浅谈当前公安交警执勤执法问题及对策——以郑州市为例

陈亚蕾

（铁道警察学院，河南 郑州 450053）

浅谈当前公安交警执勤执法问题及对策
——以郑州市为例

陈亚蕾

（铁道警察学院，河南 郑州 450053）

交警执法能力问题关系到交通动脉的顺利稳定运行和发展，如何提升交警队伍的执法素质成为一个热点话题。由于监督机制的缺乏和其他行政机关的干扰等因素，交警部门面临执法困境。针对公安交警执勤执法中存在的问题，应当采取适当措施以改善当前公安交警执勤执法的现状，比如创新工作方法、改善执法环境、健全监督机制等。

公安交警；执勤执法；监督机制

随着我国经济的持续高速发展以及人民生活水平的不断提高，汽车逐渐走入更多的普通家庭，我国已经步入“汽车大国”的行列。以郑州市为例，2012年郑州市机动车保有量已经突破200万辆，同时伴随城市发展，郑州市城市交通压力非常大，道路交通安全、畅通问题已成为一件关乎郑州市民民生的大事。而交通违法行为是影响道路交通安全畅通有序的重要因素，作为交通管理主管部门，交警主要职责就是纠正道路交通违法行为，交通处罚权则是交警开展交通管理工作的重要手段。当前，群众对于交警工作要求的逐步提高，交警部门如何规范自身执法行为、加强执法监督、端正执法思想、严格执法程序，把人民群众最关心、最直接、最现实的问题处理好，成为交警部门必须面对和解决的一个突出问题。

一、公安交警值勤执法存在的问题

在当前一段时期，交警执法问题不断凸显：执法主体不明，矛盾不断；执法环境复杂，问题丛生；相关法律、法规不健全，执法依据欠缺；执法程序建设缓慢；执法保障机制欠缺等。

（一）值勤执法保障机制方面的问题

1.立法层次不高，条文规范分散

我国法律体系中，关于警察权益保护的法律主要有三部：《中华人民共和国人民警察法》 （以下简称《人民警察法》）、《中华人民共和国刑法》 （以下简称《刑法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》 （以下简称《治安管理处罚法》）。其中，《人民警察法》作为专门性法律，对于人民警察执法权益提供了原则上的保护；在《刑法》中，“妨碍公务罪”将人民警察列为公务员来进行保护；《治安管理处罚法》是从妨害社会管理的角度来对妨害警察执法行为进行界定。三部法律由于其没有很好的从根本上保障警察的执法权威以及惩处抵抗警察执法的行为这些角度来努力，所以，并不能构成关于警察执法保护法律的主体。而实际起到维护警察执法权益作用的大多是一些规范性文件，缺乏实际的法律效果，且又被执法、纪检、法制、维权等多个部门予以实施，操作性不强。

此外，关于警察权益保护非常重要的关于武器使用、警察心理保护等内容又大多限定在政策性文件视角，这一现状导致的结果就是：相关法律条文多，而实际发挥作用的很少，真正遇到袭警等警察权益受损的的严重事件时，这些条文发挥不了实际的效果，所以，在警察权益保护立法上，我国的法律体系还处于空白状态，这理应引起我们的重视。

2.司法实践上对袭警问题去特殊化

如上所述，《刑法》和《治安管理处罚法》尚未对于警察执法中的权益保护制定相关的条款，而《人民警察法》规定了五种“拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务”的违法行为，应给予治安管理处罚。但是，在对于采取暴力手段抗拒执法等可构成刑事犯罪的行为，则规定“依法追究刑事责任”，这一规定与《刑法》具有类同性，就是将人民警察作为普通国家工作人员看待，而没有考虑到人民警察是国家打击暴力犯罪的直接国家暴力机器这一特殊性，而且对于袭警等严重危害警察权益的行为，处罚规定又明显不重，难以从根本上震慑犯罪分子，起到保护警察执法行为的目的。

