社区矫正工作机构专业化建设的思考

缪文海

(江苏省司法警官高等职业学校，江苏 镇江212003)

目前，我国的社区矫正工作基本形成了党委、政府领导，司法行政机关牵头、组织，相关部门协调、配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。应该说，这样的领导体制和工作机制是符合我国及世界社区矫正工作的发展趋势的。但是，这种领导体制和工作机制在理论上的架构与各地的实践工作架构还存在不少差距，特别是具体承担社区矫正工作的司法所目前还是一个专业性不强的大杂烩式的机构，工作职能较多，工作人员较少，社区矫正工作人员一人身兼多职，要么是法律援助人员兼职或者人民调解人员兼职，要么是社区矫正工作人员兼职安置帮教、矛盾调解等等，社区矫正职能经常被司法所的其他职能遮蔽。此外，社会力量的广泛参与机制还没有形成，民间组织参与社区矫正的意愿培育还不到位。这样的工作状况，很明显不利于社区矫正工作规范化、专业化、职业化发展。为提升社区矫正工作的专业化水平，必须大力推进社区矫正工作专业化机构的建设，以更好地履行社区矫正的职能，推动社区矫正工作科学发展。

一、社区矫正机构的类型及职能

组织机构建设是一切工作的基础和保障。根据《社区矫正实施办法》第2条、第3条和各地社区矫正工作的实践，当前，我国社区矫正机构主要由社区矫正的领导机构、管理机构、工作机构及相关机构组成。

(一)社区矫正领导机构

社区矫正工作事关社会长治久安，牵涉到党委、政府各个部门、社会各个层面，只有在党委、政府的统一领导下，才能形成强大的工作合力。各省、设区的市、县(市、区)应当成立由人民法院、人民检察院和公安、司法行政、民政、劳动和社会保障、机构编制、财政等部门以及工会、共青团、妇联等单位参加的社区矫正工作领导小组，指导、协调本辖区开展社区矫正工作。社区矫正工作领导小组的日常工作由本级司法行政部门承担。

(二)社区矫正管理机构

社区矫正管理机构是指县级以上级别的负责社区矫正事务的国家机构。《社区矫正实施办法》第2条规定:“司法行政机关负责指导、组织实施社区矫正工作。”第3条规定:“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正的日常工作。”根据以上两条规定可知，社区矫正的管理机构是指县级以上的司法行政机关，即县级的司法局、省级的司法厅、国家级的司法部。司法部和省级司法厅(局)是综合性部门，具体负责社区矫正事务的是这些部门的下属部门，即司法部的社区矫正管理局、司法厅的社区矫正管理局、司法局的社区矫正处(科)。县级以上司法行政机关的社区矫正管理机构(社区矫正科、处、局)，具体负责本辖区的社区矫正指导管理工作。其主要职责:指导管理本辖区的社区矫正工作;根据有关法律法规制定社区矫正的部门规章;协调社区矫正执行中与其他部门的关系;组织社区矫正执行工作的调查研究，提出完善执行工作的指导意见;建立社区矫正执行工作数据库;定期监督、检查社区矫正执行机构的执法情况。

(三)社区矫正工作机构

社区矫正工作机构，是指直接、具体、专门从事对社区矫正对象开展管理矫正工作的机构。这里的机构包括政府机构和非政府机构。目前，我国已建立了以乡镇(街道)司法所和县级司法行政机关建立的社区矫正管理教育服务中心、中途之家等类似机构为主专门社区矫正工作机构和正在发展的民间性的帮教组织。《社区矫正实施办法》第3条明确规定，“司法所承担社区矫正日常工作”。由此可见，在我国的社区矫正工作中，乡镇(街道)司法所是社区矫正日常管理工作的承担者，是从事社区矫正工作的最基层单位，是我国整个社区矫正事业的基础，是司法行政机关开展社区矫正工作的重要实践载体。另外，江苏省推行的“县(市、区)社区矫正管理教育服务中心”以及北京市推行的“阳光中途之家”，这些机构与司法所共同承担着当地专门从事社区矫正的工作任务。此外，在上海成立的专门从事社区矫正的民间社团组织——新航社区服务总站，接受政府的委托从事社区矫正工作。这些单一性专门从事社区矫正的民间组织，也应纳入直接从事社区矫正工作机构。

