公安法制建设的伦理思考

欧阳梦春

（重庆警察学院，重庆 401331）

公安法制建设的伦理思考

欧阳梦春

（重庆警察学院，重庆 401331）

进入新世纪以来，公安法制建设长足进步，体现了党的执政理念，契合了社会公众对公安法制化的价值期盼。但相对于社会实践活动的滞后性，使得公安法制建设必须紧扣道德伦理视角，印证社会公众对公安法制建设的伦理反思，结合新时期法制化进程所要解决的问题，做出符合中国特色社会主义价值理念的路径选择。

伦理视野；公安法制；反思；路径选择

伦理问题为什么重要？乃至于公安法制建设必须思考其背后的伦理基础？探讨构建某种制度的伦理基础其实质在于探求构建该种制度所面临的客观的社会关系，以及这种为达到该种社会关系和谐欲遵循的规律或者规范。进入新世纪以来，我国公安法制建设不断推进，法制创新的重要性及其成果日益凸显，公安工作“有法可依”的格局得以确立，复合型公安法制体系基本形成[1]。然而，在当前社会转型的特定时期，人们对于社会法制的需求高于历史上的任何时期，背后是基于道德伦理视野下的价值期许，包括公安立法、执法和司法等领域的伦理选择，成为公众对公安工作心理预期的一项价值标准。但是，公安法制建设背后的伦理问题一直不是很清晰，公安法制建设背后的伦理秩序的具体内容是什么？维持这种伦理秩序的规范内容是什么？这些规范如何妥当形成法律规范？这些都是一些悬而未决却又极其重要的问题。以下将以公安法制建设中警察权行使制度的构建为核心进行具体探讨。

一、当前我国公安法制实践的工具伦理之反思

（一）美丽却虚无的假设——没有自身利益的建设者

韦伯曾指出，现代社会乃是一官僚理性社会。这种社会的合法性来源在于民主，民选的执政者是整个社会的代言人，是社会整意志的执行者。因此执政之不存在一般意义上的私人利益。这当然是颇为深刻的洞见。我国的执政伦理既包含类似的思路，如《党章》就阐明共产党人没有任何私利。从这个前提出发，作为贯彻党的政策、路线、方针的工具——公安制度理所当然不存在自身的特殊利益。但是这种正确的观点极易掩盖一种常识——没有任何制度可以离开具体的人。组织或许没有自身的特殊利益，但是组成组织的人一定有自己特殊而具体的利益。当组织中的某些成员利用组织的工具性来谋求自身的利益的时候，极有可能带来组织的异化。具体到公安法制建设而言，我们决不能将公安法制制度仅仅看成是没有人存在的组织。将公安法制制度的构建者践行者看成是没有自身利益的的建设者在根本上是一种美丽却虚无的假设。

现代社会公安机关在行政编制上属于行政机关，在公安法制体系中，具有行政法的共性表现，包括宪法、法律、地方性法规、行政法规、行政规章等法律渊源。其中公安机关受法律授权，具有一定的行政立法权。公安立法包括涉及公安职能的相关立法行为。作为公权力的典型表现形式，公安立法产生于维护社会公共利益的全民共性需求，从价值层面看，要求公安机关和立法机关在行使公权力时，应当发挥道德因素把人民群众的利益放在第一位，而不仅仅是为了提高自身工作效率的考虑。公安立法要体现程序正义与实体正义的有机结合，特别注重程序的正当性，防止行政官员热衷于实体效率而忽视程序制约的不良倾向，通过程序法律的一系列规制实现公平正义的实现，对于发挥法律效力从根本上则是积极的，而非阻碍的。

赋予立法的道德因素影响，并非要模糊道德与法律的界线，而是在明确二者区别的前提下，对二者“同质性”的肯定。道德是法律的伦理依据，法律则是伦理精神的外在体现。“道德在权力的制约中能够发挥着积极的作用。所以，我们要求在公共行政中引进道德的因素，建立行政道德的规范体系，而且，这个规范体系应当以制度化的形式存在。”[2]公安职权所依托的公共性以及行政自由裁量权的存在，为公安立法的道德制约提供了理论依据。从价值层面看，加强公安立法这一公权力的道德约束，是对社会关系作出理性选择的必要程序，强调道德约束就是要求公安法制实践尽可能地坚持公平、正义，这是行最大的善业。因此，通过道德审视，可以成为公安立法和法制实践的强大内驱力，促使公安部门合法、合理地履行职责，体现权力的“公共”属性[3]。

