改革和完善党的代表大会制度的对策和思考

邬沈青

(南京政治学院 上海校区，上海 200433)

党的代表大会制度，是党内最根本的制度，是坚持和发展党内民主的根本保证，也是马克思主义政党体现民主集中制组织原则的一项领导制度。党的十八大报告提出，要完善党的代表大会制度，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，实行党代会代表提案制等一系列具体制度要求。目前，在现行党代会基础上，为了更好地发挥党代会的功能和作用，进一步体现党代表的应有权利，推进党内民主建设，笔者认为，试行党代会届中会，即在每届党的代表大会中期再召开一次党代会，不失为一种较好的改革选择。

一、党代会运行的四种方式及存在的主要问题

党的代表大会制度是现代政党的基本组织制度，党的代表大会既是党内民主的实践形式，也是实现党内民主的重要组织载体和制度保障。党的十八大提出，要积极发展党内民主，党内民主是党的生命，要健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。党内民主包括党内直接民主和间接民主两个方面，中国共产党发展党内民主主要依赖于党内代议制，即由全体党员直接或间接选举产生党的各级代表大会。《中国共产党章程》明确规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。这就深刻揭示了党代会作为党的最高领导机关的性质。所以，党的代表大会是广大党员行使民主权利、参与党内事务决策、对党的事务进行监督的主渠道。只有完善党的代表大会制度，充分发挥其最高领导机关的地位与作用，才能发展党内民主。

从历史上考察，中国共产党的代表大会运行存在四种方式：

一是党代会年会制。1847年，马克思、恩格斯在参与创建世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟时就提出了党代会年会制。他们认为，党代表大会既然是党的最高权力机关，就必须试行年会制。为此《共产主义同盟者章程》第三十三条规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急状况中央得召开非常代表大会。”马克思、恩格斯之所以提出并创立党代会年会制是鉴于当时的实际形势提出的，认为只有实行代表大会年会制，才能保证工人阶级政党根据客观形势的变化，及时制定科学的政策和策略，最大限度地减少党的决策失误。中国共产党1921年7月成立时，由于没有党章，党的一大没有对代表大会制度作出具体规定，1922年7月党的二大通过了第一个党章，其中第十七条规定：“全国代表大会为本党最高机关，在全国大会闭会期间中央执行委员会为最高机关。”第十一条明文规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”[1]接着，后来召开的党的三大、四大、五大和六大，实行的基本上是年会制，各次党代会通过的党章也都沿用了年会制的规定。表明我们党成立初期，在理论和实践中都继承了马克思列宁主义党代会年会制的思想。党代会年会制在党员总人数较少，党代表人数较少的情况下较容易实行。人数一多，就不易实行。我们党从一大到六大，一年换一届，每届都换党代表，过于频繁。随着党员队伍规模的扩大和党代表人数的增加，这种方式不宜实行。

二是党代会届期制。1945年4月，党的七大在延安召开，鉴于当时的革命战争环境和客观条件的限制，考虑到一年一度的年会制选举不利于保持党的各级领导机构的相对稳定等一些因素，明确规定变党代会一年一次改为三年一届。七大党章提出：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之，在通常情况下每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”[2]由于解放战争形势的发展，三年一届的全国党代会也没有按照规定召开。新中国成立后不久又爆发了朝鲜战争，再加上国内繁重的经济任务，我们党的八大到1956年9月才召开。党的八大党章规定全国党代会是五年换一届，省级三年换一届，县级两年换一届。十大的党章规定从中央到县统一为五年换一届。在党代会届期制下，党代表作用主要体现在会议期间，闭会后就丧失了作用。党代会的最高权力机关和监督机关的职能转移到了党的委员会手中，尤其是常委会的手中，造成对常委的权力监督易于失控。