（二）现场执法环节存在的问题

作为基层交通管理者，交警承担着维持交通秩序、惩处违反交通规则行为的责任。近年来，直接参与交通活动的机动车和驾驶人大幅度增长，交通活动呈现道路交通的复杂性和交通参与人的流动性等特征，交警执法对象出现扩大化的趋势，基层交警承担的任务比以往要更加复杂、繁重、具体。

基层工作的现实就是基层交警警力明显不足，“车多”、“警少”成为了当前社会一对显著的矛盾。现场执法中经常遇到各类阻法、抗法的情况，给交警工作带来了极大的不便。在交警执法过程中，有时候会遇到一些违法者抵触交警执法的情况，如果交警处置不当，可能引发双方摩擦，有的甚至导致群体性事件，由此造成更大的危害，对交警自身造成身体或心理伤害，甚至危及公共安全。

（三）执法程序问题

行政机关开展行政管理活动的基本要求就是要依法行政，要使行政活动更加具有合理性、正确性和合法性，不光要有实体上的保障，还要有程序上的保障。现实生活当中，行政的无序与混乱状态告诫我们，加强行政的程序化建设刻不容缓，必须提上议事日程。交通事故处理方面存在执法程序缺失的问题：

第一，事故处理中证据意识缺乏。一般情况下，交通事故发生后，交警需要对事发现场进行现场勘查，收集现场遗留的痕迹、物证等，然而在实际中，我们勘查现场的时效性得不到保证，物证收集也往往不及时，这样，交警在事发现场得到的证据就可能缺乏处罚上的信服力，当事人会根据相关经验对交警的处罚结果提出质疑。

第二，交通事故处理程序意识差。现实告诉我们，我们依然存在很严重的重实体、轻程序的问题，如超期作出交通事故认定书，违法扣留机动车和机动车驾驶证、行驶证等。行政主体并没有很好地起到告知的作用，而主要是通过互联网的方式让公民自行获得信息，这就使得行政主体的“告知”变成了公民的“得知”，“书面送达”也变成了公民得自行“查询”。

（四）基层执法任务重、压力大

目前，负责在路面执法的交警主要是各地区、县交警大队及下属的街道、社区执法中队民警。他们身处道路交通执法的第一线，面临着与其他部门所不同的职业压力。

1.基层交警工作任务繁重

由于道路交通的复杂性和交通参与人的流动性等特征，交警执法对象出现扩大化的趋势，“上面千条线，下面一根针”形象的概括了这一执法现实，交通管理工作最终是要由基层交警大队与交警支队来完成的，而具体工作是由基层交警具体执行的。这种情况下，基层交警管理范围变大，一方面，基层交警既要管理道路状况，还要管理违法、违规驾驶人员。长期以来，基层交警工作量巨大，这个群体一直处于工作超负荷的状态。

2.基层交警工作压力大

首先，身体健康压力大。基层工作的现实就是基层交警警力明显不足，为了完成工作量，保持道路交通的安全、平稳运行，交警就会采取增加工作强度、拼身体的工作方式，受交警工作环境特殊性的影响，交警直接面临噪音、灰尘、汽车尾气、紫外线辐射等，这会引发一些交警的职业病。据统计资料显示，交警的死亡率明显高于普通人群。这种情况反映了交警工作的危险性，交警身体长期处于亚健康状态，健康状况堪忧。

其次，心理压力大。基层交警长期在路面超负荷工作，不能正常休息，由于交警执法的强制力保障不够、部分群众的法制观念不强以及直接交通参与人的成分复杂等原因，造成交通执法环境不容乐观，暴力抗拒交通执法的的现象不断出现。长期以来，基层交警承受着一般人难以想象的工作压力，需要应对各种突发事件，他们的紧张心理得不到及时的释放，就容易造成交警精神上的疲软状况，对交警的心理健康造成危害。

