水污染治理产业运营模式创新探讨

姚金海

(湖南民族职业学院，湖南岳阳 414000)

2012年12月17日国家水利部发布的2011年中国水资源质量公报显示，所监测河流水质状况Ⅰ－Ⅲ类水河长只占64.2%，湖泊水质Ⅰ－Ⅲ类水面只占58.8%，地下水水质Ⅰ－Ⅲ类监测井只占23.2%［1］。充分反映出目前我国水资源的质量状况堪忧，水污染①导致水质危机已相当严峻。水污染导致农业收益减少甚至绝收，城市居民供水受影响，人民身心健康造成巨大伤害，造成巨大经济损失，甚至威胁到经济社会的可持续发展和人类生存与发展，已形成一系列严重后果。水污染越来越严重有多方面的原因，三十几年经济社会发展粗放的生产生活方式，大量未经任何处理的工农业生产污水和生活污水直接排放水体;政府、社会 (企业)资金投入长期严重不足，水污染治理产业政策欠缺和运营模式不合理、不科学;水污染(水资源保护)的法律惩处和制约打击机制软弱，水污染违法成本偏低。怎样有效遏制水污染恶化局面，转变经济增长方式 (生活方式)和调整经济结构的同时，必须发挥政府调控(有形之手)和市场调节 (无形之手)两方面的作用［2］。特别是水污染治理产业政策导向上，必须创新水污染治理产业运营模式，“政府财政资金投入 (水资源保护基金)和市场 (企业)运营机制”有机结合，逐步形成充满生机与活力的水污染治理产业 (市场)。

一、现有水污染治理产业运营模式的缺陷

改革开放以来，我国GDP长期保持10%左右的高速增长 (粗放增长方式为主)，加之人口 (城市人口)的迅速增长，都是造成水污染恶化的客观原因。全社会水资源保护意识淡薄，毫不顾及一定时间与区域范围水资源的承载能力，盲目肆意片面发展，包括水资源浪费和利用方式粗放，这是造成水污染越来越严重的主观原因。当然，几十年来已逐步形成的水污染治理产业政策和产业运营模式存在的不合理、不科学也是原因所在。

1、污水收集管网的建设与维护机制缺陷

一般而言，江河湖泊水体污染来源主要是工农业生产的污染物②(有毒污染物③)、废污水和城乡生活污水。要将这些污水集聚起来并加以科学处理后排放，这是一项投入巨大非常复杂的管网建设工程。几十年以来的工业 (企业)和城镇建设规划存在短期化、布局不合理、地下污水管网 (包括农村人口居住区)建设投入不够、发展滞后等，造成全国城镇污水收集率普遍不高［3］。农村的农业面源水污染主要是因化肥施肥量、农药 (除草、灭虫)施投时间长且量大，包括养殖业的动物粪便无害化处理很低，农村人口的生活污水和生活垃圾对水体的污染逐步加大④。第一，城镇 (农村)地下污水管网建设主体。“像中国这样一个国家，就其社会回报率而言，更应该加强公共投资”［4］。毫无疑问，城镇地下污水管网建设政府投入不足，难以满足不断增长的人口和工商业发展需要，这是一个主要原因。第二，农业扶持政策偏差和农业产业化水平低。这些年各级政府一个主要措施是粮食直补和其它专项补贴，为稳定粮食生产 (农副产品供给)起了很大作用，这也间接地促使农民加大化肥用量和农药剂量。农业主要是个体 (家庭)生产方式为主，农业产业化机械化水平低，难以达到现代科技环保要求。第三，工业企业布局规划问题。各级地方政府为了地方经济 (GDP)增长，没有充分考虑到当地水资源 (环境)承载能力，引进投资 (政府投资)一些高能耗、高污染的项目。同时布局分散与不合理 (有些甚至在水源地保护区旁)。已有工业园区也缺乏统一的地下污水管网和污水处理厂的规划建设布局。

