突发事件应急管理与政府公共政策制定

周振刚,杜言利

(1.中共张店区委党校，山东 淄博 255023；2.山东理工大学 教务处，山东 淄博 255049)

一、公共政策制定在突发事件应急管理中的重要性

所谓突发事件，是“指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。[1]2突发事件具有四方面的特性：一是突发性，事件发生突如其来；二是具有紧急性，事件爆发后必须采取紧急措施，否则将会造成不可估量的损失和后果；三是不可预测性，事件在任何时间、形态下都可能发生，毫无规律可言，事先准确预测、判断较为困难；四是危害性，存在对公共安全、人身、财产等的威胁和损害。当前，突发事件爆发呈现以下趋势：一是突发事件频发，应急处置成为政府常态化的工作；二是突发事件发生类型多样化，波及范围更广泛；三是由于利益多元化，社会群体面对突发事件时心态更复杂，更容易引发群体事件。

政府的行政管理活动大多通过公共政策来实施，为防止突发事件的巨大冲击力导致社会政治、经济、人民生活秩序等严重失控，需要运用国家行政权力制定公共政策来调整紧急情况下国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序。公共政策是社会公权运行的集中体现，是政府应对突发事件进行危机管理的重要途径。政府的行政管理正确与否，关键在于相关政策的科学性、可行性。在突发事件情境下，在信息有限、资源有限、时间紧迫的情况下，政府应急管理的重心就在于如何有效、快捷、科学地制定政策及应对措施。为此，政府应不断优化政策制定系统，从而提高政府管理水平。

二、突发事件状态下公共政策制定过程中存在的问题

(一)突发事件防范意识淡薄

目前，在政府管理过程中还存在突发事件意识不强、应急管理意识不到位、思想认识麻痹、重视程度不够等现象，反映到政府政策制定过程中，表现为存在侥幸心理、对突发事件的发生机率估计不充分、对其紧急程度和威胁性认识不够等。

(二)信息披露缺乏公开和透明

知情权是现代社会公民的基本权利。公共信息具有社会性，与每一个公民的利益直接相关。政府有责任有义务让社会公众了解和知悉公共信息。现阶段，我国的突发事件处理机制存在严格控制信息传播的现象：突发事件爆发后，信息传递交流基本上是在官方内部，以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。社会公众、媒体对突发事件信息的了解基本依赖官方所公布。民间则主要以小道消息的形式进行传播，容易滋生各种谣言。如果政府由于担心信息披露会引起公众恐慌，而采取了“信息垄断”措施，就极易引发公众猜测和社会混乱。

(三)预防机制不健全

预警是预防和处置突发事件的首要环节，必须树立居安思危、防微杜渐的思想。当前，我国相应的突发事件预警机制正处于不断完善之中，对各种突发事件还不能及时做出正确的分析和判断，对事件可能造成的后果估计不足，容易导致对突发事件不能及时发现和采取有效措施，同时也会造成各地区、各部门以及各级政府之间协调处理的不当。

(四)政府人员应对突发事件的能力有待提高

对突发事件的处置，政府既是政策决策主体同时也是政策执行主体。从当前情况看，政府主体在以下两方面的能力亟待提高：一是决策者的决策能力有待提高。由于突发事件的突发性和紧迫性，留给决策人员的决策时间有限、所依据的有关政策信息有限、备选方案也非常有限，决策者承受的心理压力很大。现阶段，在紧急情况下能科学预见并快速作出决策的人员非常稀缺。二是突发事件状态下制定政策时可依靠的专业技术人员相对缺乏。面对重大或一些技术性很强的突发事件，制定重大政策或采取措施时，需要有各方面的专家、科技人员提供必要的技术支持，否则，制定的政策或措施将是片面的甚至是非常危险的，可能会引起更大的危害。目前我国这方面的专业咨询机构不健全，信息系统研发及应用能力较弱，再加上突发事件状态下紧急决策的训练和教育略显不足，导致对突发事件缺乏准确的预警，从而引起被动“防灾”情况。

(五)公共政策决策过程未完全制度化、规范化

突发事件的有效管理要求政府行为法制化、决策过程规范化。当前，在突发紧急状态下，我国仍是行政命令优于法治。有专家指出：“从立法角度来看，我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》等，但是法律与制度规范还没有成为危机处理的主要规则，特别是在危机状态下的政策制定过程主观随意性还很大，也缺乏危机管理机构设置和职权分配的法律法规。”[2]因此，今后应加强政府公共政策制定系统的建设。

三、完善政策制定系统的建议

(一)政策制定的科技化、知识化

1.以现代科学成果为指导，提高政策制定水平。

第一，充分利用各级各类培训机构、高校、网络、实验室等渠道，加强理论、业务等方面的专业培训，提高决策者的认识水平和业务能力，使决策研究制定过程更完善。第二，充分利用现代信息技术，建立公共信息共享平台。加强对国内外各类典型突发事件信息的搜集、整理、研究，通过对信息的分析、鉴别、消化、吸收，加强政策决策系统的规范化建设。第三，建立突发事件“案例库”，分析、研究各类突发事件的诱因及应对策略，积累决策经验。同时，采用定量分析法与定性分析法，提升突发事件决策和管理的水平。