（二）高尚却可能残忍的假设——公共利益的最大化

对工具伦理价值的笃信，使执政者坚持了一种颇为高尚的理念——使公共利益、公众幸福最大化是最为值得追求的目标。的确，任何人都不能否认这个目标的高尚性。但是这个理念歪曲了这样一个事实——公共利益公众幸福是建立在个体利益的基础之上的。我们可以思考一个极端的试验，假设为了使公共场所的空气清洁，我们禁止人们在那里呼吸。显然，这条出于公共利益考虑的规则最终走向了自己的反面。因为离开了有生命的个体的呼吸，空气再干净都是没有意义的。我们的警察经常参与维稳与强拆之类的事件，且不管具体的是非曲直如何，只是必须注意到这种参与基本上是以公共利益最大化作为最基本动机的。但是，这种理念潜藏的一个极大风险是将公众利益与个体利益进行人为分割，使公共利益高度抽象化。与之相应地是，作为个体的人变得异常渺小，在极端情形下甚至丧失作为人的地位。新闻报道中经常出现类似的案例：两位巡逻民警发现一男一女形迹可疑，跟踪其至住所并将其抓获带至派出所。办案人员认为两人有进行性交易之嫌疑，以刑讯手段逼供。其二人一再说明他们是夫妻关系，还有一证人证实二人确系夫妻关系，但还是未能阻止警察继续刑讯。在这种经常上演的案例中，不难看出警察维护公众秩序安宁的决心。一旦警察权力沦为所谓公共幸福、公共利益最大化的工具，公安法制建设的实践发生这样或者那样的的偏离也就在所难免。

（三）高效却无情的制度假设——警察只是是整个公安系统的一个螺丝钉

公安法制实践中的工具伦理观还会导致这样的异化——即体系内的成员认为自己只不过是组织中可以被任意替换的螺丝钉。这样的螺丝钉在本质上是被动的，他拒绝从根本上思考组织存在的意义，也拒绝思考自己对于组织的意义，更不敢真正承担组织所赋予他的责任——自始至终他都只是一名机械的执行者。换言之，他们用物性取代了自身的人性。人性是道德层面不可回避的内容，古今中外，对于人性的定论各异，但综合而言，赋予道德层面的自我约束，是公安法制包括立法、执法和司法领域不断创新、改进的重要途径。综合各方观点的通行看法是人性本恶，必须借助道德和规则的制约。而目前我国公安机关的警政制度弊端不断显露，其核心则是权力过分集中所致。在对警察权力缺乏有效监督和制约的现实条件下，掌权者将个人权威凌驾于法制权威之上是不可避免的。虽然在现在法制框架内，已经有一套赋予监督职能的制度体系，但监督效果不佳，效率低下，有的只是赋予了监督的职能形式，而缺乏实质意义上的监督实效。目前，对公安机关的监督并不少，有检察院的监督，党内有纪委，政府有监察部门，但双重领导体制使行使监督权的主体受制于监督客体而缺乏必要的独立性和权威性，致使现行警政弊端日益膨胀。

（2）农业价格和补贴政策。包括农产品最低保护价格、农产品直接补贴、产品售空计划和期权合约补贴。从1995年开始，巴西政府就减少了对农业的补贴和价格支持力度，增加产品售空计划和期权合约补贴[13]。一方面可以增加农民收入，防止农村人口迅速向大城市流动；另一方面可以减少政府收购农产品的储备成本，同时保持巴西农业的综合竞争力，不断提高其在国际上的竞争优势。

人类社会在漫长的发展过程中最终选择法治而非人治，就是因为与人治相比，法治更有利于人权保护。但法治必须以健全的法制建设为基础。公安权力的国家性，使其具有无可争辩的强制性和普遍约束力，警权是国家权力的重要组成部分，而这种权力的强制性是一种直接强制，不需要借助其他国家机关的力量，由公安机关直接施加于当事人身上。在法治语境下，必须使公安法制体现权力的制衡，即警权的范围、内容以及警权的实施、监督、保障，必须由国家法律予以规定。在法律予以制约的过程中，针对权力滥用的可能性，应从道德与价值角度，赋予立法、执法等领域的自我规制，在执法理念和司法正义的必要性上得到加强。