(四)社区矫正的相关机构

社区矫正是一项综合性很强的系统工程，除了社区矫正领导机构、管理机构、工作机构外，还需要其他组织机构的协助参与。这类组织机构涉及面广，主要包括两大类:一类是其他刑事司法机关。具体有法院、检察院。另一类是其他的政府部门和社会组织。主要有公安部门、民政部门、财政部门、税务部门、人力资源和社会保障部门、卫生部门、教育部门、工商行政部门等，以及工会、妇联、共青团、居委会、村委会等社会组织。这些部门，基于自身的职能，从不同角度参与社区矫正工作。如检察院和公安机关保障矫正对象社区矫正执行的正常秩序，民政部门需要对家庭特别困难的社区矫正对象开展救济，减少影响其矫正效果的不利因素。

二、大力推行“三专”建设① 这里的“三专”是指专门场所、专门工作人员、专项经费。，完善司法所社区矫正工作机构

为促进社区矫正的专业化建设，确保刑罚执行质量和矫正到位，必须积极探索专职化的社区矫正机构建设，江苏省县(市、区)“社区矫正管理教育服务中心”、北京“阳光中途之家”、上海“新航社区服务总站”等建设，都是当前建设专职化社区矫正工作机构的尝试和创新，实践效果较好，应该成为未来社区矫正工作机构专业化建设的新型载体。《社区矫正实施办法》第3条规定:“司法所承担社区矫正日常工作。”司法所作为具体负责社区矫正事务的工作机构，要直接面对社区矫正对象，并对其开展教育、管理、监督、组织社区服务、走访、帮困等具体矫正活动。此外，司法所还承担着对适用社区矫正的被告人、罪犯的审前、假释前的调查评估活动，无论是具体的矫正活动，还是调查评估活动都需要有工作人员、设施设备、经费保障，工作才能顺利有效开展，否则，工作的质量、效率就会大打折扣。而目前许多司法所现状是:组织机构不健全，管理体制待完善;工作力量不足，队伍不稳定，结构不合理;基础建设薄弱，保障措施待加强。大部分司法所工作人员数量少，兼职多，流动性大;许多司法所基础建设落后，缺乏履行社区矫正职能必要的谈话室、学习室、档案室、公益劳动场所，缺乏必要的装备和交通、通信工具，这种局面大大阻碍了基层司法所管理社区矫正工作职能的发挥。加之，司法所是司法行政系统最基层的组织，它担负着依法治理、普法宣传教育、人民调解及重大疑难民间纠纷调处、帮教安置、社区矫正、法律援助、法律服务、社会治安综合治理等九项职能，虽然法制宣传、法律援助、协助依法治理等职能工作事务不多，但人民调解、处理社会矛盾纠纷、社区矫正等职能工作，都是实实在在的，来不得半点应付、马虎混差事的工作，需要人力、物力、精力、娴熟的专业技能才能做好的工作，但目前许多司法所的工作人员就两三个人的状态，基本上是疲于应付以上事务，根本没时间没精力高质量完成各项职能工作，社区矫正工作也经常淹没在其他职能工作之中，既没有专职人员，也没有专门的设施和办公用房，社区矫正的质量无从保证。总而言之，当前基层司法所的社区矫正工作与社区矫正工作的性质及职业化、规范化要求存在很大差距，需要积极创造条件，强化其社区矫正职能，确保社区矫正工作有专职人员做、有开展工作的专用设备设施、有稳定专用经费保障。

(一)加快基层司法所社区矫正工作场所建设

目前，在国家加强基层司法所规范建设的要求下，大部分基层司法所有了自己的专门办公用房，配备了基本的现代化办公设备(电脑、打印机、办公软件、电话、业务手机等)，但是，许多司法所行使社区矫正职能的办公场所紧张，独立化还不够，换句话说，社区矫正工作还没有专门办公场所，社区矫正工作还与司法所的其他工作共用一房一室，这就影响了社区矫正工作的开展。为此，需要省、市、县级司法行政机关争取省、市、县级人民政府支持，通过行政及法规手段，促使县乡人民政府加大投入，规划、设置或建设从事社区矫正的专门的办公用房，办公用房的功能最起码包括工作人员的办公室、档案室、谈话室、学习教育室，甚至心理矫治室，才能满足社区矫正的要求。同时，每个功能室要配备相应的设施，如学习教育室要配备投影仪、音响、电脑、网络、法规普及读物、普法及教育意义的视频、摄像监控设备等设施;档案室应配备档案柜、保险柜、打印复印设备、摄像头、电脑、档案装订工具等。有条件的乡镇(街道)应该配备必要专业化的矫正设施，如下乡走访和审前调查、假释前调查的汽车、摩托车，与社区矫正人员联系的专用手机，防身工具，刑罚执行的警械具等。