2、污水处理厂的建设与运营机制缺陷

相当长时间并没有充分认识到水污染治理的重要性，导致污水处理厂建设与运营上存在许多问题。第一，资金投入严重不足，导致大量污水无法科学化处理。一般而言，一个日处理能力达到一定规模 (50万T/日)的污水处理厂一次性投资需要几亿元人民币，每天运营费用很大。第二，污水处理厂运营机制缺陷。水污染治理是具有一定社会公共品供应性质的特殊产业［5］，谁投资生产谁购买产品，与一般市场商品供求完全不同，不能完全遵循市场经济规律。污水处理厂长期完全由政府财政资金投入建设与运营，必然产生资金投入不够，存在效率低和难以满足需求等一系列问题在所难免。第三，污水处理厂的内外激励机制缺乏。我国大量社会 (民间)资金需寻找投资渠道，他们不去投资水污染治理产业 (污水处理厂)，关键是缺乏激励机制和市场导向政策。同时现有污水处理厂因运营成本高，缺乏相关配套政策和激励机制，导致大量污水处理厂设备闲置或停产、半停产。

3、污水收集管网与污水处理厂联动机制缺陷

各种污水必须通过铺设地下的污水管网收集后输送到污水处理厂，经过复杂的科学化处理达标⑤才能排放到江河湖泊或二次使用 (中水)。第一，地下污水管网建设与维护的投资大、点多面广。我国城镇一直将地下污水管网作为市政基础设施的部分，投资建设与维护由政府市政建设管理部门负责，由于资金缺乏地下污水管网存在建设标准低、维护差、设备老化等问题。第二，污水处理厂的布局与城镇污水管网的衔接配套问题。一般而言，工业企业集中区域将产生大量工业废 (污)水，如果处理不当必然污染水体 (环境)。几百万城镇人口每日产生的大量生活污水不及时处理也将产生严重后果，能否将这些生活污水收集并科学处理排放是一项系统工程。第三，地下污水管网建设维护主体与污水处理厂责任主体两者的责、权、利边界不清。一般而言，污水处理厂必须接纳地下污水管网的废 (污)水，地下污水管网的废 (污)水必须输送污水处理厂科学处理排放。我国长期没有这方面的相应法律、法规，理论界也缺乏对此的深入研究。

二、水污染治理产业运营模式的创新

不得不认可的事实是，国家为预防和控制水污染建立了一系列管理制度。如为实行“污染源头控制”，推行环境影响评价制度;为预防新污染产生，实行“三同时”制度;为落实排污者的经济责任，实行排污收费制度;对超标排污和超总量排放污染物的企业实行限期治理制度等［6］。这些制度也起到了一定作用，但不可回避的一个事实是我国水污染状况越来越恶化，已触目惊心。其中原因之一就是水污染治理产业运营模式(体制机制)不合理、不科学，必须进行调整，创新一种真正做到“市场起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的水污染治理产业运营模式 (体制机制)是当今中国面临的非常紧迫的现实问题。发挥“政府与市场”两方面作用是关键，水污染治理产业发展既要避免“市场失灵”，也要避免“政府失灵”。

1、创新水污染治理投融资体制机制

公民享有环境权，而且是一种基本人权［7］。公民享有的环境权是指在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权当然包括水资源 (水环境)不应被污染。国家必须帮助公民享受和实现他们的环境权［8］。这决定了国家 (政府)是水污染治理的责任主体 (之一)，要求政府财政预算中必须列入水污染治理资金项目。

根据“谁污染谁治理”的环保原则，我国建立了排污收费制度⑥，筹集了部分资金。但对于水污染所需治理费而言，两者相差甚远。必须予以调整改革，建立“水污染治理费制度”作为其替代和补充。一方面城镇人口 (包括个体工商户、事业单位、组织)根据其生活用水量征收一定“水污染治理费”，另一方面对所有工矿企业根据其用水量和排污种类与数量 (双因子)征收“水污染治理费”，建立“水污染治理费基金”(水资源保护基金)，这是稳定的“水污染治理”资金来源。当然，国家要颁布导向 (激励)性产业政策和制度，引导社会资金投入水污染治理产业。一方面给予长期减免税、贴息等政策优惠，另一方面直接给予贷款、运营补贴。水污染治理产业逐步形成多渠道、多方式、多主体投融资体制机制。

2、明确地下污水管网建设与维护主体及职责

第一，城镇居民居住区的局域地下污水管网由开发建设者 (产权人)负责建设维护。第二，工矿企业内部的局域地下污水管网由工矿企业 (产权人)负责建设维护。第三，所有连接局域地下污水管网的主干网必须由政府投资建设和维护。成立相应运营实体 (社会民间资金)，由政府颁发特许经营许可证，采取政府采购方式。这些管网必须将城镇人口 (单位)所产生的废 (污)水全部收集起来，最后输送到污水处理厂科学处理后排放。

