公安边防行政执法的监督与救济

李世虎

（武警学院边防系，河北廊坊065000）

公安边防行政执法的监督与救济

李世虎

（武警学院边防系，河北廊坊065000）

新时期党的执政方针和政府职能的转变，给公安边防行政执法提出了新的要求，加强对公安边防行政执法的监督与救济势在必行。当前，公安边防行政执法监督与救济中存在法律制度不完善、体制不健全、机构设置不合理、方式缺乏创新等问题。加强公安边防行政执法权监督与救济应从完善相关法律、加强机构建设、创新工作方式等方面入手。

公安边防行政执法；执法权监督；救济

权力如果不受监督和控制，就会被滥用，这已是不争的事实。公安边防行政执法如果缺乏有效的监督和制约，就会偏离法治的轨道，使公安边防行政执法的目的难以实现，甚至导致公安边防行政执法的公权力侵犯公民的合法权益。2013年1月，习近平总书记提出了“把权力关进制度的笼子里”的构想。“把权力关进笼子里”的关键，在于对公权力的约束和监督。因此，在新形势下，如何加强对公安边防行政执法权的监督与救济，是公安边防工作者必须思考的问题。

一、当前公安边防行政执法监督与救济概况

公安边防行政执法监督，是指对于公安边防部门实施的行政执法行为是否符合行政法律规范进行监察和督促，并对违法行为予以纠正的活动。公安边防行政执法的救济，是当相对人权益受到公安边防行政执法违法或不当侵害时，所提供的补救途径。救济本质上也体现了对公安边防行政执法的监督和约束，因此，监督与救济均属于“有限政府”的重要范畴。

（一）公安边防行政执法的监督

当前，我国对于公安边防行政执法的监督主要包括外部监督和内部监督。外部监督主要包括党的监督、权力机关的监督、行政机关的监督、司法监督以及社会舆论监督。内部监督主要包括上下级公安边防部门的监督、公安边防机关内设的法制、督察、审计等部门对公安边防行政执法进行的监督。

（二）公安边防行政执法的救济

公安边防行政执法救济，是指公安边防行政执法相对人认为公安边防部门的行政执法行为侵害了其合法权益而依法获取补救的制度。依据我国现行法律法规的规定，公安边防行政执法的救济包括边防行政复议、边防行政诉讼、边防行政赔偿和行政补偿制度等等。

二、公安边防行政执法监督与救济中存在的问题

我国公安边防行政执法的监督与救济制度虽然施行了很长时间，但从其效果来看并不理想。从实践来看，在公安边防行政执法过程中损害相对人合法权益的事情时有发生，而相对人寻求救济的途径却颇为曲折。从理论上来看，无论是监督环节还是救济环节，均存在一些亟待解决的问题。

（一）公安边防行政执法监督方面

1.公安边防行政执法体制不健全导致监督错位

我国公安边防行政执法的本质属于行政执法。然而执法主体却是具有军事性的现役制部门，即公安边防部门。在公安边防行政执法实践中，如果以执法主体来划分，可以分为公安边防部门以自己的名义作出的具体行政行为和以地方公安机关的名义作出的具体行政行为。同时，还有一部分行政权同时由两种不同性质的部门来行使。如出入境边防检查权的行使，既有现役制的出入境边防检查站，也有职业制的出入境检查站。这种多元化的行政执法体制，必然会导致执法监督的多元化，难以形成监督合力。这种多头行政执法的现状也容易使相对人形成一种公安边防行政权就是军事权，无法监督、难以救济的错觉。一些内部监督机构由于权限的限制和军事等级的划分，导致难以监督、碍于情面不愿监督；而很多外部监督机关因为公安边防部门的军事性质而不愿监督、难以监督。

