公共治理理论的价值思考及制度拷问——兼析药品安全事件频发问题

谷继建,文 华

(1.重庆文理学院，重庆 402160;2.中南财经政法大学 经济学院， 湖北 武汉 430073)

继“毒胶囊”药品安全事件之后，云南白药事件再次引起人们的注意，于是社会上掀起了轰轰烈烈的关注药品安全的公共治理事件，且持续时间之长、受众之多、舆论之烈都前所未有。但令人遗憾的是，直到如今药品安全问题仍然困扰着所有中国人，或许央视焦点访谈的信息曝光能够提供改善某些厂商的产品质量，但就整个社会来看还是不容乐观。正如媒体等所担心的“公众期待一个让人信服的说法”，还是没有如期而至，现在“药品是安全的、不存在问题”的结论远远没有达到尘埃落定、烟消云散的地步。我们不禁要问，关系到人的生命的公共治理的当代价值在哪里？我们国家在公共治理环节还缺失什么？可供参考的实践价值还有多少呢？我们的公共治理制度的执行力欠缺了哪些关键环节？等等，都体现了对公共治理价值的一个拷问，这个拷问是基于国家治理的长治久安，更是对人的生命价值在公共治理中的重要性的若干思考。

一、公共治理理论的发展沿革

自西方政治学家威尔逊、古德诺提出公共行政学的轴心理论“政治行政两分法”以来，公共行政学的理论范式几经变迁，大致可以分为传统公共行政学、对传统公共行政学的批判、公共行政学理论多元化发展三个阶段。无论它怎么变迁，都是为“公共人”的价值而行使行政行为。而传统公共行政学认为，孟德斯鸠的三权分立理论存在实践与理论两方面的瑕疵，特别是本次的药品安全事件更是凸显了它的重要性和紧迫性。从实践上看，不管英国的政治体制是否三权分立，一旦涉及到公共治理中的人的生命价值，它就可能演变为一种“集威式国家独权”，同样也不管孟德斯鸠对英国政治体制的严重误读是如何被美国加以利用和歪曲，在药品安全实践中，厂商的信息泛滥化与行为的蓄意化不会被国家公共治理所接受，尤其是他们为了一己之利。而有时相关联的利益集团却牵着国家的鼻子走，这是公共治理在制度上的一种不健全、不完善。

从理论上看，国家职能事实上不存在三权，主要有政治决策与政治执行两权，司法权其实是执行权的一部分，因为司法的主要职责并非制定法律而是执行法律。基于上述分析，作为美国人的威尔逊、古德诺提出政治行政两分法，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；政治强调民主、公正等价值诉求，而行政的重心是效率，行政学应从政治学独立出来并给予其应有的重要地位。其后，学术界将法约尔、泰勒、韦伯等人的效率主义思想都归入传统行政学范畴。药品安全事件可以明确地得出这个结论，即政治决策与政治执行是公共治理的二元决策体系，没有其他的三权问题，该路径是解决问题的必由之路。正是对执行效率的高度追求，药品安全事件带给了传统行政学严厉的批评，主要批评有两方面。一是以西蒙为代表的科学性欠缺的批评。认为传统行政学对效率的追求并没有上升到科学体系的高度，仅仅是经验原则的总结，而经验原则是总结不完的，罗列再多的原则也不能上升为科学的体系，并且经验原则之间还自相矛盾，叫人无所适从，从寻找打击的药品安全不合格的努力结果看就是最好的验证，大量的人财物的投入使国家的药品安全在一定程度上有所遏制，但还远远不够。二是以沃尔多以及弗雷德里克森为代表的公共性迷失的批评。认为政府不是私人组织，效率不应是最高价值，民主与公正才是政府的应然价值诉求，但是药品安全“丑闻是否又会像以往那样雷声大雨点小？谁该为百姓的安全用药负责？又有谁该为劣药假药的恶果承担责任？为何同样的事情一发再发？”[1]这却是一个有力的回音，政府也会在各种难以确定的事件面前迷失。

面对传统公共行政行为[注]目前云南白药事件凸显的是公共治理的经验主义做法。和社会生活的不断变化，特别是突发事件面前遭遇的严厉批判，以此可以判断，后续关于公共治理的行为研究者一定要转换视角，或者避免直接面对效率与治理民主与权威之争，或者通过第三条道路实现效率与行政行为的整合。比如新公共管理理论、新公共服务理论、公共政策理论、绩效评估理论、公共治理理论等。其中，公共治理理论被普遍认为是一种新的理论范式，在社会生活日益复杂化的情况下，单靠政府已无力有效应付对社会生活突发事件的有效管理，强调社会主体多元合作成为必然选择，通过这种方式，实现民主与效率的有效整合，达到对国家与社会的善治。