三是党代会常任制。党的七大和八大间隔了11年，针对以往党的代表大会不按期召开的状况，1956年党的八大上，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中宣布，党中央“决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”[3]。其实，早在1956年4月28日召开的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东就提出，党代会是否可以仿照人大的办法，设党的常任代表。于是党的八大明确地提出了要建立和健全党代会的常任制度。八大的党章明确规定，全国代表大会会议由中央委员会，省、自治区、直辖市代表大会会议由省、自治区、直辖市委员会，县、自治县、市代表大会会议由县、自治县、市委员会，每年召开一次[4]。党的八大规定党代会实行常任制。到1958年召开一次八大二次会议后，该制度就夭折了。改革开放后，1988年又开始试行，2001年十六大后扩大试行。直到现在，仍然难以正式实行，主要原因在于，三会(党代会、人代会、政协会)之间在会议内容、参会人员和会后活动上都易于交叉重复，而且兴师动众，浪费大量的人力、物力和财力。制度运行成本上升，也易于造成以党代政。

四是党代会代表任期制。该制度是党的十七大后开始实行。2008年5月，中央出台了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，中共中央针对党代会代表只在代表大会期间发挥作用的现实，明确党代表的任期与代表大会相一致，强调党代表在闭会期间仍然肩负和执行着代表的职责，并从制度机制上对代表发挥经常性作用作出具体规定，这是完善党代表大会制度的一个重大进步，目的是想让党代表在一个届期内，无论在开会期间或闭会期间都能发挥作用。但由于在党代会届首会后，不再开大会，党代表就失去了会议这个平台和载体，没有了通过会议进行质询、审议、监督与表决的权力，也就没有了作为一个组织来行动的权威力量。党代表只能作为单个代表行使一些职权，只起到了联系党员群众、采集社情民意和发表一些意见的“桥梁”与“参谋”作用，对党委的制约和监督作用十分有限。

二、改革和完善党的代表大会制度的对策：建议试行届中会

上述四种党代会运行方式，在历史上的表现是各有所长，各有所短。实行党代会届中会能够扬长避短，为党代表发挥实质性作用提供制度化平台，降低党委集决策、执行、监督三权为一体(纪委决定需得到同级党委批准、纪委书记为同级党委常委)所带来的权力运行的风险，切实加强党内民主，增强党内权力调整与配置的合法性基础。

1.届中会的试行，有利于拓展党代表任期制的功能和作用，维护与提升党代会的决策和监督职能

十七大提出的实行党的代表大会代表任期制，是完善党的代表大会制度的实际步骤，有利于充分发挥党的代表大会作为党的领导机关的作用；有利于广泛集中民智，准确把握民意，进一步提高决策的科学性；有利于落实党员的知情权、参与权、选择权、监督权；有利于密切党群干群关系，搭建党组织与广大党员、人民群众之间沟通和联系的桥梁。但是，由于党的代表大会每5年召开一次，尽管党代表的任期是5年，因发挥作用的载体消失，党代表就不能再以代表的身份来参与党内事务，党代表的作用也就结束了。所以有的党代表这样形容：“五年开次会，会期三五天，举举手，画画圈，散会就靠边。” 如何使党代表通过有组织、有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与、决策、监督、参谋和桥梁(党组织和党员联系的桥梁、党和人民群众联系的桥梁)作用，在实行党代会年会制条件还不具备的情况下，实行届中会是不错的选择。

2.届中会的设立，有利于在制度层面提高对党委、纪委进行监督的有效性，改进和推动党委、纪委下一阶段的工作

虽然，党章规定，各级党的代表大会作为同级党组织的最高权力机关，是该级党组织的最高决策机关和最高监督机关。对同级党委和纪委的工作进行有效监督，但因为每次会议时间约为1周左右，充其量它只能在这几天的时间内发挥一定的“最高领导机关”和“最高决策机关”的职权和作用。“最高监督机关”的作用根本上就难以履行。党的代表大会一结束，其作用也就随之结束，所谓决策作用和监督作用也就不复存在。届中会的设立则有利于对党委和纪委的工作的检查和监督。

3.通过届中会检查提案提议的落实情况，有利于改进提案提议的质量，对提案提议作出更有效更权威的评价

党的十六届四中全会提出，“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议处理和回复机制”[5]。党的十八大的政治报告提出要实行党代表提案制，如果说在届首的会议上，党代表要递交提案，显得未免仓促而影响质量的话，那么在任职两年多的情况下，向届中会递交提案，就会在质量上和效果上得到很大的提高。并且通过届中会还能使本届以来的提案提议得到全体代表的审视与评价，这会促进提案提议工作的深化与发展。