(二)加快建立社区矫正专职工作人员队伍

队伍建设是保证各项事业取得成功的关键。社区矫正工作是一项严肃的专业性矫正工作，专业化的工作须有专职化的从业人员。基层司法所不仅数量上要按照一定比例配备专职工作人员，更重要的是要加强从业人员的质量建设。国外在聘用工作人员时往往有较高的要求，对于从事社区矫正工作人员的学历和专业都有专门而细致的规定，且要求接受相应的专业训练，这是社区矫正获得成功的有力保障。目前，我国社区矫正工作人员主要是三支队伍:一是具有行政编制的行政执法人员。这类人员主要由各地司法所公务人员组成，他们绝大多数并没有接受过相应的专业训练，且经常是一人要承担维稳、信访、调解、安置帮教、法制宣传教育、文书档案管理等多项工作。无力无时间对矫正工作投入过多的精力，更谈不上进行矫正研究。二是专职工作者。这类人员组成复杂，主要由村干部、退伍人员、失业工人、大学生等组成，其中以女性居多，以法律专业毕业的大学生居多，身份多是合同制人员。这些人员是社区矫正的主力军，也被视为社区矫正专业人员。上岗前只受过短暂突击培训，这种拔苗助长式速成培训难以保证矫正效果。况且这些人员上岗后，一般要同时承担多种角色:管理者、教育者、技能培训者、心理咨询师、情感疏导者、社区服务的组织者等。专业上的欠缺，多种工作角色、多项工作任务，使其也无心无力对矫正工作进行研究学习，每个岗位都能干，每个岗位都不精。这种状况既影响了教育矫正的质量，也与当前行刑职能分工的精细化、行刑的专业化、罪犯分类矫正的细化趋势相悖。三是志愿者队伍。这类人员一般是由村干部、退休老干部、退休老教师、大学生及社区热心人员等组成。村干部及退休人员经验丰富，但缺乏专业技能;大学生志愿者既缺经验，也缺专业知识，只能从事简单的说教及帮扶工作，对于像心理矫正、情感疏导、规范执法、干预性服务等专业化矫正项目难以适应。

社区矫正工作是一项专业性相对较强的工作，如果没有专门的职业资格衡量，矫正效果就难以保证。因此对于工作人员不论是专职人员还是兼职人员的专业素养要求都应相对较高。对于专职人员，要按照“职业化、专业化、社会化”的需要，应该像教师、医生、律师、法官、检察官等职业招聘一样，建立社区矫正专职工作者的职业资格准入、招录、培训、考核、晋升、奖惩、辞退、职称制度。加强社区矫正专业工作人员的培训是社区矫正工作走向职业化和专业化的关键，对社区矫正的工作人员的专业知识和技巧培训应贯穿整个矫正工作的始终。首先，鼓励和倡导专职工作者参加心理咨询师、社会工作者等资格证的培训和考试，“以考促学”，并与工资和职称挂钩;其次，与高校、社会工作相关机构建立联系，委托培训，利用假日轮训，对心理疏导、社会工作的方法和技巧开展实训，提高对罪犯的心理、行为矫正的能力;最后，通过成人教育的途径，参加专业培训，既可以提高专职工作者的学历层次，也可以促进工作者更新知识，实现矫正工作的预期目标。

志愿者队伍是专业力量的必要补充，是推动安置帮教、社区矫正工作社会化的重要角色。对于兼职工作者、志愿者，基于矫正工作的特殊性，要积极吸纳既有专业知识又懂管理的人员投入到社区矫正工作中来，如行业专家学者、退休干部、教师、高校学生、法律界人才。同时县级乡镇社区矫正机构也应有计划地加强对一般兼职者、志愿者(社区干部、非社会工作专业的大学生、退休的老同志等)的业务培训，可以考虑在乡镇(街道)一级，设立志愿者之家，为组织志愿者培训、开展志愿者学习交流活动提供平台。培训的内容包括社会工作的基础理论，如助人自助的社会工作理念、个案辅导、小组工作方法、心理疏导等多种专业技巧。在此基础上，提高其作为社区矫正工作人员所需要的特别素质，如了解关于管制、缓刑、假释、监外执行的法律、法规，熟悉社区矫正工作流程，提高谈话技能和协调社会资源的技能等等。对于培训的途径，可以采取集中培训、分散培训、师徒结对等形式进行。并在此基础上建立相应的绩效评估机制，从而为社区矫正工作提供更好的服务。

