社会组织参与公共服务供给的价值分析

李 峰

(1.黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018； 2.吉林大学，行政学院，长春 130012)

随着中国经济发展方式的不断转变和社会转型，公共服务在国家战略中的地位越来越重要，社会公共部门进入扩张阶段。在此阶段，满足公民日益增长的公共服务需求显得尤为重要。然而，当前我国公共服务领域的供需矛盾十分突出，以政府为单一主体的供给模式已不能满足公民日益增长的多元化需求。因此，探寻新的供给主体和供给模式，就具有十分重要的意义。社会组织[1]与政府比较，在参与公共服务供给方面，具有独特的价值意蕴。

一、扩大供给主体，促进公共服务主体由一元向多元转变

长期的计划体制和单一经济结构，使我国社会事业具有明显的一元化特征。然而，随着我国经济的快速发展，公民的公共服务需求呈现出快速增长态势。2011年，我国人均GDP突破5 000美元，“居民消费将从温饱型向小康型升级，步入享受型、发展型”[2]阶段。这意味着，我国的公共需求已经开始发生深刻变化，表现为公共需求快速增长，公共需求结构趋向多元化，并逐渐由消费型向发展型转变。公民的公共服务需求，无论在数量上、品种上，还是在质量上，都有了快速提升。如果单纯依靠政府的单一供给模式，已经不能满足公民的这种快速增长的多元化需求。在公共服务供给领域，“政府失灵”现象逐渐显现。

改变以上状况，可以通过发展社会组织，变单一主体为多元主体，扩大公共服务的供给范围来实现。社会组织之所以能够发挥这种效能，与其自身的优势紧密相关。一是社会组织已成长为一种重要社会力量。截至2010年底，我国的社会团体、民办非企业单位和基金会共有44.5631万个，职工618.1918万人[3]。而大量无法登记的“草根组织”人员和志愿者，由于无法取得确切的数据，其数目不详。但据学者估计，社会组织的总从业人员在4 000万以上。可见，这是一个十分庞大的人群，其影响值得重视。二是社会组织扎根基层，具有联系政府与公民的作用。社会组织在对各种公民群体的具体服务过程中，承担了收集和传达公众诉求的职能。公民的公共服务需求经过社会组织的整理，以群体诉求的形式传达给政府，不仅扩大了政府的公共服务信息来源，而且提高了信息收集效率，促进公共服务的恰当、及时供给。三是社会组织以服务为指向，有利于扩大社会福利。社会组织具有服务社会的根本功能，其从事的敬老、培训、济弱、救灾、环保等公益服务，满足了公民的部分公共服务需求。

社会组织具有组织灵活的特点，其能够与政府、企业和公民等组织个人较为自由地结合，从而促进公共服务供给主体的多元化。社会组织与政府合作，可以借助政府在资金、人才等方面的优势，提升自身的势力和社会影响力。通过承接政府的一些服务订单和职能转移，扩大自身的服务领域和范围。同时，可以发挥自身的非营利性、志愿性等特点，降低政府的社会服务成本，在一定程度上扭转政府失灵的缺陷。社会组织也可以与企业合作，借鉴企业运行模式，提升自身的服务质量和效率。社会组织作为合法的自治组织，可以自由接受企业的资金、场所等捐助，壮大自己。社会组织也能够以多样化的方式回馈企业的支持，如在提供服务中宣传合作企业。通过相互合作，社会组织和企业都可以达到双赢。此外，社会组织的自治特性和较为自由的参与退出模式，能够吸引大量公民的参与，提升公民的社会参与能力，培养公民的公共服务意识。总之，发展社会组织，不仅可以扩大公共服务的供给主体，而且社会组织在与政府、企业和公民的合作中，可以实现双赢，甚至是多赢，从而促进公共服务主体由一元向多元转变。