2.公安边防行政执法监督法律制度不完善

当前，公安边防行政执法监督的法规和规范性文件主要有：《公安机关内部执法监督工作规定》（1996），《公安边防部门内部执法监督工作规定》（2004），《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》（1999），《公安边防部门执法过错责任追究规定》（2004），《公安机关执法质量考核评议规定》（2001），《公安边防部门执法质量考核评议暂行办法》（2006）等等。综合这些法规和规范性文件所发挥的效果来看，虽然其在内部监督方面发挥了很大的作用，但仍然存在很多不完善的地方。如在公安边防部门内部执法监督机构设置、人员配备、监督流程方面，存在很多不完善的地方，导致很多内部监督规定不能够真正实现；一些监督规定过于笼统，缺乏具体的实施方案和可操作性。如《公安边防部门内部执法监督工作规定》第五条规定：“各级公安边防部门在加强内部执法监督的同时，应自觉接受人民群众、新闻舆论的监督，接受国家权力机关、人民政府的监督，接受监察机关的法律监督和人民法院的审判监督。”但实践中，公安边防执法如何接受这些外部监督，目前缺乏具体的规定。特别是随着网络时代和微博时代的到来，人民群众的监督意愿加强，公安边防行政执法如何接受人民群众的监督，是一个摆在公安边防部门面前的亟待解决的问题。

3.部分公安边防干警接受执法监督的意识薄弱

在现行的公安边防体制中，现役制成为了我国公安边防的一大特色。但正是由于受现役制的影响，很多公安边防干警主观上认为公安边防部门是军事部门，公安边防行政执法是执行“军事命令”，不应该受到约束和监督，接受监督的意识薄弱。客观上监管体制的不完善，造成了公安边防行政执法监督的“真空地带”，使公安边防干警自觉接受监督的意愿大大减弱。

4.监督方式缺乏创新，难以适应当前公安边防行政执法的形势和发展

当前，公安边防行政执法监督方式仍然停留在传统的方法和渠道上。随着网络时代和微博时代的到来，人民群众对执法部门的监督愿望日益增强，群众自发形成的监督渠道日益增多。但这些监督渠道都没有纳入到法制化的轨道上来，其造成的负面效果也日益凸显。因此，新形势下公安边防部门必须创新行政执法监督方式和渠道，在理顺内部监督的同时，加强外部监督立法和创新，为人民群众的监督打开方便之门。

（二）公安边防行政执法救济方面

1.边防行政执法复议的相关法规不健全，复议机构设置不合理

边防执法的行政复议是公安边防行政执法救济的重要途径，也是保障相对人权益的重要环节。公安边防行政执法具有独特的特性，其要求边防行政执法需要有自己独特的法律依据。但当前公安边防执法的行政复议的法律依据主要是《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《公安机关办理行政复议案件程序规定》、《公安部关于公安边防部门行政复议有关问题的通知》等法律、法规和规范性文件。其中专门涉及到边防行政执法复议的法规尚属空白。同时，《公安部关于公安边防部门行政复议有关问题的通知》第2条规定：“边防检查站与公安边防总队合一的，应当以边防检查站名义作出具体行政行为，对行政行为不服的，应向公安边防总队申请行政复议。”这样的规定事实上使得一些边防检查站和公安边防总队合一的边防部门自己复议自己作出的行政行为。这样的规定对保护相对人的合法权益是不利的，也与法律原则相悖。因此，加强和完善边防执法行政复议机制建设势在必行。

2.公安边防行政执法诉讼法律制度不完善，缺乏相应的应诉规定

按照我国《行政诉讼法》的规定，并没有对行政机关法定代表人出庭应诉作强制性规定，而是通过规定诉讼代理人制度，赋予了行政机关法定代表人出庭应诉的选择权。在修改和完善行政诉讼法时，应充分考虑设置出庭应诉代理制度的重要性和不同于民事诉讼代理制度的特殊性，对行政机关法定代表人出庭应诉的案件范围作出明确规定。从行政诉讼控辩双方平衡的角度出发，边防行政诉讼也应对公安边防部门法定代表人出庭应诉的案件范围予以明确。由于公安边防部门法定代表人及主要负责人担负着重要的领导职责，任务重、工作多，因此，对于其出庭应诉，应从公安边防工作实际出发，确定出庭应诉范围。