(三)加强基层司法所履行社区矫正职能的专项经费保障

经费保障是一项工作能否正常开展的必要条件。基层司法所履行社区矫正职能所需经费主要有社区矫正场所的办公经费、社区矫正专项经费、社区矫正专职工作者的薪酬待遇经费、社区矫正对象帮困基金。一是确保办公经费。乡镇(街道)党委政府要把社区矫正的办公经费纳入乡镇财政预算，要做到专款专用，确保社区矫正办公场所正常的办公经费(水电、网络、打印、交通、维修等经费)足额到位。二是确保社区矫正专职工作者的薪酬经费按时到位。目前，社区矫正专职工作者主要通过乡镇招聘、县级司法行政机关统一招聘或者全省公益性岗位招考等途径进人，其薪酬待遇因地而异，基本为各地最低保障的1.5倍，该薪酬与其“白+黑”没有节假日的工作付出不对称，致使许多社区矫正专职工作者“人在曹营心在汉”，仅把社区矫正工作当作临时的谋生工具，不愿也不想把其当作一生事业来经营，一有机会就另谋高就。所以，要确保社区矫正矫正专职工作者的工资薪酬足额发放，同时要建立工资增长机制，逐步提高其薪酬待遇。三是确保基层司法所的社区矫正专项经费足额拨付到位。省级财政每年根据各地经济发展状况，按照司法所社区矫正对象数量拨付1000—2000元的矫正费用，要足额拨付到基层司法所，禁止中间环节截留或挪作他用，或者采用分蛋糕的方式，市、县级社区矫正机构想方设法从中分得一杯羹，到最后真正到基层司法所的费用所剩无几，严重挫伤基层司法所从事社区矫正工作的积极性。此外，按照相关制度规定，县、乡级财政按比例配套拨付的经费也应按时足额拨付到位，禁止以任何理由推诿、延迟或者克扣挪用等。四是拓展渠道，多元筹措资金，建立社区矫正对象帮困基金。司法所要创造条件建立由企业、个人捐助为主，公益劳动所得、政府投入为辅的社区矫正对象帮困基金，专款专用，用于帮助经济困难及患病的社区矫正对象及其子女家属。除此之外，还有其他一些必要费用，如矫正工作队伍培训、社区矫正课题研究等。

三、加大投入，稳步推进县级社区矫正专门工作机构建设

县级社区矫正工作机构有别于县级社区矫正管理机构。县级社区矫正管理机构是指县级司法行政机关的社区矫正科，负责业务指导、督查乡镇司法所从事社区矫正工作，不从事具体的社区矫正工作事务。而县级社区矫正工作机构是指县级层面直接专门从事社区矫正的机构，主要开展集中性矫正工作，其与司法所一起共同完成社区矫正监督管理、教育矫正和帮困扶助的任务，都是政府层面的社区矫正工作的专业性机构。目前，《社区矫正实施办法》和国家层面的法规制度并没有明确规定建立县级社区矫正专门工作机构，因此，县级社区矫正工作机构这种社区矫正工作的新型载体在各地正处于探索尝试阶段，其中比较有特色，得到理论界和实务界认同的有:江苏的“社区矫正管理教育服务中心”建设模式和北京的“阳光中途之家”建设模式。

江苏的“社区矫正管理教育服务中心”是集“执行交付衔接、日常监督管理、法律政策教育、人际交往训练、就业培训指导、临时过渡安置、心理矫正”等多功能于一体的县级层面的专门性的社区矫正工作机构，其隶属于县级司法行政机关，与乡镇(街道)司法所共同开展社区矫正的监督管理、教育矫正和帮困扶助等。该中心有独立的工作场所，设置有入矫(解矫)宣告室、监控管理室、教育(谈心)室、心理矫正室、定位监控室、警务检察室、临时安置区等功能区域，配有一定数量的执法工作者和专职社区矫正工作者，达到“场所设施完善、组织队伍健全、管理运行规范、功能成效显著”的建设要求。在执法方式上，统一行使管理权、奖惩权、监督权、考察权等执法权;在运行机制上，解决无社区矫正执法场所、日常管理教育手段单一、形式简单、入矫宣告和集中教育开展难度大的问题，弥补了乡镇司法所在监督管理、教育矫正、场地、硬件条件及专业矫正工作者的不足的短板，使管理教育质量不断得到提升。该机构建设始于2009年，为指导各地规范建设该机构，江苏省司法厅出台了《县(市、区)社区矫正管理教育服务中心建设标准》，目前，江苏全省正在按照建设标准积极推进县(市区)“社区矫正管理教育服务中心”建设。苏南地区基本建成，苏北地区正在有序推进。

