近年来关于党代表提案制研究综述

梅皇荣，颜怀坤

(四川农业大学 政治学院，四川 雅安 625014)

胡锦涛同志在党的十八大报告中强调，要“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，实行党代会代表提案制”[1]。这是我党在党代会报告中，首次正式作出的关于党内民主机制建设的重要决定,也是继中共十七大首次提出实行党代会代表任期制后，党的代表大会制度的又一项重大完善措施。目前学术界对党代会代表提案制的研究还处于探索阶段，主要从党代会代表提案制的内涵、意义、实践中存在的问题以及完善提案制的对策等方面展开。

一、关于党代表提案制的内涵研究

关于党代表提案制的内涵问题，有学者认为党代表提案，是指党代表针对所在地区的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设，以及党的建设中的重大问题，或人民群众关心的热点难点问题，向代表提案审查委员会提出，并请求列入党的代表大会会议议程的书面建议和意见。就提案制基本内容，张书林认为“提案就是党代表提出的议案，是党代表依照程序提请同级党代会、党委全委会、党委常委会、纪委进行研究并作出决定的议事原案。界定党代表的提案权力、权利、义务与责任，规范党代表提案行为，设定党代表提案程序与运作机制，保障党代表议案过程，监督党代表提案的公益性与公众性等的一系列制度规定与总体制度安排，就是党代表提案制度，简称党代表提案制”[2]。张书林还从制度设计层面对党代表提案制的内涵进行比较全面的剖析，对今后深入地研究和指导提案制有一定的参考价值。孟庆云认为“党代表提案制的‘提案’应该当作‘向党的代表大会提出议案’理解。由此，党代会代表提案制，应当按照类似人民代表大会代表的‘议案’在人民代表大会中的性质和地位来规定，而不应当简单比照政协委员的‘提案’性质来规定”[3]。他的观点有助于我们更好地理解党代表提案制的内涵。综上所述，对于党代表提案制的科学内涵，学者们虽从不同的角度进行阐述，实际上并没有本质的分歧，只是各自强调的侧重点不同。基于上述观点，我们可以对党代表提案制作基本的概括，所谓党代表提案制，是党代表通过调研视察，在党代会开会或闭会期间，针对所在地区的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设，以及党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题，向代表提案审查委员会提出，并请求列入党的代表大会会议议程的以制度化的方式提出的书面建议和意见。

二、关于党代表提案制的价值研究

对于党代表提案制的价值定位问题，学者们给出了自己的不同见解。陈统奎认为，党代表提案的本质还是属于一种“建议权”，他认为提案只是党代表发挥作用的一种形式，这是党内民主的重要表现，对补充、完善党内民主很重要，但并不代表着党内民主的根本。这种观点是把提案制放在整个党内民主中的地位来说的，有其可取性。刘红凛认为，党代表提案制只是党内民主的一个有益补充，在党内民主没有重大推进的时候，这是推进党内民主一种稳妥的方式，但党内民主最核心问题还是选举权和被选举权问题；而刘益飞则从党内监督和确保党员的主体地位的重要性角度，认为党代表提案制度在发展党内民主的进程中，并不是无足轻重，以此提高了提案制的价值定位；张书林认为在党代表任期制的制度设计下，党代表提案制，实质上就是党的代表任期制的一项重要的配套性制度安排。综上所述，目前学术界对党代表提案制价值定位的观点略有不同，但总体上趋向一致。

三、关于党代表提案制重要意义的研究

党代表提案制的提出，标志着党内民主又迈出了坚实的一步，对于其所具有的划时代意义，学者们分别从不同的角度给出了自己的分析和见解。

(一)党代表提案制是推进和发展党内民主的有效形式

张书林从党代表、党员群众和党委三个层次，从制度层面分析提案制的意义和价值。他认为党代表提案制是提升党代表能力素养的制度动力，是进行利益诉求表达的制度渠道，是保证党科学决策的制度安排；刘佳认为党代会代表提案制是创新党内民主实现机制的重要手段；赵绪生认为十八大进一步明确提出实行党代会代表提案制，意味着党代表不仅拥有政治荣誉，而且享有更深度的参政权，表明党内民主制度建设将发展到一个新高度。