2.加大培训力度，完善应急管理培训系统。

应急管理知识培训是西方国家公务员的必修课程。我国必须重视对公务人员突发事件知识的培训工作。一方面，要利用培训机构对公务人员进行必要的课程培训，帮助他们学习应急管理知识，掌握处理突发事件的方法；另一方面，要加强模拟实战演练，提高政府公务人员的应变能力和实战能力。

(二)政策制定的系统化、规范化

1.防控并举，预防为先。

未雨绸缪，防患于未然是预防和应对突发事件的关键，就是要做“防疫员”而不是做“消防员”。我国对预警机制建设非常重视，党的十六届四中全会提出，要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的运转机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。要建立全国预警系统，就必须建立全国电子信息分布网络，确保各级政府能迅速、全面掌握相关信息，从而做出及时、正确的判断与决策。要建立定期考核机制，对实际运行情况进行有效的绩效考评。

2.成立专门的危机处理核心机构。

党的十八届三中全会提出要“健全公共安全体系，健全防灾减灾救灾体制，确保人民安居乐业、社会安定有序”。各级政府的危机处理核心机构要建立一个“条块结合、分级管理、权责明确、指挥有力、密切合作的应急管理体制”。[3]省级以上政府职责是制定应急管理统一决策规划，对地方应急管理提供指导和帮助。地方政府的职责主要体现在选择政策方案、确定和执行政策方案，形成一种多中心决策体制。同时坚持谁授权谁负责的原则。有专家指出：“非典事件表明，我国传统体制下，即高度集权政策制定和执行机制在处理突发事件时的效率是十分低下的。从中我们总结出经验教训是深刻的。所以，在突发事件情境下，构建一个条块结合、分级管理的架构是十分必要和可行的。”[4]102

3.掌控全局，及时公布灾情。

现代信息技术为我们提供了收集、传播信息的有效物质手段。要建立专门的应急管理信息政府网站，成立专门的信息机构和专业信息队伍；在政策制定过程中要充分利用信息体系，减少信息传播环节，做到及时、准确、最大化地公开信息；建立全国性的突发事件信息网络平台，做到资源共享，信息共享；充分发挥新闻媒体的作用，加强与新闻媒体间的沟通，让新闻媒体在第一时间充当政府的喉舌，将突发事件的真实情况及时、准确地公之于众。

(三)政策制定的公开化、法制化

1.政策制定要做到及时、公开。

突发事件爆发后，政府应及时通过各种渠道将真实情况公之于众，特别是对一些重特大灾害事件，应最大可能地及时、准确地告知社会公众实情，以避免因为信息公开的滞后而导致无谓的恐慌。因此，政府应拓宽信息发布渠道，建立发言人制度，充分利用微博、微信等新兴网络手段，开放公共空间，形成开放的公共舆论空间。尽快建立健全政策公开的法律制度，将政策制定、修改的程序法制化、规范化、大众化，做到政策制定的程序公开、透明。

应充分发挥非政府组织的作用，打破社会公共事务由政府完全垄断的格局，鼓励和支持各类非政府组织参与到社会事务中。要放开社会公众对政策制定过程的监督渠道，让公众对政策制定的每一个环节都有知情权、建议权、批评权。

2.加强应急管理决策的法律、法规建设。

在现代社会，应急管理不是一个孤立的单纯事件，“应急管理决策过程所依据的法律体系应满足两项相互关联的标准：一是涉及社会各行各业，事无巨细。突发事件处置是一个复杂的社会系统工程，应急决策涉及的法律法规主要包括国家安全、物流运输、物资保障、灾民安置、媒体传播等领域，而且要配套具体的实施细则。二是社会部门、单位之间要目标高度一致，相互协调，宪法与各部门规章、地方性行政法规等不能相互冲突，特别是不能与宪法相违背。这是对政策内容的一个根本性的指导原则”。[5]在这个系统的法律框架指导下，充分保证所制定的决策内容合法、合理，保证各政策之间目标一致，相互补充，相得益彰，形成协调一致的统一体。

政策制定实现法制化，能够从根本上保证政策内容的真实性和合法性，从而保障政策的实现。突发事件决策因有其特殊性，所以，无需严格遵循常规决策时的程序和步骤，但突发事件状态下政策制定过程必须符合相关法律和制度的要求。如果政策执行者出现违法违规行为时，必须为此付出代价，还要追究其法律责任。

[参 考 文 献]

[1]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理 [M].北京:光明日报出版社，2009.

[2]向玉琼.论政府危机管理中的公共政策制定[J].云南社会科学，2005，(2)

[3]高小平.我国应急管理述评[J].中国行政管理, 2009,(10) .

[4]孔令栋,马奔.突发公共事件应急管理[M].济南:山东大学出版社，2011 .

[5]何海燕.政府决策参与体制设计研究[J].中国行政管理,2000，(4).