为了提高实行党代会届中会的可行性，需要注意解决以下问题：

一是应适度减少党代表的人数并调整代表结构，以利于提高会议的效益和质量。现在的党代表人数偏多，如上海为800多人，应减少1/3，降到500人左右为宜。在代表结构上，可考虑兼职代表和专职代表相结合，代表团的团(组)长和“党代表联络工作办公室”负责人，应由专职党代表担任，便于在协调管理上形成专人化和专业化。二是应考虑规定，在届首会上被选为“两委”委员(党委和纪委委员)的就自然不再担任党代表职务。使代表职务和“两委”委员职务相分离，形成相对的“异体监督”，避免历史上长期存在的委员和代表职责不清，自己监督自己的窘境。三是届中会应在一届党代会届首会后第三年的十二月最后一周召开，这既可避开与“两会”(人代会和政协会)在时间上的重叠，又靠近年尾，能相对完整地总结三个年度的党建与执政方面的工作，还能对未来两年的工作作出总体性的安排。届中会要以解决问题为中心，在准备充分的情况下，县一级开1天、省一级开2天为宜。四是为提高届中会时效，“两委”报告须在会议召开前一周，送达代表手中。两委书记只对报告形成过程及重要内容进行说明。五是为稳妥起见，届中会开始时选一些县试点为宜，待取得经验后再推广。

三、党代会届中会的主要职权及功能

为体现党代会作为一级党组织的最高权力机关和监督机关的职能定位，届中会应该具有以下的主要职权及功能：

1.对党委和纪委的工作报告进行审议，做出评估和表决

现行党代会存在一个逻辑缺陷：授权者不能对受权者监督。比如，这一届党代会通过和审议的是上一届党代会选举产生的党委和纪委的报告，它们之间不存在选举和被选举，授权和被授权的关系。实行届中会就能改变这种有悖逻辑的组织关系。

2.对党委、纪委决策和处理的有关重要问题，尤其是干部任用与监督问题进行提问与质询，“两委”书记须当场答复，不得推诿

历届党章都规定各级党代会是党的最高领导机关，它的主要职责就是议党之大事、定国之大策，凡是党所面临的重大问题，原则上都应当由各级党代会来研究决定。而召开党代会的目的，是实实在在地解决党所面临的重大问题。这是党代会的权力所在、职能所在，也是作用所在、意义所在。

3.对党委委员、纪委委员进行民主测评或信任投票，对测评或投票结果予以现场统计和公布

把“党管干部”原则落实到党代表管“两委”干部上来。党代会的工作不同于人代会，人代会主要是监督一府二院，党代会的主要工作是以党务工作和纪委工作为主，监督的是同级的“两委”干部，因此，对由同级党代会选举产生的“两委”干部进行民主测评，并把测评结果公布于众，应成为届中会的一项议题。

4.对有问题的“两委”委员可提出弹劾和罢免案，若50%以上代表表决通过提案，则撤销该委员的职务

对“两委”委员出缺的替补进行投票确认，若确认票不过50%，需另行替补，重新投票。替补人员从候补委员中产生。1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中就提出了要积极推进干部人事制度改革。2013年6月28日，习近平在全国组织工作会议上讲话中提出，实现党的十八大确定的各项目标任务，关键在党，关键在人。关键在党，就要确保在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。因此，可适时考虑在党内建立领导干部弹劾、罢免制度，这也是党内民主的重要体现。

5.对各党代表团(组)的代表履职情况和提案提议情况进行总结和通报，并提出下一步工作的要求

实行党代表提案制是党内民主实践发展到新阶段的制度安排，还是一个新事物，它与人大代表提案制和政协委员提案制在制度设计和提案程序上有共同性，区别在于提案的主题、内容和范围上。因此，在党代会届中会上将提案工作列为它的重要组成部分，对党代表的提案提议情况进行筛选、总结和通报，并建立相应的办理、反馈机制，有利于党代会的科学决策、民主决策。

参考文献：

[1]本书编写组.中国共产党党章汇编[G].北京：人民出版社，1979：7.

[2]叶笃初.中国共产党党章史略[M].武汉：湖北人民出版社，1991：389.

[3]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：233.

[4]中共中央办公厅.中国共产党第八次全国代表大会文献[M].北京：人民出版社，1957：833-836.

[5]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京：人民出版社，2004：36.