中国共产党制度建设的历史经验及启示

柯 华,肖小华

(中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600)

加强党的制度建设是党的十八大提出的“五位一体”的党建战略，即党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设的重要内容之一。党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设的成果需要完善的制度来保证和巩固，制度建设对党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设起着支撑、承载和具体体现的作用。

一、中国共产党制度建设的基本历史经验

加强党的制度建设是中国共产党的优良传统，也是党的政治优势所在。在长期的制度建设实践中，我们党积累了丰富的经验。

(一)以发展的马列主义为指导，牢牢把握制度建设的方向性

“人们的社会存在，决定人们的思想。而代表先进阶级的正确思想，一旦被群众掌握，就会变成改造社会、改造世界的物质力量。”[1]科学的理论能指导制度建设的发展方向，错误的理论则使制度建设误入歧途。井冈山斗争时期，毛泽东等领导人把马列主义普遍原理与根据地的具体实践结合起来，先后制定了军事、政治、经济、日常管理等制度。延安时期，基于“反对主观主义以整顿学风、反对宗派主义以整顿党风、反对党八股以整顿文风”的目标，建立和完善了党的领导制度、组织制度、干部制度等一系列制度，有力地促进了理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评等优良作风的形成，保证了马克思主义在中国的正确发展道路，促进了马列主义中国化的进展。党的十一届三中全会后，邓小平于1980年8月在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，阐述了加强新时期党的制度建设思想，强调了马列主义与中国具体实际相结合的产物——毛泽东思想及对制度建设的指导作用。十三届四中全会以来，以江泽民同志为总书记的党中央领导集体，高举邓小平理论伟大旗帜，结合时代特征，围绕建设中国特色社会主义这个主题，先后制订了《关于加强党的建设的通知》、《中国共产党发展党员工作细则》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内法规。党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央领导集体，结合时代的变化，以科学发展观为指导，强调制度执行的严格性、整体性、自觉性，注重强化制度的权威性，颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党党员权利保障条例(修订)》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、《中国共产党党组工作条例》，等等。

党的制度建设实践表明，要顺利推进党的制度建设创新与发展，就必须坚持以发展的马列主义最新成果为指导，就必须把马列主义基本原理与中国的具体实际结合起来、与时代结合起来。

(二)以党的领导和依法治国为前提，确保制度建设的合理性

党的制度建设，不言而喻，必须体现党的意志，因此必须始终坚持党的领导地位不动摇。同时，党的执政党地位，又决定了党的制度必须与国家的法律法规相协调，必须在宪法和法律的整体框架内运行，以遵守国家法律为基本前提和原则。党的十一届三中全会以后，邓小平在反思党的领导体制问题时，曾经指出：过去我们发生的各种错误，固然与领导者个人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题则是根本原因。因此，党必须在宪法和法律范围内活动，不允许有凌驾于国法之上的特殊党员。江泽民同志继承和发展邓小平同志的思想，则提出了“在党的领导下，依法治国，建设社会主义法治国家的基本建设方略”[2]。党的十六大以后，胡锦涛同志在2004年9月全国人民代表大会成立50周年纪念大会上强调“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是中国建设伟大实践的科学总结”、“中国共产党各级党组织和全体党员要模范遵守和执行法律，严格依法办事，支持人大依法开展监督工作”[3]。党的十八大报告再次强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”[4]。

(三)把制度建设贯穿于党的建设之中，始终注重制度建设的系统性

党的建设是个系统工程。党的制度建设是思想建设、组织建设和作风建设的重要保证。它不仅具有协调党内上下级之间组织关系的作用，而且以党内法律的形式，规范党和国家政治生活中的秩序、规范党内生活准则、规范每一个成员的行动，维持党内正常秩序，对保持全党上下思想、政治和组织上的团结统一具有极为重要的作用。把制度建设与党的其他建设结合起来，贯穿于党的各项建设之中，是对党的自身建设经验教训的深刻总结。“文革”结束后，邓小平同志第一次从制度层面深刻查找“文革”发生的原因，在《党和国家领导制度的改革》讲话中，指出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[5]333。2002年11月，江泽民同志在党的十六大报告中，第一次明确提出“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿于其中”[6]568。2006年初，胡锦涛同志在中纪委第六次全体会议上提出，制度建设靠得住，反腐倡廉建设才靠得住，要求做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活的制度化和规范化。2011年7月，在纪念中国共产党建党90周年大会上，胡锦涛同志深刻指出，“必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，坚持突出重点、整体推进、继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”[7]。