二、公安交警值勤执法中存在问题的原因分析

（一）交警执法受到不合理行政干预

1.交警会遭受来自各方面的执法抵抗或强权干扰

近年来，随着交通事业的迅猛发展，作为一个社会系统工程，我国的交通系统更加完善，进入前所未有的发展机遇期，同时，交通安全形势也日益凸显，各类交通事故时有发生，更加凸显了交通动脉的安全状况。现实中，交通执法面临一些困境：如交警职能管理上，交警无权对军车进行实质性处罚，而现实是，郑州市特别是省军区周边道路上，军车乱闯红灯引发的交通事故时有发生。此外，作为省会城市，省委、省政府、市委、市政府都在市区，他们的官方车辆如果违规操作，交警管理上也会有困难，因为本身交警部门就是公安系统的一个组成部分，是由市政府管理的，下级查处领导部门，多有不便，问题丛生。交警执法的复杂性状况容易导致交警执法的公平性受到挑战和质疑，如果交警有明显的区别对待情况发生，人民群众就会对交警管理的公平性、严肃性产生质疑，这会导致群众对交警工作不认可、不支持，使得交警执法上问题重重。

2.交警部门进行交通执法活动受到上级行政机关的干预

交警作为基层道路执法者，受到政府机关和上级公安部门的领导和工作上的指导，而上级政府和公安机关的业务指导往往缺乏连续性，过多的强调交通管理上的专项行动，忽视对于日常基础工作的指导和重视，会严重影响基层交警的工作积极性，引发交警的厌倦和松懈情绪，对于交警工作造成不良影响。在中国的行政管理体制内，高一级的领导部门对于下级机关有绝对的管理和指导权利，交警身为基层执法者，级别高于自己的任何一个单位都可以直接指挥交警，平时调人调车参加各类活动，年底又是各种检查与达标，基层交警不得不疲于应付[1]，对自身工作业绩和水平构成不利影响，最终结果也必然是负面的，交警面临执法困境就不难理解。

（二）监督机制不完善

执法监督是确保基层交警严格、公正、文明执法的重要环节。我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，但是在现实生活当中却存在着思想麻痹大意、监督机制不完善的情况。交警支队部分领导只顾应付日常的工作，不注意加强学习，对抓队伍建设的重要性认识不到位，对内部民警思想政治教育流于形式，没有真抓实抓，没有打牢严格执法、公正执法的思想基础，没有建立违规事情“不愿为”的思想防线。工作制度不健全，工作流程不科学，工作机制不完善，没有建立违规事情“不能为”的制约机制。业务监督制约机制不健全，内部监督缺乏有效的措施，工作岗位之间缺乏互相监督制约，纪检、政工等部门履职不力，没有形成违规事情“不敢为”的高压态势。

三、改善公安交警值勤执法现状之对策

交警如何执法以改善交警部门的公众印象，提升交警在社会公众当中的影响力，对于我国经济发展和社会稳定有着深远的意义，也是关乎交通管理工作的大问题。从根本上解决交警执法过程中存在的问题，主要应从工作方法的创新、工作环境的改善、执法监督的改革的几个方面入手，采取有针对性的、切实可行的工作方法。

（一）创新工作方法

郑州交警四大队四中队“常青岗”民警数十年总结的工作方法十分有用，我们应当在基层交警中加大宣传、学习力度。

首先，实际行动践行公正、文明、理性、平和的执法理念。该岗的四位老民警在日常工作中，注意自身公正、文明、理性、平和的执法形象，对自身提出了“三个规范”：一是着装、礼仪、行为规范；二是执法程序、执法用语规范；三是法律文书填写规范。在街面执勤时，运用近三十年的工作经验总结出了“岗位工作六法则”：一是感情感召法；二是错时站位法；三是提前引导法；四是齐抓共管法；五是换位思考法；六是缓和气氛、以理服人法。