二、公共治理理论的内涵

(一)公共治理主体形成的多元网络化结构

在统治型政府的时代，政府是唯一的管理者，掌控社会生活的一切领域，政治与行政不分，法治与人治合一，这种治理方式效率高但风险大，政治性治理色彩浓重，容易导致一些不良后果。在进入近代的管制型政府时代，除政府之外的其他主体都应当得到一定发展，虽然核心治理主体依然是政府，政府与其他主体之间形成“中心—边缘”结构，药品安全事件实际上证明了治理主体或者参与公共治理的主体之间是一种严重不对等的关系，完全欠缺了其他治理主体的参与。在当前内外交流日益频繁的时代，强调政府、市场、社会等组织的多元化治理，主体之间形成一种相互平等的多中心(也称为无中心)的网络化治理结构，主体之间存在着权力依赖和互动合作的伙伴关系。

(二)公共治理的责任边界模糊性严重

公共治理强调多主体共同治理，是基于对各主体资源配置能力的正视和尊重，政府、制药公司、社会团体等组织由于各自性质的差异，资源配置能力各不相同并各有优劣。一般而言，纯公共产品由政府提供并直接生产，准公共产品由政府提供并由厂商或者其他相关利益方生产，促进公益的广义公共产品，则由制药公司等公共组织主体提供并生产。根据权责一致原则，各治理主体权力的对等必然带来责任的对等，公共治理不良的直接责任必须合理分担，药品安全事件却提供了只有政府治理的一种范本，其他治理主体严重缺失，给公共治理行为造成了很大的负面效应，一而再、再而三的药品安全事件是一个不正常的行为，也是公共治理多主体没有并行的一个典型案例。比如，“2006年，齐齐哈尔第二制药公司生产的亮菌甲素注射液导致多名患者肾功能衰竭，13名患者死亡；2006年，安徽华源生物药业公司生产的克林霉素注射液导致11名患者死亡；2008年，江西博雅生物制药公司生产的静脉注射用人免疫球蛋白，6人注射后死亡；2009年，江苏曝出狂犬疫苗造假大案，21万份问题狂犬疫苗流向27个省市，至少1000万人受害；2010年，媒体爆称山西近百名儿童注射疫苗后或死或残，官方否认”，[1]这实际上凸显了公共治理的薄弱环节大量存在，尤其是关系到人民生命安全的治理问题，关键在于治理是否科学，直接责任在于保障公民个体不能解决的公共安全治理问题，政府要承担一切责任。

(三)公共治理语境下的政府在社会公共网络中扮演着“元治理”角色

在公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任，是“同辈长者”，在基础性工作中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体，但不应该是唯一的行为主体，一旦它成为唯一的行为主体，公共治理的残缺性则一目了然呈现在公众面前，引发人们对公共治理不满意，这种不满意情绪本不该仅仅集中在政府身上，但就是因为此次公共治理行为主体的单一性导致了一种我们不愿意看到的结果。因此，建立相关的法律规范，保持非扭曲的政策环境，致力于基本的社会服务与公共安全，保护承受力差的阶层和生命安全，实现社会最基本的公平与正义，是政府的首要职责，药品安全事件是它的首要体现，但仍然可以在主体间分享和共享，或者说共同治理。具体而言，一方面政府是一个国家实现元治理的主角，多主体治理的引入，各主体的权责划分都需要政府主动规划与“低调协商”，以构建有效的治理之网；另一方面，公共治理不是公共行政的终极良方，既存在市场失灵、政府失败、第三部门失效问题，也存在公共治理上的诸多问题，只有政府有资格也有能力承担公共治理不良问题的最终责任。

三、公共治理理论的当代价值——以药品安全事件为例

(一)药品安全事件简述

“日前，云南白药修改了其药品说明书，承认在配方成分中增加了草乌，并按国家食药监的规定标注了警示语。云南白药断肠草风波终于水落石出。云南白药断肠草事件始于2013年初，有消费者发现云南白药中散剂产品中含有毒草乌，而云南白药并未在说明书上标示，故将云南白药告上法庭。此后，云南白药又在香港被检测出含有乌头类生物碱而被禁售。而云南白药方面则以涉密为由一直拒绝公布药品成分”[2]的说法仍没有明确定论，足以说明药品安全存在着制度缺陷。

(二)药品安全事件体现的是公共治理缺失

药品安全事件的出现，从流程管理视角分析，有关的制药公司事前对人的生命价值重视不够或是漠视，但是公众迫切地想知道国家对此类药品安全事件的治理似乎无能为力的原因到底是什么。结论的不确定性使人们不得不对政府在公共治理事件中的一些薄弱环节提出质疑。由此可见，新闻媒体、政府、制药公司等相关利益主体都没有准确有效地履行自己的职责。具体原因如下。