(二)党代表提案制有利于保证广大党员的主体地位的落实，提升其参与党内事务的主体意识

余丽君认为党代表提案制能从党的根本政治制度上，进一步保证党员主体地位的落实；黄明哲认为党代表提案制是建立健全党员主体参与机制的重要途径，有利于在制度建设层面发挥党员的主体作用；何俊认为实行党代表提案提议制进一步凸显了党员主体地位，提升了党代表参与党内事务的能力。

(三)提案制的推行有利于密切党和广大人民群众的血肉联系，巩固执政基础

邹滢认为党代会代表提案制是汇聚民意，密切党群关系的重要渠道；马建英和王紫刚认为实行提案制，是新时期增强党与人民群众的血肉联系的有力举措，促使党代表用更多的精力联系基层、联系党员、联系群众，认真倾听群众的呼声和诉求，把真实的民意传达到党的代表大会，变成党委政府决策的实际行动，有助于拉近党与群众的距离，改进党同群众的关系。在当前党群关系出现紧张的时刻，提案制的践行有助于密切党群关系，巩固党的执政根基。

(四)提案制的实行有利于实现党内决策科学化，营造党内民主活泼的氛围

张晓燕从社会管理创新的角度，提出以实行党代表提案为平台，对推动党建科学化，推进社会管理创新至关重要，是完善党代表大会制度的重要举措，也是党建科学化的应有之义，更是社会管理创新的内在要求。杨学忠从提高党内决策的效率的研究角度，认为实行党代会提案制有利于丰富决策内容，完善决策机制。

综上所述，党代表提案制是完善党内民主制度，保障党员主体地位，保证党内决策科学化、民主化，加强党与广大群众血肉联系的重要渠道，是以党内民主带动人民民主，建设中国特色社会主义民主政治的必然选择。

四、提案制在推进过程中存在的问题研究

(一)党代表提案制法理依据不足

据张亚勇分析，十六大以来，虽然地方都制定了关于提案制的相应规定，但在党代会代表提案制度方面仍然缺乏具有普遍约束力的党内法规，各级党代会代表的提案内容、提案程序、提案受理往往具有很大的随意性；孟庆云指出，“从各地的实践探索和制度文本中，党代表提案制在党的代表大会制度体系中，究竟应当居于什么样的地位，赋予党代表提案以什么样的功能和职责问题，各地解释并不一致，需要进行统一的规定和明确的界定”，“在党代表提案工作理论和制度建设中，缺乏党内统一权威的法规依据”[3]；石学峰在对中外政党章程作出深入比较研究的基础上提出，虽然十六届四中全会已经提出要建立党的代表大会代表提案制度,但最切实的强调莫过于将其载入党章,他认为唯有将提案制度载入党章,才能显示其重要性与权威性。综上所述，目前学者们都赞同构建权威性的党代表提案制法理依据，而最有效的办法是将其写入党章。

(二)党代表提案制的推进缺乏自上而下的指导

截至目前，全国只有广东、上海、湖南、浙江少数几个省，在省级党代会层面试水党代会代表提案制。其他地方大多在市、县、乡基层试点和探索。鉴于这种实际情况，学术界有一些人提出，要加快推进党的全国代表大会和省级党的代表大会代表提案制工作，并且要制定专门的提案配套文件。张晓燕认为，要让党代表提案制度成为反映、整合人民群众意愿和诉求的常态化服务机制。首先，需要总结多年来地方和基层代表提案制度的做法、经验，并加以完善和规范；其次，当务之急和重中之重是研究制定全国党代表提案制度与省级和地方党代表提案制度。这种观点描述了顶层推动和自上而下的指导对党代表提案制发展的重要性和必要性。