3、创建污水处理厂的多投资主体建设与运营机制

污水处理厂由谁投资与运营 (体制)在我国一直没有形成共识，或者模式单一，实质上采取何种方式 (体制)关键取决于水污染治理的效率与目标。第一，政府财政投入建立国有污水处理厂 (法人)，由其独立运营，现在是一种主要方式。第二，可由社会资金入股或兴办股份制公司性质的污水处理厂，政府通过政策制度 (激励)引导，使其能获取相应投资回报。第三，政府出台相应政策 (制度)，污水处理厂可采取“BOT、特许经营、委托经营”等多种方式。

4、构建工矿企业的废 (污)水处理模式灵活选择机制

污水处理厂 (设施)投入大，运营成本高，相对于大量中小企业而言，法律 (制度)要求其必须达标排放，之所以难以做到的关键就在此。实事求是的可行方案应是国家出台相应制度，如“水污染治理费”制度，由政府有关主管部门向其收取水污染治理费用，污水处理职责由此转移到政府身上。大型厂矿 (炼钢厂、发电厂等)可由其自身选择，其一交纳“水污染治理费”而自身不负责污水治理，其二自身建设与运营污水处理厂可不交纳水污染治理费。关键是要实现污水处理达标排放的目标。

5、发挥政府和市场两方面的水污染治理作用

在相当长时间内，已被 (严重)污染的大量江河湖泊及地下水，必须投入巨资加以治理。第一，各级政府必须制定切实可行的江河湖泊治理规划 (水资源保护规划的一部分)。特别是一些地方一方面水资源供需矛盾尖锐，供需缺口很大;另一方面仅有的水体大量被 (严重)污染。具体到每一江河湖泊水体及地下水的治理 (规划)这是一个长期而艰巨的任务。第二，多方面筹集资金是关键。有许多地方历史欠账多，这方面资金长期缺乏。各级政府(中央政府)必须在非常紧张的财政预算中每年安排一定量资金，对已被 (严重)污染的江河湖泊水体及地下水实施有规划的治理。当然，吸引 (募集)社会 (企业)资金投入也是弥补财政资金不足的一个渠道，但财政 (水资源保护基金)资金应是主渠道。第三，江河湖泊水体及地下水的水污染治理机制。可以考虑由政府主管部门组成某一江河湖泊水污染治理 (领导建设)主体责任单位，将某一江河湖泊水污染治理的相关信息公示 (公布)，接受社会监督;也可以通过政府建设工程招投标途径选择有实力 (诚信)水污染治理专业单位 (公司)。水污染治理专业性强、非常复杂，必须对其治理过程实行全程监控 (专业监理)。必须对水污染治理工程实行专业评估，许多水污染治理项目投资巨大，效果不理想，关键原因是缺乏专业化评估体系 (指标)及科学监督。

三、实现水污染治理产业运营模式创新的制度保障

水污染治理是一个专业性强的高科技产业(市场)，是环保产业的重要组成部分，在我国市场经济发展过程中，应属于市场前景非常好的产业，更是经济社会、人口环境和资源协调可持续发展目标实现的关键行业。国家必须出台相关政策、措施和制度，给予产业扶持优惠政策的同时，制定一系列法律、法规 (制度规则)，促使水污染治理产业 (市场)健康可持续发展。

1、修改《水法》、《水污染防治法》等法律

水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用(治理、保护)，必须集体行动，不能任凭个体自由行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会公共资源的分散管理，将产生破坏性的竞争，这当然包括水污染治理 (产业)。 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《环境保护法》是关于水资源管理和保护的最主要法律。目前它们之间存在关系不清、不协调，管理部门之间职责范围不明，管理机构法律地位不明、职责不清，相互矛盾和冲突等一系列问题，当然也缺乏水污染治理模式 (体制机制)的相关制度 (规则)规定［9］。如水污染治理的政府责、权、利规定，水污染治理资金保障 (水污染治理费制度)，水污染治理评估(标准)制度［10］，水污染治理产业国家扶持政策 (规则)等。要促使水污染治理产业健康发展，制定 (修改)一系列法律、法规的有关制度 (规则)是关键。