二、优化供给方式，促进公共服务方式由一维向多维转变

公共服务的种类决定供给的方式。以往我国政府大包大揽，向社会提供全面的公共服务，呈现出明显的一维特点。其之所以能够长期延续，是根植于当时全国统一的计划经济模式。随着改革开放和市场经济的发展，我国的经济社会形态发生巨大变化，公营与私营经济、集体与个体经济并存，新型社会群体和阶层不断涌现，人们对公共服务的需求也呈现多样化发展态势。如大量待安置的大学毕业生、自由职业者等户籍地与居住地分离人员，形成数量庞大的流动人员群体。如果政府还是采取传统方式提供全部公共服务，不仅财政开支会大幅增加，而且也将因为供给方式的单一而产生效率低和服务水准下降的弊病。因此，适应公共服务种类的变化，公共服务供给方式要逐步实现由一维向多维的转变。政府、市场和社会组织对公共服务的供给各有侧重，“政府提供的是满足社会整体的共同要求，市场提供的是满足其他组织和社会成员个人的物质的或经济的要求，其他多方面的服务要求就只能由多样性的社会组织来提供和满足了”[4]。社会组织可以为分散的外来人口、特殊人群提供灵活、多样的公共服务，在一定程度上弥补了“市场失灵”和“政府缺位”的不足。发展社会组织，有助于公共服务供给的多元化，满足公民的多样化需求。

社会组织的建立和发展，对优化供给方式，促进公共服务方式由一维向多维转变，具有重要意义。一是承担政府职能转变从政府分离出来的职能，减轻改革的震荡。对于一些政府不该承担也做不好的公共服务领域，政府要通过以职能转变为核心的改革逐渐实现甩掉“包袱”。然而，如果这些以往被政府提供而现在要去掉的公共服务没有机构来承接，政府改革对社会的震荡将会加重，从而激起社会的强力反弹，阻碍政府改革的顺利进行，最终影响公共服务供给格局的转变。二是改变以往“企业办社会”的状况，促进企业回到自身的服务领域。在公共服务改革的初期，我国政府将部分公共服务的供给任务交给企业来提供，然而，由于企业具有追逐利润的本性，在实践中，出现公共服务供给成本升高、服务质量下降、服务品种有限等问题，而且一些具有浓重社会化色彩的公共服务将由企业提供，出现了“企业办社会”的不合理现象。因此，加快社会组织的成长和发展，逐步将社会性公共服务交还给社会来办，理顺企业与公共服务的关系，将产生积极的促进作用。三是扭转公共服务供给领域的混乱局面，满足公民的多样化公共服务需求。社会组织的弱小，意味着一些具有社会化属性的公共服务不能得到有效供给。社会化属性强的公共服务供给，需要具有志愿性、非营利性和自主性强的组织来提供，社会组织恰恰具有这种特性，而且其灵活、多样的内部管理模式和服务方式，能够满足多样化的社会需求。四是提高公民的公共服务参与热情，扩大公民参与范围，促进公民自我服务的发展。公共服务是否满足公民的需求，只有公民自己知道。因此，引导和提高公民参与公共服务的意识，提供公民参与的渠道和机构，培养公民的自我服务能力和水平，成为公共服务方式转变的重要内容。社会组织具有贴近公民的属性，其简便的参与和退出程序，成为公民自我服务的良好养成机构。总之，发展社会组织，将大大优化公共服务的供给方式，促进公共服务方式由一维向多维转变。

三、改善供给状况，促进公共服务状况由失衡向均衡转变

政府作为当前公共服务的主体，由于自身缺陷，导致公共服务供给呈现出明显的失衡状况。对于公共服务的提供，我国政府内部存在财权与事权的不匹配问题。省级以下各级地方政府及其所属的公共服务部门承担着公共服务的主要供给责任和任务，但财权却集中于中央和省级政府手里。同样，在基层政府中，市级政府握有大量的财权，但公共服务的提供任务却主要落在县乡政府身上。公共服务供给水平与政府的财力状况成正比关系。经济发展好、财政资源足的地区，公共服务供给就能充足，而经济发展和财政状况差的地区，公共服务甚至不能维持基本运转。因此，我国的公共服务供给格局呈现出城镇优于农村，东部高于西部的格局。由于经济发展整体处于较低水平，政府能够用于公共服务的支出有限，导致公共服务显现出的失衡状况。