(三)缺乏常设的提案审查和联络机构

关于提案提议的审查机构，何峻认为由于相关专业委员会不是党代会推选产生的常设机构，对提案提议进行审查的合法性问题自然就会受到质疑，他认为审查委员会的审查和大会秘书处的审查也有重叠；孟庆云认为虽然各地大都设立了“党代表联络办公室”，但一般设在组织部的组织处或者组织科，有的一套人马两个牌子，有的有专人负责这项工作。十六大期间仅剩少数几个常任制试点地区，一个主要的经验是他们建立了专门的联络机构。没有坚持下来的试点，与没有专门的联络机构有关。孟庆云将未设置常设机构作为提案制试点效果不明显的一个原因应引起我们重视。

(四)部分党代表素养不高影响提案质量

有学者认为部分提案提议质量不高，与党代表自身素质和履职能力不强有关。据一项调查显示，50.53%的被调查对象认为，党代会代表的能力素质是影响其发挥作用的因素。在基层一线党代会代表发挥作用不力的原因中，近1/3的被调查对象选择“基层代表参政议事能力不足”。朱彦姝认为“由于缺乏足够的调查研究及深入思考，加之部分基层党代表的基本功跟不上，使提案存在案由不明确、分析不透彻、措施不得力等问题，提不出有针对性解决问题的好提案。因此，在较高起点上开展党代会代表提案制也就无从谈起”[4]。综上观点，学者们认为提高部分党代表特别是基层党员、党代表的综合素养和提案能力是提高提案质量的关键因素。

(五)领导认识不足导致党代表提案制流于形式

刘益飞认为党的领导机关中的一些领导干部仍然囿于对党代会的固有认识，习惯于党代会的传统模式，认为党代会代表提案制度可有可无，他提出要自上而下地解决对党代表提案制度的认识问题；也有学者认为部分党组织和领导干部不重视，使得党代表提案提议制度流于形式。例如有的党组织和领导干部对这个问题的认识不到位，虽然制定了相关制度，但对如何保障和落实党代表提案提议制重视不够、思考不多、研究不深、支持不力。领导干部的认识偏差和党代表能力的偏低，使得提案制在基层党内民主实践中流于形式，其价值和意义未得到应有的重视。

五、关于完善党代表提案制的对策思考

怎样更好地推进提案制向纵深发展，学者们各抒己见，从不同的角度进行了阐述。

(一)重视顶层设计，确保提案制的权威性

孟庆云认为解决提案制中制度顶层设计问题，一是通过修改党章，二是颁发《党的各级代表大会工作条例》；刘佳认为要建立党代表提案制必须实现提案制度的细致化，否则一切制度设计将流于形式，他提出要在实践基础上总结经验，把党代表提案制写入党的章程，将其作为规范化的制度安排。此外，要将党代表提案制与党代会责任制和党代表任期制相衔接，使之成为实现党内民主的制度体系。要构建党代表提案制运行的配套机制，如提案内容与范围要求、提案办理制度、提案反馈制度、提案办理监督检查制度、奖惩制度等，使党代表提案制在良性的制度环境下有效运行。

(二)建立责任机制，加强领导对提案制的统一指导

刘益飞强调建立党的代表大会代表提案制度，需要党的领导机关和有关部门着力推进从规则制定到试点实施、从时间表到检查督促等一系列工作的具体落实；朱彦姝也认为要加强党代表提案制的宏观指导，她还主张强化落实党代会代表提案制的领导责任，最好对党代表的提案实行“首长承办负责制”。综上所述，领导对党代会代表提案制的落实起着关键性和全局性的作用，发挥领导的先锋带头作用应该成为今后党代表提案制深入推进的有力保障。

(三)创造条件，为党代表提案提供必要的制度保障

李诗伟强调要以健全党内权力结构和工作运行机制为出发点，强化制度保障作用，并从常委会、全委会工作运行机制，干部任用票决制，工作监督制度三个方面加以阐述；朱彦姝提倡以周密的制度设计为实行党代会代表提案制度提供保障，她认为“党代会代表提案工作不仅具有严肃的政治性和法律性，而且更是一项创新性和探索性都很强的工作。只有建立健全科学严密、程序规范、操作性强的配套制度体系，才能稳步有序地推进党代会代表提案制并不断提高其质量和水平”[4]。这两种观点都突出了制度建设对党代表发挥提案作用的重要性。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，党代会代表提案制的完善和发展必须以健全的制度和机制为刚性保障。