(四)把党章作为制度建设的根本，确保党章在制度中的统领性

党章是党的根本规章，是党的全部活动的基础和依据。在党的制度体系中，党的其他任何制度都必须服从于党章。推进党的制度建设，必须坚持把党章作为党的制度建设的根本，确保党章的统领地位。党自诞生以来，先后经历了16次修改，产生过17部党章文本，它们再现了党从幼年走向成熟的全部过程，也展现了党在思想、理论和政治路线上与时俱进的发展历程。党的十六大以后，中央提出了党建工作科学化目标，强调要推进党的制度建设，首要的任务是学习、遵守、贯彻、维护党章。2006年1月，胡锦涛同志在中纪委第六次全体会议上指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，要提高制度建设水平。”[8]2009年党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，再次强调：要“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化”[9]6。党的十八大刚刚闭幕，新华社就全文播发了习近平总书记文章《认真学习党章，严格遵守党章》，号召广大党员、干部在全党兴起学习党章、遵守党章的热潮，做学习党章、遵守党章的模范。随后不久，在第十八届中纪委第二次全体会议上，他再次强调：“每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识，自觉用党章规范自己的一言一行”，“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[10]。

(五)以创新的精神推进党的制度建设，不断增强制度的时代性

创新是党的制度建设的活水源头。党在90多年来的制度建设实践中，解放思想，从实际出发，与时俱进，不断推进制度建设的创新发展。井冈山斗争时期，毛泽东等领导人，创造性地提出了“支部建在连上”和党代表工作制，颁布了三大纪律六项注意；中央苏区时期，党创造性地建立了苏维埃民主政治制度、监察制度，颁布了一系列法令指示，成立了工农检察部、控告局或检查委员会。遵义会议以后，以毛泽东为核心的中央领导集体，以民主集中制为核心，创造性地构建了党的制度基本框架体系。十一届三中全会后，党逐步恢复和完善了党的各项制度，并根据现实需要，赋予了新的时代内容，使党的制度体系更加丰满。党的十六大以后，党以健全民主集中制为重点，以加强党的执政能力和先进性建设为主线，针对容易发生腐败的重点领域和关键环节，进一步加大制度建设创新力度，推进了党的领导制度(工作制度)改革及干部人事制度改革，创新了党员干部监督机制和激励机制。党的十八大以后，中央又于2013年5月发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》；同年8月，中央又对1978年以来的法规和规范性文件进行清理；11月，中央又发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，确定了一批党内法规重点制定项目。

二、当前党的制度建设存在的主要问题

改革开放以来，中共中央先后颁布了 30 多个相关条例和制度规定，中纪委、 中组部、中宣部等部门制定了200 多个意见办法，各级党组织结合实际也完善了相应的制度或实施办法，形成了以思想建设、组织建设、党风建设、反腐倡廉建设为主要内容的制度框架体系[11]。尽管如此，就总体而言，在当前党建工作实践中，仍存在重思想建设、组织建设、作风建设，轻制度建设现象。当前党的制度建设存在的主要问题是：

(一)制度意识还有待于进一步加强

重思想教化，轻制度设计和执行，是我国文化传统中的一个突出特点，这一思想传统也影响到党的建设之中。“文革”期间，社会和国家层面上的法律虚无主义更是一度盛行。当前，宪法至上、法律至上、党章至上、党的法规至上的观念在一部分人心中还比较淡薄，取而代之的是“官本位”、“长官意志”、“利益得失”。特别是一些领导干部依法行政的意识不强，不懂法、不学法、不守法的现象还在一定范围内存在。

(二)制度体系还有待于进一步完善

一是党的制度与国家制度之间的衔接度还不协调、不紧密，二者之间还缺乏有机的统一；二是党内根本制度、基本制度、具体工作制度之间联系不紧密，有些制度的设计制定、衔接配套、贯彻落实等方面还没有环环相扣，甚至存在冲突；三是党章经多次修改，已大体适应了时代的变化和需要，但一些具体的配套制度跟不上时代的变化和需要。

(三)制度的操作性有待于进一步加强

一些制度设计和规定脱离了实际，内容空洞、程序模糊、要求笼统、责任不明，缺乏可操作性。这些制度因为不管用、不好用，最终成了一纸空文。

(四)制度权威性还有待于进一步增强

一是重制定、轻执行。有些制度虽然明确了怎么办，但没明确违反规定怎么处理；有些制度缺乏延续性，朝令夕改；有些制度上了墙、发了文、成了册，但有法不依、有章不循，成了无用的“纸老虎”、“稻草人”。二是有些制度的落实仅停留在表面，常被“软化”和“虚化”，失之于宽、 失之于软，失去制度约束的“刚性”。三是“潜规则”盛行，有些制度的执行变相、走形，对有些人严格，对有些人宽松，失去公平公正性。

三、创新制度建设，为党的先进性、纯洁性提供保障

随着党由革命党向执政党地位的转变，党所处的环境发生了很大的变化，在文化观、价值观多元化的今天，加强和保持党的先进性、纯洁性，不能仅仅依靠思想政治教育，也不能仅仅依靠党员朴素的阶级感情、道德节操来履行义务、行使权利，而必须通过一定的制度来规范和约束其行为，保证党的路线、方针、政策得到贯彻执行。同时，随着民主化进程的加快，领导人自身的人格魅力在维护党的权威中的作用逐渐衰减，党的权威更多的是靠法理型权威维护。而法理型权威又主要靠党的制度规范、党规党法来维护。因此，借鉴历史经验，加强党的制度创新，为新时期党的先进性、纯洁性建设提供保障显得尤为重要。