公共服务的失衡状况，主要体现在以下四个方面：一是服务产品的数量，供需差额较大。我国公共服务供给整体呈现供不应求的局面。公民在就业、医疗、教育、公共安全等方面需求扩大，而政府能够提供的服务却很有限。不仅中西部地区的公共服务供给不足，即使是天津、杭州等东部经济发达城市，也出现供给不足的问题。二是服务产品的质量，不能满足需要。对于公共服务的质量，我国缺少相关的法律、法规规定，没有出台全国统一的政策和规章。因此，在公共服务的实际供给过程中，大量存在服务质量低、服务态度差的问题，公民的需求得不到满足，公共服务的信誉不被认可。三是服务产品的种类，存在结构性失衡。由于缺乏规范、完善的公共服务规范体系，政府提供公共服务的随意性很大。地方官员基于政绩的考量，往往将大量财政资源投向运行周期短、见效快的服务项目，而对于一些事关公民基本需求而周期较长的服务项目，则很少问津。因此，我国各地大量出现这样一种“怪现象”：公民的一些基本公共服务需求不能满足，但个别服务领域又出现供大于求的局面。大量财政资源不能得到合理配置，公共服务供给出现结构性失衡。四是服务产品的分布呈现地区不均衡。目前，我国公共服务分布呈现出鲜明的城乡差别和地区差别状况。大量优质的教育、医疗、卫生等资源集中在城市和东部地区，而农村和中西部地区却缺乏基本的公共服务。

发展社会组织，一定程度能够扭转公共服务领域的失衡状况。主要体现在以下两个方面：一是社会组织作为非营利组织，不得进行剩余利润的分配。尽管一些公益性社会组织在提供公共服务过程中也会收取一些费用，但这些收入只是用于维持社会组织的日常运行和发展之需。每个社会组织都有运行章程，任何人都不能以任何形式将组织资产转变为私人财产。在年度的约束下，社会组织不能从日常经营中获得任何自身的好处，因此它们缺少足够的激励，来提供更多或更高质量的服务。在公共服务供给中，社会组织将更加值得信赖。二是社会组织的发展，会对整个社会的良性运行和健康发展起到重要的支撑作用，间接上促进公共服务事业的进步。萨拉蒙指出：“私人非营利组织传统上为效率所作的贡献，没有比作为促进其他重要社会价值机制的作用大，这些重要的社会价值包括群体和个人自由、多样性、社区感、公民行动主义和慈善。长期以来，这些特点使得为了国家利益，即使付出成本，也要保护和培育志愿部门。”[5]在一些绩效不易测量和不宜以绩效为旨归的服务领域，社会组织具有比企业等其他组织更大的优势，而且，发展社会组织，将会带动慈善事业，提升公民对公共服务事业的参与热情，从而推动整个社会的公共服务发展。总之，发展社会事业，对公共服务状况由失衡向均衡转变将产生积极的促进作用。

四、改变供给理念，促进公共服务理念由管理向服务转变

在“传统自上而下单向推行政令的规制型‘中心—边缘’治理结构模式的惯性仍在起作用”[6]的情况下，我国的公共服务事业，无论在法律体系、组织制度，还是运行机制、服务理念上，都表现出浓重的管理色彩。政府作为公共服务的供给主体，习惯通过行政命令的方式办理公共服务事业，表现出浓重的官僚习气和专制作风，缺乏服务理念。尤其是理念层面上的管理化，使公共服务事业已经偏离了服务的轨道，公共服务事业发展面临巨大危险。随着我国经济发展逐步由政府主导过渡为市场主导，政府在承担社会职能方面需要由“管理”向“服务”转变，在公共服务供给方面，政府首先就要在理念上实现传统管理理念向现代服务理念的过渡。因此，改变公共服务供给理念，促进公共服务理念由管理向服务转变，就成为亟待解决的问题。