（四） 公安法制建设应当体现政府权力观的民意基础

政府职能涵盖公众生活的方方面面，政府权力观直接决定着政府权力的指向，影响着社会的稳定性、效率以及社会运行的良性与否。在审视政府职能、考察政府权力效能时，对政府权力的伦理追究就成了超越技术层面追问之后的必然。公安职能是政府权力运用的微观缩影，公安法制建设的民意基础体现了政府权力观的公众认可度[4]。从观念层面看，公安法制状况是政府价值观的具体化，是政府价值倾向的民意表征，体现了公安部门代表政府行使职权时体现了权力主体是谁，为谁的利益、权益服务这一根本性的价值观。

公安法制建设还应当建立在政府权力观基础之上的公共责任担当上，除了法定责任，还体现为道德强制力和道德德性。在政治体系中，责任是授权的结果，从法治角度，行使权力就应承担相应的责任。公安法制建设应当在获得民意授权的前提下，确保权力与责任的对等。

二、伦理视野下的公安法制建设价值取向

伦理学产生于人类进入文明社会以后，旨在考察各类道德现象、本质及其发展规律，是道德问题的系统化和理论化。以伦理视野探索公安法制建设对于公安法制理论、执法实践以及司法正义的追求与表达，有着重要的理论和现实意义。

（一） 公安法制建设是中国共产党执政理念的必然选择

党的十八大确立了建成小康社会的战略目标，以和谐社会和全民共性价值基础上的“中国梦”为标志，成为全党全社会共同的奋斗目标和愿景。在实现这一目标过程中，公安机关肩负重任，不仅要在实践层面落实好以人为本理念，坚持执法为民，把维护好人民权益作为公安工作的根本出发点和落脚点，更要在法制建设上突出体现中国共产党的执政理念，即从实践与理论两个层面体现全心全意为人民服务的宗旨意识。

为人民服务的宗旨，最终体现在民生幸福上。而民生幸福，物质保障是基础，但除此之外，公平公正的社会体制更为重要。公安机关行使职权，关系到公民切身利益，若离开科学有效的法制建设，失去伦理规范的价值指引，公众会丧失对未来幸福生活的预期[5]，显然背离党的执政初衷。

（二）公安法制建设必须突出法伦理视野下的弱者权利保护

我国公安机关是用来维护社会秩序，通俗地说，就是用以打击违法犯罪，保护弱者，彰显法制公平与正义。基于这样的社会职能，公众对公安机关的期望值常常高出其本身的内涵。恩格斯说“国家不能没有警察”，强调的是警察在国家政权中的特殊职能作用，“文明国家一个微不足道的警察，却拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威”。这是社会和公众对警察寄予厚望的心理基础，基于这样的心理认知，公安法制建设的重要性尤显重要。从法制实践看，一方面，自新中国成立以来，全国公安干警因公殉职呈逐年上升态势，另一方面，公众对公安执法的满意度却不断下降。这一升一降的对比中，显示出公安法制建设的滞后，对弱势群体的保护式微，不足以让人产生心理认同。

“人类社会与动物王国的最大的不同就在于人类社会的道德性。”[6]中国传统文化关于性善论与性恶论之辩对于公安法制建设的意义，并不在于法律形态的区分标准，而在于法律的效力基础。公安机关及其工作人员，同样属于法制建设及其效力基础的作用对象。失去这一作用，将使公安机关的执法行为如信马由缰，受外在利益和私人领域的价值驱动，将使保护弱者的动力衰减。

法伦理视野下的弱者权利保护，突出以人的生存与发展为主题，包含对弱者的伦理关怀，蕴含着借助制度运作达到弱者权利保护道德圆满的价值期望[7]。公安法制建设的人民性，使得这一期望成为立法和执法行为的道德指引，使公安法制朝着有利保护弱者、彰显公正正义的目标前进。

