是水利信息化建设的重要内容。沂沭河局管理的 6 座大中型控制性水闸先后进行了新建、改扩建或除险加固，基本形成了包括工程监视、自动化控制、工况监测、水文监测在内的现代化工程监控体系。以刘家道口闸（设计流量 12 000 m³/s，校核流量 14 000 m³/s）为例，全闸布设了 69 个视频监视点，基本实现了闸区的无缝隙监视，实现了现地、中心、远程三级分控操作系统，对水闸扬压力和绕渗观测、启闭机及闸门运行工况、强电系统工况实现了实时监测，基本代表了目前国内水闸自动化监控的较高水平；水文测报方面，依托沂沭泗水文信息网，利用自动遥测站点，初步形成了流域自动化水文监测网络，基本实现了重要站点水文信息的自动化采集和信息化查询。

另一方面，河道工程的监视监测尚处于起步阶段，主要是在部分重点区域布设了一些远程监视云台，局部实现了工程图像监视，但布设点较少，应成为下一阶段建设的重点。

1.5 管理队伍不断加强

沂沭河局受历史因素影响，一定程度上存在着技术人员偏少，学历层次偏低，技术力量薄弱，队伍整体素质不高等问题，队伍结构不合理，不能适应工程管理现代化的需要。

针对这一状况，沂沭河局采取了一系列措施，着力打造一支高素质、结构合理、适应管理现代化要求的水利工程管理队伍。制定了人才培养更新规划、科技创新激励机制及人才培养鼓励措施，鼓励干部职工参加在职继续教育，鼓励科技创新；每年全局开展的不同层次和领域的培训达 40 余次，培训600 余人次。

通过采取人才的培养、更新和引进等一系列措施，沂沭河局队伍结构和整体素质有了很大的改善。目前，沂沭河局共有在职职工 331 人，大专及以上学历合计 221 人，占总人数的 66%；各类专业技术人才合计 130 人，占总人数的 39%；各类技能人才 196 人，占总人数的 58%。全局上下涌现了一批既掌握技术又懂管理的复合型人才，造就了一批既掌握信息系统等现代技术运用，又熟悉水利工程专业知识的多层次、高素质的现代化人才，管理队伍得到了不断加强。

1.6 基础管理进一步规范科学

沂沭河局不断加强和规范基础管理工作，制定了闸涵和河道堤防工程的管理细则、工程检查观测实施细则等一系列内部制度；完成了《沂沭河 2010 —2015 工程管理规划》、《工程管理现代化发展规划》、《沂沭河局“十二五”基础设施建设规划》等一系列规划计划工作；按年度进行防洪预案、抢险建议措施方案等预案的修订和修编；从制度、规划、预案等几方面为工程管理基础工作夯实了基础。

突出的具体工作有：建设了工程管理基础数据库和数字地理信息试验系统；加强制度建设落实工程检查观测，严格按技术规程开展工程观测和技术资料整编；依照规范、规程要求组织水闸设备管理等级评定和水闸安全鉴定工作；重视技术管理和基础工作，开展了沂沭河下游河道演变及治理对策、沂沭河河道护岸研究等一系列研究和调研工作。

2 存在问题及建议对策

沂沭河局水利工程管理现代化建设在水利事业快速发展和科学技术不断进步的推动下，在加快水利改革发展、进一步治理淮河这一历史机遇的支撑下，取得了一些成绩，也作为一个缩影反映了基层水管单位在水利事业现代化建设中的科学实践。同时，在系统分析和调研过程中也发现，相对现代化的总体目标要求，现阶段，沂沭河局水利工程管理现代化建设仍然处于现代化的初级阶段，还存在一些问题需要解决和完善，需要作出不懈努力，持续推动现代化建设的不断前进。

2.1 现代化制度体系需要进一步完善

制度建设方面仍存不足，一些旧有的管理制度已经不能适应现代管理方式和手段，束缚了管理方式的转变，如：关于工程检查记录的一些规定在制定时是以传统书面记录方式为基础制定的，而沂沭河局已经初步形成信息化的工程日常检查记录系统，原有制度中的一些要求不能与新的记录手段相适应，需加以修订完善。

2.2 管理队伍仍需要进一步建设

管理队伍经多年建设，有了很大改善，但仍然不能适应现代化管理方式的需要，主要体现在：1）人员组成结构不合理，适应现代管理需要的技术型人才仍然偏少；2）人员知识结构存在不足，普遍存在结构单一的缺陷，缺少复合型人才；3）人员总数相对偏少，直接从事水利工程管理的人员严重不足，难以实现现代化的精细管理要求；4）具备信息化技术知识的管理人员严重不足，信息化管理设施不能得到充分维护和利用，信息化管理手段不能得到高效推广和发挥效益。

2.3 经费投入需要进一步落实

近年来水利建设资金逐年加大，但沂沭河局在资金面上仍然面临重建设轻管理的问题，下达经费的使用范围和设计要求有时与实际工作需要脱节，现代化和信息化建设缺少延续性及可支配资金的支持，水管单位难以主动开展管护设施维护、改造和信息化建设工作，一些管理工作迫切需要的内容难以落实建设。