当前，公共服务理念的管理化，突出表现在以下两个方面。一是政府习惯于按照计划经济的思路和模式，处理公共服务事业。政府计划和包揽一切公共事务，作为垄断提供者向社会提供公共服务。缺少对公民需求信息的收集，国家宏观经济情况和官员认知成为公共政策出台的主要依据。政府提供公共服务的每一次变化，其最初动因往往是平复社会怨气、恢复社会秩序。可见，管理理念支配下的公共服务供给，表现出强烈的宏观性和被动性。公民的公共服务需求只是在宏观上得到总体满足，公民需求的多元性被压抑，服务需求信息不能有效“上达”，公共服务供给缺少后劲。二是政府片面追求经济增长，以扩大GDP为主要目标。在管理思维下，政府过分强调经济增长的社会价值，将大量财政资源和社会资源集中于经济领域，忽视公共安全、教育、卫生、文化和环境等社会公共事业的发展。在国家财政支出中，对于经济发展支出比例偏高，而用于社会公共事业的支出则明显不足。因此导致公众生活质量难以提高，经济发展与公民幸福呈现对立式增长状态。由此，社会出现这样一种现象：一方面公民的收入不断提高，可支配收入越来越多，但另一方面公民的幸福感却在不断下降，教育、医疗和住房成为“新三座大山”。

人类社会服务体系建设正在进入不同供给主体的多元协同阶段。单一主体已不能满足公共服务的需求，只有多种主体合作协同，开展广泛的业务合作和配合，才能完成服务供给的目标。这种合作协同的精神将会对政府自身的发展产生深刻影响。政府要融入这一合作体系，就必须改变以往的不平等对待其他组织的做法，改变以强制为主要手段的管理模式，建立以平等、合作、协商和沟通为主要内容的组织间关系。政府与其他组织的关系由不平等转向平等、强制转向合作，其结果将是各种组织的理念和精神趋向统一。政府的管理理念会弱化，社会组织和企业的服务理念将被政府逐渐吸收。因此，发展社会组织，对于促进政府公共服务供给理念由管理向服务转变，具有积极作用。政府的公共服务理念由管理向服务转变，产生的影响将会蔓延至社会的各个方面。当服务理念在全社会得到确认，公共服务理念也将会重新回到服务的正轨。同时，由于精神能够对实践产生反作用，服务理念在公共服务供给上的回归，必将大大促进公共服务事业的发展。

结语

随着经济的发展和社会的转型，我国公民的公共服务需求发生巨大变化，数量上进入快速增长阶段，质量和品种上呈现日益多样化。然而，由于行政运行体制的惯性，政府依然是公共服务的主要供给者。这种单一的供给格局，已经不能满足公民的需要，公共服务领域的“政府失灵”现象逐渐显现。如何改变这一状况，成为近年来国内学者的思考重点。本文通过对社会组织参与公共服务供给的影响的研究，认为发展社会组织，将会在扩大供给主体、优化供给方式、改善供给状况和改变供给理念上，产生积极作用。发展社会组织，对于改变我国当前的公共服务供给困境和格局，具有重要意义。然而，无论在法律制度层面，还是运行机制方面，我国的社会组织依然面临诸多障碍。社会组织要发展壮大，以致对公共服务供给格局产生突破性影响，还需要政府和全社会做出努力。

参考文献：

[1]周春霞.浅析社会组织与政府关系发展的新特点[J].社会主义研究，2010，(6).

[2]人均GDP破5 000美元[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2011-01-25/015921869473.shtml，2012-09-18.

[3]中国统计年鉴2011[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm，2012-09-18.

[4]张尚仁.“社会组织”的含义、功能与类型[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版,2004,(2).

[5][美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京:商务印书馆,2008：116.

[6]张勤.后危机时期实现我国社会公共服务协同机制探究[J].国家行政学院学报,2010,(5).