(一)增强依法治党的观念

要增强依法治党的观念，就必须切实加大教育宣传力度，引导领导干部自觉做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。只有这样才能破除“官本位”、“长官意志”、“潜规则”思想，树立“宪法至上”、“法律至上”、“党章至上”、“党纪党规至上”的思想，在全党范围内营造社会主义法治精神。

(二)健全党的规章制度

一是要坚持以人为本。制定制度的目的是为了约束人的行为，使党的建设和运行更为顺畅，而不是为了整人。因此，在制度的制定过程中，要充分吸纳党员的意见建议。如果不尊重党员的意志，不从党员的实际情况出发，那么，在制度的执行环节中，就可能得不到一些党员的理解、配合、支持，从而使制度的执行大打折扣。二是要加强统筹性。制度制订要着眼于全局和长远。把中央要求、实际需要、新鲜经验结合起来，本着“分类规范、删繁就简、便于执行”的原则，废止那些不科学、无效果、不可行的旧制度，完善有缺陷或脱离实际的制度。要避免制度之间、制度与法律之间自相矛盾的情况，确保各项制度之间的协调性。三是要加强制度创新。加强制度建设首先在观念的转变，只有观念转变了，制度建设才有新思路和新举措。因此，制度建设要根据党在新时期的奋斗目标和党面临的新情况、新问题，在总结经验教训的基础上，制定适合新形势的规章制度。

(三)要注重制度的操作性

制度建设从实际出发，要保证制度法规的合理性、科学性、系统性和前瞻性，这样才能保证制度的可操作性、超前性。所谓可操作性，是指制度要详细，切实可行，针对性强，为制度的执行奠定良好的基础。所谓超前性，是指新出台的制度能够预见形势的发展可能出现的问题，从而做到未雨绸缪。习近平同志指出，不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套[12]。

(四)加强运行机制建设

党的制度既包括静态的根本制度、具体制度和体制，也包括动态的运行机制。但长期以来，由于对机制建设重视不够，结果一旦党的建设中出了问题， 就有人认为是党的根本制度错了，于是出现变革党的根本制度的谬论，要么就把所有的责任归结为具体执行的人。注重党的运行机制建设，就要强调制度的系统性，强调各要素之间的有机联系。因此，加强党的制度建设，必须通过体制改革和机制创新，形成配置科学、程序严密、结构完整、制约有效的制度法规运行机制。

(五)增强制度的权威性

一是党的各级组织和党员要自觉维护党章和党内法规的权威，带头遵守党纪国法，照章办事，坚决抵制各种违纪违法行为。习近平总书记在中纪委十八届三中全会上再次强调：遵守党的纪律是无条件的。党的各级组织要加强对党员、干部遵守政治纪律的教育，党的各级纪律检查机关要把维护党的政治纪律放在首位[13]。二是要加大制度的执行力度，坚决做到制度面前人人平等。在制度面前不能搞特殊、有例外，使制度“真正成为带电的高压线”。任何人、任何机构、群体都要平等的受到制度的约束，如果触犯了法律制度，都要平等的受到制裁。当前，迫切需要肃清在党内盛行的“潜规则”思想对党的制度落实的影响。三是建立制度落实情况督查机制。有令不行、有禁不止是对制度最大的亵渎。因此，建立有效的督查制度，严肃查处随意变通、恶意规避、执行不力的行为，对维护制度的严肃性和权威性十分必要。要做到这一点，必须加强党的执法机构建设，确保执法机构的相对独立性、权威性和执法力度。四是加大违制行为惩戒力度，实行制度落实情况一把手问责制，纪委要行使监督责任，强化责任追究，提升制度的威慑力、约束力。

参考文献：

[1]毛泽东著作选读：甲种本[M].北京：人民出版社，1965：383.

[2]王庭大.党的制度建设科学化研究[M].北京：党建读物出版社，2012：92-93.

[3]江泽民.首都各界隆重纪念全国人民代表大会成立50周年[N].人民日报,2004-09-16.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报, 2012-11-09.

[5]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[6]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2006：568.

[7]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报，2011-07-02.

[8]张荣臣.加强党内制度建设和创新[J].求知, 2006，(4).

[9]党的十七届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2009：6.

[10]习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话[N].人民日报，2013-01-23.

[11]欧阳淞.改革开放30年党员队伍建设的成就与启示[J].求是，2008，(22).

[12]习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话[N].人民日报，2013-08-05.

[13]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[N].人民日报，2014-01-15.