随着信息化建设规模的不断扩大和设备的不断增多，相应的维护和管理工作日益复杂和繁重，涉及信息化建设和管理工作的设备维护、设备更新、信道租赁、软件研发等需求也越来越多，近年来虽然下达了水利信息系统运行维护费这一专项经费，但相对工作内容和管理范围来说仍远远不足，只能用于维持现状规模和内容，难以开展更新改造类的建设工作。

2.4 管护和基础设施需要进一步建设和完善

1）整体水平需要进一步提高，虽然十一五期间实施了一系列管护和信息化基础设施的建设，但在整体上水平仍然偏低；管护设施相对管理任务仍然不足，布局不均衡，存在薄弱环节。

2）信息化基础设施还需要进行系统性的完善和建设，数据机房、传输信道、信息终端等方面在一定程度上仍存在粗放建设和被动管理的弊端，数据机房建设标准不统一，数据安全保障性不够，基层管理单位设施简陋，广域传输信道主要依托数字微波，缺少备份冗余措施，且通道带宽不能满足管理需要。

2.5 工程监视监测系统还处于起步阶段

工程监视监测系统还处于起步阶段，存在以下不足：

1）水文自动测报现状上仍然是测点偏少、覆盖范围偏小，一些重要水文断面还没有建设或并网遥测站点，不能完全满足防洪保安的需要。

2）水闸等控制性工程的自动化监控系统虽然已初具规模，但系统的稳定性仍然不足，各水闸的技术方案不统一，子系统分散建设，管理和维护难度较大，需进一步进行提升和整合，充分发挥投资效益。

3）河道工程遥测及图像监视等方面的建设处于刚起步阶段，远远不能满足管理现代化需要，监测调度终端需加强建设。

2.6 信息化应用系统有待完善

目前，沂沭河局在软件建设上的投入偏低，部分存在重硬件轻软件的现象，具体如下：

1）部分系统运行多年，不能及时进行更新改造和完善性开发，在功能上存在欠缺，在易用性上影响管理工作效率，不能适应新形势下的工作需要，如财务管理、办公邮件系统均为 2002 年建设，至今已经运行 10 年，一直没有进行技术更新。

2）建设水平及集成度偏低，系统间缺乏有效集成，数据不能有效共享，在用户管理、界面集成方面存在一些不足，大量数据需要重复采集或录入，对已经采集的数据不能有效地进行挖掘、分析和利用，影响了建设效益的发挥和信息化运行效果，进而影响了工作效率和管理水平的提高。

3）一些迫切需要的应用服务仍然不能得到很好的实现，如防汛决策支持、数字地图、办公自动化、公文流转、网络化档案检索查询等。

4）系统使用和推广不足，不能充分发挥效益，一方面管理人员技术水平不一，对信息化应用系统的使用积极性不足；另一方面各信息系统和实践工作流程间的融合度不够，部分存在脱节现象，不能深入地把信息应用手段贯彻入实践流程中去。

2.7 应急管理能力需要进一步加强

随着现代化基础设施特别是信息化设施与实践业务的关联度越来越高，信息化应用范围和系统宏观体量不断扩大，发生各类故障的可能性也越来越大，2012 年沂沭河局先后出现由于设备或信道故障引起的网络通信故障 10 多起，由于备品备件不完善，缺少冗余措施，应急处置能力不强，发生故障后难以快速恢复，影响了相关系统的运行和实务工作的开展。

3 基层水管单位现代化建设的探讨

通过对沂沭河水利工程管理现代化的实践分析，结合现阶段水利工程管理工作实际，在进一步学习了解和比较分析现阶段水利现代化发展新趋势、新技术的基础上，认为现阶段基层水管单位特别是流域管理机构一线管理单位的水利工程管理现代化建设工作应该围绕“两个支撑，三个重点，四个目标”做好工作。

“两个支撑”是以现代化队伍和信息化设施建设为支撑；“三个重点”是以信息应用系统、工程监视监测系统、应急能力建设为重点；“四个目标”分别是初步实现工程日常管理、防汛调度管理、水行政管理、工程监视监测的现代化。具体可以从加强水利工程管理现代化规划和计划实施工作等 6 个方面开展工作。

3.1 加强水利工程管理现代化规划和计划实施工作

水利工程管理现代化建设意义重大，内容丰富，涉及组织、制度、队伍、现代化设施、信息化建设等方方面面，现代化信息化的设施设备建设技术要求高，专业性强，投资大，且各子系统间、软硬件间耦合度高，需要进一步加强规划和计划工作，做好统筹安排，协调调度，水利工程管理现代化建设应该有统一的规划、管理，充分做好项目间、机构间、部门间的协调配合，充分做好项目建设、人员、制度、机构、体制等方面优化调适。只有这样才能使建设工作稳步、有计划的向前推进，减少内生性阻力，减少重复建设，使投资发挥最大效益，使现代化建设高效进展。