（三） 公安法制建设必须突出生命伦理视野下的正义保护

不同的文化对生命权的理解不同，在生命伦理学中，围绕人的生命、权利及尊严展开。法制本身就是一种文化生态，和文化紧密相连。从生命伦理的视角进行法制研究，对于公安机关因其特殊的职权体系而尤显必要[8]。中国传统文化里就有“人命关天”之说，充分说明命案是最大的案件。公安机关是命案的重要参与者，是公权力介入人的生命权保护的第一道防线。在命案中，公安机关行使侦察权是为了还原生命权的人格尊严，如何行使这一权力，不仅涉及到涉案当事人的权益，更是保障人之所以为人的人格尊严的应有之辩。公安法制建设，就是要解决诸如此类的问题困扰，防止以牺牲一些人的生命健康权而达到彰显另一部分生命权益的倾向，具体表现在刑侦程序正义、证据合法、制度合理等方面。

三、以伦理视角推进公安法制建设的路径选择

（一） 确立公安法制实践伦理道德的基本原则

1.公正原则。法制公正是公安法制实践的价值目标，也是公安法制实践活动的本质要求。从人际伦理视角看，公安法制实践首先就必须坚持法律面前人人平等的标准，同时，法制公正与法律权威是相辅相成的，从一定意义上说，法律的权威要靠法制公正的权威来体现。而法制公正的权威，靠的就是公安机关忠实履行法定职权，通过公正公平执法来赢得。公安人员应该从追求正义的目标出发，按照法的精神及其原则公平合理地处理警务，在一定范围内修补立法漏洞，以公正执法矫正立法缺陷，实现法的正义[9]。

2.人性原则。以人性角度看，公安法制实践活动必须坚持人权标准，道德伦理视野下的公安法制实践活动，应做到以人为本。《世界人权宣言》一开始就申明：人人生而平等，在尊严和权利上一律平等。法制建设的终极目的是指向人权、保护人权、尊重人的尊严，公安机关及其工作人员应当具有这样的人权意识，即在道德领域中，存在着好人与坏人之分，但在人权理论中不存在好人与坏人，任何人享有相同的基本人权。公安权力不能沦为一部分人压迫另一部分人的工具。

（二）立法环节赋予公众道德期许

1.科学立法。在社会实践中，劣法之害甚于无法。我国古代大秦帝国历二世而亡，就是无良法可依的典型史例。所以，立法当保证科学性、准确性和可行性。立法必须做到过程公开、内容透明，从立法选项到论证都要征询各方人士的意见和建议，兼收各方之长。虽然在立法观念上体现了对弱势群众的保护，但缺乏对作为个体弱者的人文关怀，在立法模式上采取列举式的分散保护模式，等等，说明在立法上针对人格与尊严的保护尚存不足，必须首先树立人的尊严、社会公平的立法观念。公安立法涉及到生产生活中的方方面面，老百姓从公安工作现状以及对公安法制建设寄予的价值期盼，使得参与立法的愿望更加迫切。目前，虽然普通百姓还不具备参与立法的素质和要求，但实行的听证制度开了我国立法史的先河，为保证科学立法奠定了基础。

2.及时修法。公安法制体系包涵的法律渊源庞杂，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章，还有一些散落于各种规范性文件当中的法律规范。公安工作千头万绪，法制建设相对于社会实践的滞后性，使得公安部门和立法机关必须因时因地而动，及时修改法律和有关规范性文件，使得法制体系所指向的内容与社会实践相符合。不及时修法带来的危害则是公众对公安执法的不切实际和教条怠惰的存疑。

3.制定新法。与及时修法的必要性如出一辙，公安法制建设应保持与社会实践活动的相关性，及时制定新法，或在没有新法的情况下及时出台相关制度，以弥补现行法律的不足，使得公安职能作用更充分地发挥。如目前应针对网络社会出现的新情况、新问题，研究制定相关法规，规范网络环境以及打击运用网络实施违法犯罪的行为。当然在制定新法过程中，为防止立法部门化，必须遵循立法相关程序，以制定良法的标准有序实施。