其次，执勤站位使用“三角”站位法。高峰值勤时，行人、非机动车、机动车流量大。该站位管理模式是：一名民警站在两条道路交叉口中心点，一名民警站在离路口一定距离的道路中心线上，另一名民警站在两条道路交叉口的任一角。站在路口中心点的民警，主要任务是通过站在道路中心线的民警给的信息合理控制交通流的通行速度，掌握好指挥节奏，并多留意通行方向的交通流，通过响亮的口哨和规范的手势，警示那些想违规超车和会车的车辆；站在任一角的民警主要任务是控制通行方向违规左转的非机动车和闯信号的行人，同时从该角度发现路口中心点民警视觉盲区的机动车违法行为并告知该民警与站在道路中心线的民警配合纠正；站在道路中心线的民警机动灵活，主要观察道路交通流量，提示路口中心点民警调整指挥节奏，全力盘活道路资源，并从该角度发现违法行为，与另两位民警配合纠正；路中央的民警位置不变，另两名民警视交通流量随机调整站位，这种站位极大提高了对大路口的控制能力，实现了1个民警控制2个路口的管理。通过他们的默契配合，最大限度整合道路资源，有效提高了该路口的通行能力，车辆通过路口时，一个信号周期平均减少用时16秒，直行通行能力提高10%，左转通行能力提高15%，整体通行能力提高12%。

（二）营造和谐的执法环境

1.形成良好内部环境

首先，建立良好的沟通协调机制。一是注意沟通，建立畅通的沟通机制，基层交警能够及时向上级部门反应实际工作当中遇到的困难和问题，使得决策层能够充分了解基层的现状；二是为避免“西安交警、城管斗法”不良现象的出现，必须着力解决执法混乱的问题，遇有涉及两个或以上交通管理部门争议的情况，要有良好的沟通渠道，将问题最小化，防止内耗的出现，维护政府机关整体的形象，更好的发挥维稳的作用。

其次，要在提高基层交警个人待遇上下功夫。应减少不必要的一些工作的摊派，让交警能够沉下心做好本职工作；同时给民警增派协警，协助处理辖区任务；在物质上要给予奖励、精神上给予鼓励，使基层民警能够沉得下去，干得出来。

再次，在政府内部设立跨部门的交通管理部门，统一协调各交通管理部门的职责划分，形成通力合作、综合共治的局面，减少内耗，发挥合力，把交通管理工作做好、做精。

2.营造良好外部环境

交警直接与交通执法相对人打交道，所以交警工作的成效很大程度上依赖于交通执法相对人的支持与理解，交警部门应注意加大自身宣传，向民众传播影响舆论的正能量，做好宣传工作，以形成好的外部环境。

首先，注意宣传手段的创新。规范、文明的警队形象本身就是一张“交通安全宣传牌”。要注意整合个人形象和整体形象，建立“三规范”(路面执勤用语规范、指挥手势规范、执法装备规范)制度[2]，通过整齐划一的着装、文明礼貌的手势、耐心有效的讲解来与民众拉近距离，打成一片，以争取民众对于交警工作的理解和支持，消除民众对于交警固有的不良印象，提升整体交警队伍形象。

其次，要开展丰富多样的交通安全宣传活动。一是要结合辖区内的具体情况，通过喇叭、广播，张贴安全标语口号等灵活多变的宣传方法，向民众提供全面的安全知识，合理引导民众对于交通管理的认识，以加强民众自律意识，客观上减轻交警工作的工作量。二是要加大普及交通安全法规的力度，寓交通安全教育于娱乐之中，例如在街道、社区开展交通安全知识竞赛、在一些人流聚集地比如车站等开展交通安全图片展、播放交通安全教育影片、发放交通安全传单等活动也能起到良好的宣传效果。

（三）完善监督机制

人民警察的执法监督是指由法律授权的国家机关、社会组织和公民通过一定法律程序和方式对人民警察机关和个人的执法行为(包括刑事的、治安的、其他行政的)进行监察、督促、检查、控告、撤销或者变更而进行的的监督活动。