(四)完善机构设置，为党代表提案提供组织保障

目前学术界大多数学者都赞成设立党代会常设机构。有人认为建立党的代表大会常设机构，是维护党代表大会权威地位，保障党代表作用发挥的一个关键因素。孟庆云主张建立各级党的代表大会提案工作委员会，有了这个常设机构，党内的权力关系才能理顺，当前实际工作中面临的问题就可以从根本上得到解决；朱彦姝提出了加快推进工作机构建设是落实党代会代表提案制的先决条件。学者们将机构建设提高到提案制落实的先决条件这一高度来，说明常设机构的设置是今后提案制完善和发展的一个趋势。

(五)创新思路，提升党代表提案意识和能力

针对党代表提案的自觉性不高问题，毛栋英提出要加大对党代表的教育与培训，着眼于不断提高党代表的民主意识，“要建立党代表学习培训制度，定期组织党代表参加学习培训，要把撰写提案提议的要求、标准和需要把握的关键环节作为培训内容，使代表真正懂得什么是提案提议，以及如何撰写提案提议等基本要求，培养党代表搜集、形成提案的能力，提高党代表撰写提案提议的质量”[5]；朱彦姝指出，应采取多种手段抓好党代表提案的规范性培训，切实提高党代表准确反映问题的能力以及科学建言献策的能力。打铁还需自身硬，学者们都强调了党代表个人能力和素养的提高是做好提案提议工作，积极投身党内民主建设事业的先决条件。

(六)规范和落实提案办理程序，保证提案的质量和效果

刘益飞提出应当逐步建立和完善党代表提案的处置程序，特别是要建立通过多种途径，实现党代表提案及其处置在党内公开并接受监督的制度。还要在学习和借鉴人代会、政协会提案处置程序有益做法基础上，逐步形成具有党内特色的、完善的提案处置程序；夏冰认为，党代表提案工作要明确责任、规范程序、措施求新，明确交办、办理、督办、答复、回访、总结六个关键环节；张亚勇和杨东柱认为，党代表提案制的基本程序应包括收集、分类、送审、转交、处理、答复、反馈等七个基本步骤，应对提案的实施方法和步骤等做出明确的规定，确保提案得到快速有效办理。刘益飞、夏冰和张亚勇对提案的操作程序环节都作了积极探索，为今后提案制的完善和发展提供了思路。

六、现有研究存在的不足及未来研究趋势

十六大以来党代表提案制在地方各级党代会中进行了积极的实践和探索，取得了丰硕成果，但也存在明显不足：一是对党代表提案制的理论与实践渊源、提出逻辑、发展历史，提案制法理基础和法律依据以及它在党代会制度中的价值定位等问题的研究比较匮乏。二是学者们对提案制的理论模型，完善制度和提案的具体操作环节研究不够深入。三是理论界对党代表提案制的研究存在视域狭窄，研究方法单一，对一些关键性问题研究深度不够等问题。今后对党代表提案制的研究要在更加开阔的视域上进行，需要综合运用历史学、政治学、宪法学等相关学科的知识和研究方法，从整体视角上对提案制进行深入研究与拓展，将党代表提案制置于整个党代会制度系统中加以研究和完善，建立健全党代表提案制与党代会常任制和任期制的对接机制，不断推进党内民主事业的顺利进行，以党内民主带动人民民主，为建设和推进中国特色社会主义民主政治作出贡献。

参考文献：

[1]胡锦涛.中华人民共和国第十八次全国人民代表大会讲话内容[M].北京：中央文献出版社,2012.

[2]张书林.论党代表提案制的理论建构[J].天府新论,2013,(01).

[3]孟庆云.党代表大会提案制的生成逻辑与推进思路[J].理论探索，2013,(02).

[4]朱彦姝.党代会代表提案制实行问题探析[J].中共云南省委党校学报，2013,(03).

[5]毛栋英.党代表提议提案制度的实践与探索——以上海市浦东新区为例[J].上海党史与党建，2012,(12).