北京的“阳光中途之家”是区级层面尝试建立社区矫正专业工作机构的又一模式。该机构于2007年7月8日在北京市朝阳区首先建立，其在区县司法行政机关指导、管理下，为分散在乡镇(街道)司法所的社区矫正对象提供集体教育矫正、培训、心理矫治的平台和场所，为“三无”社区矫正对象和从监禁机构释放的人员提供重新适应社会生活的过渡性社区食宿和矫正场所。该模式实现了刑罚执行资源与社会服务资源的有机整合、特殊人群管理模式和服务方式的有机整合，弥补乡镇(街道)司法所专门、专业力量的不足，解决缺乏抓手和平台的问题，提高了社区矫正工作的效能。

四、鼓励和扶植民间组织参与社区矫正，促进社会力量参与社区矫正工作

社区矫正植根于社区，其工作的开展离不开社区成员和社会组织的参与。鼓励和扶植民间非营利性组织参与社区矫正，是社区矫正本质属性决定的，也是社区矫正工作体系中不可或缺的力量。世界上，实行社区矫正的地区和国家都重视培育民间组织参与社区矫正，如我国香港地区的善导会，台湾地区的观护协会，加拿大的“犯罪人援助和释放后关心协会”，英国的“罪犯关心与重新定居全国协会”。这些民间组织运作非常灵活，没有任何权力色彩和强制因素，以平等身份向社区矫正人员提供生活救济、房屋居住、职业训练、服务、心理辅导等各种服务，避免了社区矫正国家机构强制性、效率不高等方面的不足，提高了社区矫正社会化的程度。

总体看，我国大部分地区民间组织介入社区矫正的层次还比较浅，参与的空间也较有限，因此必须加强对民间组织的培育和引导，发挥其在罪犯矫治与预防方面的特殊作用。目前，扶植引导发展民间组织参与社区矫正工作，运作较为成功、较为有影响的当属上海市司法局扶植建立的上海市新航社区服务总站和全国各地建立的社区矫正协会。上海市新航社区服务总站是上海市司法局主导下成立的专门从事社区矫正的民办非企业性质的社会组织，其实行董事会负责制，实行政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与运作模式，其根据政府购买服务合同的要求，聘用具有一定法律、社会工作及其他相关专业知识的社会工作者，在心理、法律、生活、就业等方面为社区矫正人员提供针对性、个性化的帮教服务。

社区矫正协会是由地方相关部门、各企事业等单位自愿成立的地方性、行业性社会团体，是专业化从事社区矫正的非政府公益性组织，是社会力量参与社区矫正的新途径。社区矫正协会于2007年率先在镇江扬中油坊镇成立，后来江苏省及全国各地纷纷效仿建立了本地的社区矫正协会。社区矫正协会的会员一般由单位会员和个人会员组成。社区矫正协会的任务和宗旨是配合和协助矫正执法机关加强社区矫正对象的教育管理，做好联系和思想工作，及时反馈服刑人员的动态和思想状况，帮助矫正对象解决生产、生活、就业、就学、就医等实际困难，促进其改造思想、遵纪守法、引导就业和创业。社区矫正协会的工作职责主要有四项:一是吸收社会团体、公民个人参与社区矫正，帮助开展教育管理工作;二是根据会员单位的实际，承担困难帮扶和就业安置义务，采取不同帮教措施，提高帮教成果;三是通过缴纳会费、捐赠等途径吸收社会资金用于社区矫正工作，弥补专项资金的不足;四是通过协会这一载体，向社会各界广泛宣传社区矫正工作。让全社会了解、认识社区矫正工作的重要意义，理解、支持这项工作，共同创造一个有利于矫正对象改造、促使其顺利回归社会的良好环境。

〔1〕吴宗宪.社区矫正导论〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2011.99.