2、制定《水污染治理条例》

水污染治理专业性强、涉及面广，兼具一定公益性，与一般产业发展不同，必须给予特殊的政策扶持和制度 (规则)保障，国家 (国务院)制定可操作的比较完备的《水污染治理条例》已成为产业发展的可靠保障。 《条例》要结合中国水污染现实状况、水资源可持续发展目标要求、中国产业发展规划 (纲要)和未来城市化发展趋势，特别是水污染治理产业发展的特殊性及其要求，根据《水法》 (修改)制定。《条例》第1条应明确规定，“为加强水污染控制和治理，促进水资源的节约与合理开发利用，保证水污染治理产业健康可持续发展，实现水资源可持续发展目标，根据《中华人民共和国水法》，制定本条例”。这一方面表明该条例的立法依据是《水法》，另一方面也阐明《条例》的水污染治理立法目的。

3、改革水资源监管 (水污染治理)制度

目前水资源监管事实上是“九龙治水”体制［7］，必须在尊重水资源自然规律前提下，从水资源保护和水资源开发利用的关系出发，为实现水资源可持续发展目标要求，建立统一监管体制。如整合 (撤并)现有水资源监管机关职能，建立国家水资源监督管理委员会 (水监会)，全面统一实施水资源监督管理 (保护)。在水监会直接领导下，建立七大流域 (更多)的水资源监督管理局，实施真正意义上的流域水资源管理，在流域水资源监督管理局直接领导下，建立各江河、湖泊水资源监督管理处(分局)，全面承担水资源的规划、开发、利用、管理、治理、节约、配置及保护的政府职责［11］。只有这样，水污染治理制度 (体制、机制)的运行 (运营)才有国家水资源统一管理制度 (体制)作为保障，水污染控制和治理的目标才有可能实现。

【注 释】

①《水污染防治法》注明:水污染是指水体因某种物质的介入，导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。

②《水污染防治法》注明:水污染物是指直接或间接向水体排放的能导致水体污染的物质。

③《水污染防治法》注明:有毒污染物是指那些直接或者间接被生物摄入体内后，可能导致该生物或者其后代发病、行为反常、遗传异变、生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。

④“三农”的水污染问题:农村、农业、农民即“三农”，这是一个具有一定特殊性和相对独立性的问题。一般指农村人口的生活污水和生活垃圾对水体 (地下水)的污染，同时包括农业生产中的施肥、农药和养殖业的动物粪便对水体 (地下水)的污染。因为目前数据采集不完整，同时彻底解决“三农”的水污染问题难度很大，为叙述方便，文中没有特指处不包括“三农”的污水处理。

⑤达标排放:水污染治理要达到不同标准所投入费用是不同的。根据《中国地表水环境质量标准》 (GB3838—2002)，水污染治理后起码达到Ⅲ类水质标准才符合一般生产生活使用要求。

⑥排污收费制度:根据《排污费征收使用管理条例》(2003年1月国务院发布)规定，由国家环境保护行政主管部门直接向环境排放污染物的单位和个体工商户按照排放污染物的种类和数量征收一定数额的费用。实际上，现实运行中所征收费用相对于所造成污染损失和治理费而言，相差甚远。所以这种制度必须改革，建立“水污染治理费制度”作为其替代和补充是可行的。

［1］水利部.2011年中国水资源质量公报 ［N］.人民日报，2012－12－01(03).

［2］［美］保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯 (著);萧琛(译).经济学 (第16版) ［M］.北京:华厦出版社，1999.31，218.

［3］左其序.城市水资源承载能力——理论·方法·应用［M］.北京:化学工业出版社，2005.46.

［4］［美］托马斯·思德纳 (著);张蔚文，黄祖辉 (译).环境与自然资源管理的政策工具［M］.上海:上海三联书店，上海人民出版社，2005.510.

［5］姚金海.论水权运营的制度建构 ［J］.学术论坛，2006，(12):99－104.

［6］彭运新，李赶顺，张玉柯.减轻环境负荷政策法规调控——中国环境保护理论与实践［M］.北京:中国环境科学出版社，2003.236－256.

［7］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京:中国政法大学出版社，2000.109－112，258.

［8］钟筱红，彭丁带.维护环境安全［M］.北京:法律出版社，2009.53.

［9］吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2006.122－125.

［10］顾华详.我国生态环境保护与治理的法制机制研究［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(6):5－16.

［11］姚金海.水权运营导论［M］.武汉:华中师范大学出版社，2011.129－134.