3.公安边防行政执法补偿制度不完善，缺乏相应的程序规定

边防行政执法补偿制度是公安边防行政执法救济的重要内容，关系到相对人因边防行政执法造成的损害能否得到救济的合法权益。当前，我国还没有具体的操作性较强的公安行政补偿法律规范，对于行政补偿的适用还很少，在很多情况下未能补偿相对人因具体行政行为而受损的合法权益。在公安边防行政执法过程中，有的执法者以边防行政执法具有军事性、必须无条件服从为由，拒绝给予相对人补偿；有的给予了一定的补偿，但相对其受损的合法权益却远远不够。这样，就容易造成人民群众的不满意和对公安边防民警形象的损害。

三、完善公安边防行政执法监督与救济的对策

（一）加强公安边防行政执法体制建设，完善公安边防执法体系

当前，公安边防行政执法与公安行政执法相互交错，既有共同之处也有公安边防部门独有的行政执法业务。很多公安边防部门是以地方公安机关的名义作出的具体行政行为。笔者认为，这一部分具体行政行为完全可以以公安边防部门自己的名义作出并为此承担责任。这样一来，既有利于规范公安边防行政执法行为，也有利于对公安边防行政执法的监督和救济。

（二）加强公安边防行政执法监督的立法

由于公安边防行政执法有其自身的特殊性，对其执法过程的监督必然要求有配套的法律制度。因此，要加强公安边防行政执法监督立法，将边防行政执法监督真正纳入到法制的轨道上来。当前公安边防行政执法监督所依据的法律规范主要是一些公安行政执法监督法规和一些分散的规范性文件、地方性法规。这些过于分散的规定，难以形成监督合力，也不能够适应法治化建设的需要。因此，加强公安边防行政执法监督立法势在必行。

（三）创新监督方式，畅通外部监督渠道

当前，随着网络时代和微博时代的到来，人民群众对政府行为的监督有了新的途径和方式。但对于这种群众自发的监督方式，我国目前尚未形成正式的相关规定。对于公安边防行政执法来说，应该自觉创新外部监督方式，接受群众的监督，以适应网络化的新形势。公安边防部门在加强行政执法透明度的同时，应建立起群众监督和投诉的网络平台，积极主动地回应群众的质疑和投诉并及时纠正不当行政行为，对于给群众造成损害的，应积极主动赔偿。

（四）完善公安边防行政执法救济法律法规，加强相关机构建设，切实维护相对人的合法权益

应把规范公安边防行政执法复议的规定上升到法规的高度，对边防公安行政复议的相关程序进行细化，加强其可操作性。对于公安边防行政执法诉讼，应对公安边防部门法定代表人参加应诉的案件范围进行明确的规定，不能以军队首长的身份拒绝应诉。同时，对于边防检查站与公安边防总队合一的，其复议机关应另行规定，不能为同一机构。

（五）完善公安边防行政执法补偿制度

首先，要对公安边防行政执法补偿的范围和标准进行规定，使边防行政执法补偿有明确的法律依据。笔者认为，借鉴国外的经验，可以对直接损失、物质性损失、精神损失、确定的损失进行明文规定，并规定相应的补偿标准。其次，明确公安行政执法补偿程序。对于补偿程序的设置，一是要以方便相对人寻求救济为原则，二是要考虑公安边防部门自身的特点。

总之，公安边防行政执法的监督与救济是公安边防法制建设的重要内容，也是新时期充分体现公安边防行政执法职能的重要方面，对其进行完善和创新具有重大意义。

[1]邢捷.公安行政执法理论与实践[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009.

[2]陈奇星.行政监督新论[M].北京:国家行政学院出版社,2008.

[3]孙运利.公安行政执法监督制度研究[J].山东警察学院学报,2008 (3).

D916

A

1673―2391(2014)09―0075―03

2014-07-29责任编校：谭明华