我国海洋生态补偿法律制度构建

2014-04-06王丽香

湖北警官学院学报 2014年1期

王丽香

（海南大学法学院，海南海口570228）

海洋是地球生物圈最重要的组成部分之一，具有极其丰富的资源，构成社会经济可持续发展的重要支撑。自21世纪以来，海洋资源的开发逐渐形成规模，也引发了日益严重的海洋生态环境问题。特别是海上溢油等污染事故，由于其破坏性强、影响范围大，持续时间长，给海洋生态系统带来了巨大的灾难。2011年6月，康菲公司开发的蓬莱19-3油田出现严重漏油事故，840多平方公里海水水质受此影响降为“劣四类”，渤海海洋生态环境遭到严重污染。在此事件中，海洋生态补偿成为备受关注的焦点问题之一。

一、海洋生态补偿的内涵

要界定海洋生态补偿，就必须先明确生态补偿的含义。尽管学界和实务界已有诸多生态补偿方面的研究和实践，但由于各自面临的问题不一，侧重点不同，同时，由于生态补偿这一问题十分复杂，至今仍未形成统一的定义。

本文认为，生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[1]基于以上定义，笔者将海洋生态补偿定义为：以促进海洋环境保护和资源开发协调发展、实现海洋可持续开发利用为目的，运用政府和市场手段激励海洋环境资源保护行为，调节海洋环境资源利益相关者之间利益关系的公共制度。[2]海洋生态补偿是保护或改善海洋资源环境的一种手段和机制，具体包括以下几个方面的内容：对恢复和治理海洋生态系统服务功能的恢复成本或费用的补偿；对受影响的群体及所在区域经济发展的损失的补偿；对海洋生态保护者为生态保护和建设进行的直接投入的补偿；[3]对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为的补偿；让海洋环境保护成果的“受益者”支付相应的费用，使其经济活动的外部成本内部化。[4]

二、我国海洋生态补偿的现状

（一）海洋生态补偿相关立法

1.海洋生态补偿相关法律

《海洋环境保护法》是我国海洋环境保护方面的根本性法律。第41条规定，凡违反本法，造成或者可能造成海洋环境污染损害的，本法第5条规定的有关主管部门可以责令限期治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失，并可以给予警告或罚款。此外，第90条还规定，造成海洋环境污染损害的责任者应当排除危害并赔偿损失。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求。

2.海洋生态补偿相关行政法规

2006年8月30日通过的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第56条规定，违反本条例规定，造成海洋环境污染损害的，责任者应当排除危害，赔偿损失。完全由于第三者的故意或者过失造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，承担赔偿责任。违反本条例规定，造成海洋环境污染事故，直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第26条规定，主管部门对违反《海洋环境保护法》和本条例的企业、事业单位、作业者，可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失；超过标准排放污染物的，可以责令其缴纳排污费。

3.海洋生态补偿相关部门规章

2007年，国家海洋局发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》。根据该导则的规定，对海洋生态造成损害的，应当由海洋主管部门代表国家，对肇事者提出赔偿要求。该导则还具体规定了海洋生态损害的评估内容和评估方法。该导则指出，海洋生态损害评估应该包括海洋生态直接损失、环境修复费计算（包括清污费、修复费）、生物种群恢复费计算、调查评估费。

4.海洋生态补偿相关地方性法规

近年来，我国沿海一些省市为加大海洋资源环境保护的力度，出台了一些法规，对海洋生态补偿作出了相关规定。

2010年1月1日生效的《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》首次明确提出海洋生态损害赔偿及海洋生态损失补偿的概念，是我国规定相对完备的海洋生态补偿立法。该办法对应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费的行为、提出海洋生态损害赔偿和损失补偿要求的主体、海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费的用途等作出了明确规定。

（二）海洋生态补偿的实践

我国海洋生态补偿的具体实践主要存在于渔业资源领域。同时，由于近年来大规模实施围海造地，生态补偿机制也被更广泛地应用。例如，《渔业法》规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，其用途为增殖以及渔业资源保护；沿海省市开展了生产性增殖放流、人工渔礁建设等活动；[5]山东省出台了生态补偿方面的专门政策，对受退渔还湿影响的渔民，按渔民年实际损失的两倍给予经济补偿等。

三、现行海洋生态补偿制度的缺陷

（一）海洋生态补偿立法的缺陷

1.海洋生态补偿法律供给不足

《环境保护法》作为环境保护的基本法，基本原则、具体制度、法律责任等方面均侧重于污染防治，关于生态补偿方面的内容不够具体明确。我国现有的明确规定生态补偿的立法比较少，且大部分都是围绕陆地资源、湖泊和水资源展开的，专门针对海洋资源生态补偿的规定很少。此外，我国迄今为止还没有一部关于生态补偿的基本法。

2.相关法律规定太笼统

涉及海洋生态补偿的法律规定太原则、笼统，加之缺少相应的实施细则，普遍存在可操作性不强的问题。

我国《海洋环境保护法》等法律的相关条文规定，“有关单位”或“行使海洋环境监督管理权的部门”可代表国家对责任者提出海洋生态损害赔偿要求。而从《海洋环境保护法》第5条的规定来看，“有关单位”或“行使海洋环境监督管理权的部门”包括环境保护、海洋、海事、渔业和军队环境保护等部门，具体的补偿实施主体并不明确。