成立专门的执法质量考评领导小组，落实全程执法监督考评制度，完善考评模式，确定执法考评范围，明确责任追究范围，强化监督互动，以保证执法质量考评的公平、公开性[3]。

1.内部监督

狠抓内部监督是确保基层交警规范执法、执法为民的核心所在。只有在内部形成强有力的监督，才能保证执法的全过程不出现违法违规行为。应当重点关注监督意识的强化、监督力度的加强、监督考评的落实[4]。

2.外部监督

首先，要加强党的监督。基层交警部门和民警要主动接受区、县及以上党委的监督。一是通过贯彻落实民主集中制的原则，组织公安交警基层部门认真学习《中国共产党党内监督条例（试行）》，加大对于交警大队、中队党委领导班子成员监督力度，有效防止个人专断甚至干预和决定基层民警的执法工作，使领导手中的权力变成有限的权力和可控的权力，防止权力寻租和腐败的发生。二是认真贯彻“以民警为本”的监督理念，在监督工作过程中要把对基层民警的感情作为做好监督工作的基础，一方面从政治、工作和生活上关心爱护基层民警，另一方面要支持监督者全面正确履行职责，做到防惩并举、重点防范，最大限度减少基层交警执法违法问题。

其次，正确看待舆论监督。舆论监督主要是指媒体监督。在信息化水平越来越高的当今社会，新闻媒体往往掌握着最新的信息资源，社会舆论导向往往由他们掌握，其监督方式日益成为监督政府行政行为的重要方式，在现实生活中发挥了重要的作用。其监督手段包括：第一，新闻报道。即通过媒体对政府的管理活动进行报道，提高政府工作的透明度；第二，公开曝光。即对政府的行政过失或贪污腐败等行为公开曝光，使其承受巨大的舆论压力，从而组织人员进行调查，纠正错误，追究责任。

最后，强化公民监督。民警察必须自觉地接受社会公民的监督，这是一项宪法原则。在现实生活中，公民监督无处不在，它无时无刻不在影响着政府的行政管理活动。监督的形式和渠道应多样化：第一，信访。公民向政府机关或党的机关的信访部门揭发政府机关或公务员的违法、失职行为，或直接对政府工作提出自己的意见或建议。第二，传媒。公民通过广播、电视、报纸等传播媒介表达自己的观点，对政府活动所实施的监督。第三，行政复议和行政诉讼监督。公民有权就其认为不公正、不合理的行政行为，向做出该行为的上级行政机关或司法机关提出申诉和控告，要求重新处理和裁决。

[1]蔡政科.湖南公安交警执勤执法中存在的问题及对策研究[D].长沙：国防科学技术大学，2006.

[2]黄进明，程凡耘.规范化执法是公安交管部门的基本责任[J].学习月刊，2007，（6）：72.

[3]杨强.太原交警支队深入开展规范化建设[J].政府法制，2011，（31）：11.

[4]孟璐.论和谐社会中人民警察执法的规范化——以袭警现象为视角[J].辽宁警专学报，2009，（4）：71.

The Situation and Problems of Traffic Police on Performing Duties——Taking the Zhengzhou City as an Example

CHENYa-lei
（Railway Police College，Zhengzhou，Henan，450053）

The enforcement capacity of traffic police is related to the smooth operation and development of the traffic system.So how to improve the quality of traffic police enforcement has become a hot topic.Because of the lack of supervisory mechanism,the interference of other administrative organs,and other factors,the traffic police are facing enforcement difficulties.To improve this kind of situation,relevant departments should take some appropriate measures,such as innovating some new methods of work，purifying the environment of law enforcement,and perfecting the supervisory mechanism.

traffic police;duty law enforcement;supervisory mechanism

D631.43

A

2095-1140（2014）05-0112-06

（责任编辑：王道春）

2014-04-19

郑州市社科联2014年度调研课题“郑州市公安交警执勤执法问题研究”（ZSLX2014482）

陈亚蕾（1987- ），男，河南叶县人，铁道警察学院教师，主要从事治安管理学研究。