（三）执法环节加强行政权的道德约束

1.赋予公安干警价值观的法理内核。公安事业关键在人，塑造一支高素质、优作风、严纪律的公安干警队伍，是发挥公安职能作用的重要保证。公安法制建设应当体现干警的核心价值观，吸收和借鉴传统文化中的人文内涵，着力培养公安干警以“忠诚、为民、公正、廉洁”为精神支撑的价值现。

2.促进公安干警道德法治一体化的文化养成。公安执法环节直接体现了法制建设成果，要促进公安干警在道德规范与法治理念上保持一致性。如树立公正意识，既是公安干警的职业要求，更是一种行为准则。要在具体的执法实践中，使内在的价值观自觉落实到行动当中，成为一种文化自觉，形成内化于心外化于行的自律机制。

（四）司法环节凸显公平正义的价值引领

1.公共伦理法制化。新中国成立以来，我国相继颁布了一系列有关国家公务员反腐败的行为规范，尤其是改革开放以来，在制度的完善上取得了有效进展。在公安法制建设领域，也有针对公安人员的行为约束规定，既有强制约束力的纪律规定，也有道德修养方面的软指标，这些体现了公安法制建设在公共伦理方面的制度化倾向，显示出强大的正义指引作用。新时期的公安法制建设应当继承这一优势传统，逐步完善公共伦理法制化体系，促进公安司法的公平正义更加深入人心。

2.夯实认知、认同、敬畏、服从的法律理念。公安法制建设是推行法治的基本前提。法治进展如何，与公安干警是否具有认知、认同、敬畏和服从的法律理论有着重要关联。公安法制建设应围绕这一关联关系，从司法领域相关要求入手，不断提高公安人员的法制理念。如西方有“波斯坦磨坊案”，是老百姓高举法律大旗挑战国王权威的典型案例。案例中国王服从法院的判决，证明了他是个具有强烈法律意识的领导者，这对我国公安法制建设无疑具有积极的借鉴意义。

3.执法监督纳入法制化轨道。加强内部监督，解决公安执法中的突出问题，克服和纠正办案、办事中的不正之风，达到严格公正文明执法的目的。规范外部执法，自觉接受来自审判机关、检察机关、行政监察机关等专门机关的监督，并将此类监督纳入法制化体系当中，以司法正义为引领，加大监督的力度，并以公平正义的价值引领，促进监督成为一种自觉行为。

[1]张翼飞.新时期我国公安法制工作创新之历史考察[J].湖北警官学院学报，2012，（11）：10-12.

[2]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]任志安.公共伦理视野下的公共责任[J].黑龙江科技信息，2012，（29）：162.

[4]杨楹.伦理视野中的政府权力观[J].哲学动态，2002，（9）：30-33.

[5]余进军.论伦理视野下的民生幸福[J].前沿，2013，（8）：60-61.

[6]周安平.优胜劣汰与优胜劣汰不汰——人类社会生存竞争的道德底线[J].法商研究，2007，（3）：49-58.

[7]牛玉兵.法伦理视野下的弱者权利保护：意蕴、根基与进路[J].民主与法治，2013，（4）：57-60.

[8]逯改.生命伦理视野下的生命权[J].中国医学伦理学，2012，（4）：418-420.

[9]阳存.伦理视野中公共权力的立法审视[J].哈尔滨学院学报，2010，（1）：26-31.

The Ethics on the Police Legal Construction

OUYANGMeng-chun
（Chongqing Police College,Chongqing,401331）

Since the new century,the legal construction of the police has made considerable progress.It reflects the ruling concept of the Chinese Communist Party,and corresponds to the value expectation of social public concerning the legal construction of the police.However,compared to the hysteretic nature of social practice,it makes the legal construction of the police must focus on moral and ethical perspective.It confirms the ethical reflection of social public on the legal construction of the police,and helps to select the path to meet the values of socialism with Chinese characteristics in order to solve the problems for legal process in the new period.

ethical vision;legal system of the police;rethink;path choice

D631.1

A

2095-1140（2014）05-0106-06

（责任编辑：左小绚）

2014-6-28

重庆警察学院2012年引进人才科研启动经费资助项目“伦理视野下的的公安法制建设”

欧阳梦春（1965- ），女，湖南浏阳人，重庆警察学院教授，主要从事法理学、民商法研究。