此外，“责任者应当排除危害，赔偿损失”及“可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失”等规定也比较笼统。损失具体应包括哪些？立法没有具体的规定，给海洋生态补偿实践带来了实施上的困难。

3.具体规定不明确

海洋环境资源利益相关者包括海洋生态补偿的主体和对象。主体是指海洋生态资源的使用者或海洋生态保护的受益者，包括开发和利用海洋生态资源的群体、破坏海洋生态系统服务功能的群体和分享因他人的贡献而增加的海洋生态系统服务功能的群体。对象则是指海洋生态资源的所有者或为保护海洋生态资源的付出代价者（原本所享有的海洋生态系统服务功能受到损害的群体、为恢复和提高海洋生态系统服务功能作出贡献的群体）。[3]但就补偿对象来说，相关法律法规的规定并不明确。

此外，我国法律对于海洋生态补偿的补偿原则、补偿资金来源、补偿形式、补偿程序、补偿标准等也没有进行明确界定。

（二）海洋生态补偿实践的不足

现行海洋生态补偿的立法缺陷影响了海洋溢油等污染事件中海洋生态补偿的实践。例如，由于没有海洋开发利用活动审批程序前需要缴纳海洋生态损失补偿费的规定，也没有关于建立专项基金及海洋溢油等污染生态损害补偿责任保险等方面的规定，在海洋溢油等污染事故发生时缺乏相应的补偿资金来源，在污染责任人不主动采取有效措施消除或减轻危害的情况下，治理、恢复海洋生态环境等相关工作不能及时进行，将加剧海洋污染带来的生态损害。

四、完善海洋生态补偿制度的建议

（一）完善海洋生态补偿法律体系

首先，修订现行《环境保护法》，更新立法理念，增加并完善生态补偿制度的相关内容，强调生态补偿制度对可持续发展的重要作用，明确自然资源与生态环境保护的重要地位，强化环境生态系统功能的保护、恢复及整治工作。

其次，制定生态补偿基本法，对生态补偿的目的、原则、范围、重要措施、法律救济手段及救济机制等作出详细规定，并与《环境保护法》、《海洋环境保护法》等法律法规的规定相衔接。

最后，修订《海洋环境保护法》，完善海洋生态补偿特色法律法规。应将促进海洋资源与环境的可持续发展作为海洋生态补偿的立法理念，对海洋生态补偿的补偿原则、补偿涉及的法律关系主体、补偿形式、补偿标准、补偿范围、补偿资金来源、补偿程序等作出明确规定，从而建立和完善我国的海洋生态补偿制度。

（二）明晰海洋生态补偿法律关系主体

海洋生态补偿法律关系主体是指补偿法律关系的参加者，主要是补偿权利的享有者和补偿义务的承担者，同时也包括补偿的具体实施者。[6]

补偿义务的承担者（也即补偿主体）是海洋生态保护的受益者和海洋生态资源的使用者。由于补偿主体缺乏补偿的积极性及主动性，在海洋生态补偿过程中，由具有资源生态服务功能的行政管理主体——政府代表各方作为生态补偿的实施主体是最佳的选择。针对我国现行法律对补偿实施主体的规定太笼统的问题，应从以下方面予以完善：各行政管理部门以其职能划分为基础确定其在提出补偿要求时的原告地位，在《海洋环境保护法》中对不同的海洋生态损害进行分类，明确规定各个管理部门针对哪些海洋生态损害可提出补偿要求；对负有海洋环境监督管理职责的相关管理部门而言，提出生态补偿要求既是权利，更是职责，因而必须作为，不能放弃，不能适用民事诉讼的权利处分原则；此外，法律还需要明确规定补偿实施主体与补偿主体进行和解的途径、和解协议需要履行的审批程序等。

我国法律关于国家海洋资源权益保障的规定比较明确。但是，海洋环境的其他受益者，如对该海域合理开发建设的单位和个人、渔民及海洋周边的居民也应成为海洋生态损害补偿的对象。因此，法律应规定，因海洋资源的开发利用行为而利益受损者、因海洋生态功能的建设和保护而发展权被牺牲者也是海洋生态损害补偿的对象，以平衡海洋资源开发和保护中各方的利益。

（三）海洋生态补偿标准的制定

海洋生态补偿标准是实现海洋生态补偿的依据，补偿标准的制定应体现其矫正与生态环境保护相关的环境及经济利益分配的有效性。

理论上，补偿标准应根据生态系统服务功能的市场价值来确定。但是，由于生态服务功能价值的计量方法和标准无法统一，且没有相应的交易市场，市场价值也无法确定，因而这一方法缺乏可操作性。

《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》绕开了难以计算的海洋非生物资源的损失，把计算重点放在了渔业资源的损失量上。此外，《海洋溢油生态损害评估技术导则》还对海洋生态损害评估的范围作出了规定。但是，前者只是地方性法规，后者也只是部门规章，法律层级低。因此，借鉴上述相关规定，加快制定相关法律，明确海洋生态补偿标准，以应对日益复杂的海洋环境保护问题，是当前较为紧迫的任务。

同时，我们必须注意到，海洋生态补偿标准如果低于或者等于补偿对象所遭受的经济损失，则海洋生态补偿的利益调整功能将难以得到发挥。因此，海洋生态补偿标准应当高于补偿对象所遭受的经济损失。