3.2 强化现代化管理理念的培育和巩固

紧紧围绕基层水管单位的管理职能和定位，推进水利工程管理理念和方式的转变，使可持续发展的治水中心思路，深入人心，深入贯彻到管理实践工作的方方面面，通过专题教育、政策激励、考评激励、制度强化等方式，进一步提升干部职工对现代水利工程管理理念的认识高度。

3.3 加强现代化队伍建设

重视和改善人员及知识结构上的不足，通过引进、培养等方式补充新鲜力量，改善管理队伍的知识结构，培养复合型知识能力，更好地适应现代化管理方式和手段。培养和造就一批具有信息化专业知识的复合型人才，在信息化建设、管理和应用推广中发挥引导作用。

3.4 加强制度建设

适应新形势的发展，尽快对现有的制度体系进行必要的更新和完善，使其更科学，更能适应现代管理方式，对工程日常管理、基础技术资料管理、防汛信息管理、防洪工程调度运用、建设项目跟踪管理等具体业务工作要进一步修订相关制度，通过制度固化各种现代化管理方式和手段。

3.5 推动全面工作的现代化转变

进一步重视信息化建设在水利工程管理现代化建设中的基础作用和推动能力，要把信息化建设作为一个关键抓手，高度重视信息化应用系统的建设，加强软件投入，以点带面，通过业务数据的电子化、业务流程的信息化，引导业务实践的转变，推动全面工作的提高。

3.6 做好重点项目的规划建设

综合分析管理单位工程管理现代化现状，结合工作实际，找准突破点，规划和建设好几个重点项目，以点带面，推动全面现代化的建设。

现阶段可以重点建设以下几个方面的内容：

1）以水管业务工作流为核心的水信息综合管理平台。

2）移动式智能信息终端，推动现场、精细管理的发展。

3）工程监视监测及自动化控制系统，加强管理能力，提高监管能力和决策科学性。

4）工程基础资料及数字地图的建设，为各项业务提供基础数据和平台。

5）应急响应系统的建设，加强应急能力建设，重点做好应急预案、信息传输、处置设施的建设，如建设车载防汛应急指挥平台、移动式指挥调度终端等，提高对防汛抢险、突发水事件等突发状况的应急处置能力。

6）进一步加强和重视信息化安全，确保运行和数据安全。

4 结语

水利现代化是推动水利事业不断前进和可持续发展的源生动力和重要方向，水利部多次把水利现代化作为主旨性目标加以贯彻。基层水管单位的现代化建设一方面要依托上级单位的顶层设计与建设；另一方面要积极主动，紧跟时代步伐，结合实际，因地制宜，深入剖析水利工程管理现代化的内涵，要以人为本，服务社会公共利益，以安全为根基，确保流域人民生命及财产的安全，以公平公正为原则，促进行业健康发展，以人水和谐为愿景，维护河湖健康生命，以法制化、规范化、科学化为标准，全面提高工程管理水平，创新思路，勇于探索，科学规划，扎实工作，开创水利事业现代化新局面，更好地服务于经济社会和水利事业发展大局。

[1]欧阳红祥，李欣，方国华. 水利工程管理现代化及其评价指标体系[J]. 南水北调与水利科技，2012, 10 (1): 150-152.

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[3]顾浩. 中国水利现代化研究[M]. 北京：中国水利水电出版社，2004: 1-6.

[4]沂沭河水利管理局. 沂沭河局水利信息化工作报告[R].临沂：沂沭河水利管理局，2012: 2-3.

[5]沂沭泗水利管理局. 沂沭泗局 2011 年度工作报告[R]. 徐州：沂沭泗水利管理局，2011: 3-7.

[6]水利部水利信息中心. SL/Z376-2007 水利信息化常用术语[S]. 北京：中国水利水电出版社，2007: 3-4.

[7]吴恒清，钱名开. 以水利信息化带动水利现代化对策探讨[J]. 水利信息化，2012 (2): 16-19.

[8]李风雷. 沂沭河局水利信息化发展历程及展望[G]//筑就河湖安澜之基：沂沭泗水系统－管理 30 年纪念文集. 北京：中国水利水电出版社，2012: 236-237.

Practice and Exploration of Water Project Management Modernization of Water Management Units at Grass-roots Level

SU Guanlu, LI Fenglei
(Yishuhe Water Conservancy Bureau of Yishusi Conservancy Bureau in Huaiwei, Linyi 276000, China)

By the way of positive analysis, the article comprehensively analyzes the practice in water project management modernization construction by Shuhe Water Conservancy Bureau. The current situation, potential problems and suggestions to water project management modernization of water management unit at grass-roots level are expounded. Based on the macroscopical trend of water conservancy monetization, it discusses how to do a better job for them about water conservancy project management modernization, and also gives some suggestions in planning guidelines, specific work in order to be used for reference.

water conservancy; project management; modernization; grass-roots; water management units

TV211

A

1674-9405(2014)02-0060-06

2013-10-11

苏冠鲁（1963－），男，山东菏泽人，高级工程师，主要从事水利工程运行管理及防汛抗旱工作。