1.政府监管缺失的原因。

政府作为社会秩序的维护者，在药品安全事件中的监管不力是不争的事实，特别是地方政府首当其冲。(1)主观原因。部分药品厂商、政府药品管制人员或并不忠于职守，或懈怠工作，或涉嫌腐败，或具有畏难情绪而不能主动介入监管，但这种现象在其他国家也存在，且多少不一，大量制药公司的霸王条款可见一斑，如果持续监管不力，早晚都会发生该类事件。(2)客观原因。有限的监管人员和技术条件以及信息不对称等原因，无法确保对药品厂商的每个细节逐一检查，有限的抽查并无法完全杜绝小概率事件的发生，但这又是人命关天的事情，容不得丝毫马虎。包括老鼠仓式的内部行为，药品安全中的政府监控部门、厂商都有这种嫌疑。对此，我们不能完全归因于这些个体[注]这不是为任何人辩护，也完全没有必要为他们辩护，而更应该谴责他们。如果他们主动参与了此事，甚至应该受到其他的株连惩罚。，即便他们是罪魁祸首，实际上还有外部监管不力的问题。

2.制药公司自管缺失的原因。

制药公司作为首要责任者，目前为止，药品安全事件发生时仍念念有词地谎称药品的保密性，媒体则往往有另外多种说法，政府则按照公共治理的官方话语进行表述，造成了一片难以定性的混乱。(1)主观原因。制药公司低成本带来的利益驱动，使其铤而走险，还妄想不被查处；政府则为了维护公众的心理安全等原因，出言较为谨慎；媒体则很大胆地猜测问题的严重性，追问问题的根源可能会遇到种种麻烦。(2)客观原因。政府部门一直重视对公共治理的宏观管控，而疏于对“确定性”细节事件问题的监管，使“药品安全”管理主体“低估”了社会风险，故而放松监管。另外，“药品安全”成为公众眼中的“美国大片”，风险防范的潜意识使“集体理性”变得并非理性。

3.社会监管不力的原因。

社会民众作为利益相关方，也应参与监管。社会监管不力的原因主要有以下两点。(1)信息不对称导致难以监管。由于制药公司涉及到一定的专业技术知识，普通社会民众既无专业背景也无信息获取渠道，难以形成监管。而药品安全事件的特殊性在于公众无法获知这类专业性知识，更难以参与这类治理事件的行动，尽管媒体介入使公众有一定认知。(2)监督渠道不畅通导致疏于监管。药品安全表明，只要有一次疏忽，就一定是死亡的大概率事件。群体性的生命问题，这就应该要求引入社会监控机制，对制药公司进行惩戒性的监管。只要出现类似事件，就应该接受社会监督，让社会满意是其是否可以生存和发展的决定性条件之一，而不仅仅是对政府负责。

(三)药品安全问题的治理对策

1.政府履行“元治理”职责，构建多元治理网络。

诚如卢梭所言：一切问题在根本上取决于政治，而且无论人们采取什么方式，任何民族都永远不外是它的政府的性质所使它成为的那种样子。因此什么是可能最好的政府这个大问题，就转化为如下的问题：什么是适合于形成一个最有德、最开明、最睿智并且从而是最美好的民族的那种政府的性质。[3]597国家是一种相对稳定的秩序，政府是社会运行秩序的最终掌控者，一切社会管理的问题，政府都必须承担最终的责任。面对药品安全事件，政府应率先谋求解决之道，在充分调查了解征求各方意见的基础上构建科学的监管体系。

2.政府严厉管控制药公司。

虽然仅靠有限的政府人员与技术手段，无法监督庞大的制药公司的安全与运行，还得靠制药公司自身有良好的职业道德和自身监管，但在当前的实际情况下，自律必须以他律为基础。对于查处的疏于安全管理的制药公司必须秉公执法、严厉管控，必要的时候可以运用“药品安全紧急处理法”(前提条件是有该类法律的存在)。事实上药品管理每次细节的“疏忽”或者“遗漏”都是对公民生命的威胁，其性质相当严重，加大管控力度才合乎民意，否则就是坐而论道、于事无补。

3.“制度+技术”建设，使社会的权利监督转化为切实的权力监督。

权利(rights)是一种资格；权力(powers)是一种能力。有监督的权利不一定有监督的能力。如前分析，由于缺乏专业知识以及举报以后部分地方政府不作为等原因，社会民众的权利监督往往有等于无，因此，政府应该从技术层面解决权利监督的有效性问题。具体可从“制度+技术”着手，从制度层面对民众的制药管控监督的权利以及政府监管部门受理民众监督举报的具体职责做出详细规定，通过制度保障社会监督权利；从技术层面解决群众通常的监督举报的畅通渠道以及完整的信息记录，以使对部分制药监管部门和管理主体不作为的处罚以及对举报者的奖励有事实依据。

通过上述措施，最终实现政府、制药公司、社会的共同治理，杜绝药品安全事件再次发生。

四、制度的拷问

制度制衡，在这里的含义基本上局限于微观领域的制度立、破、行的均衡。上海社会科学院学者汤蕴懿认为制度均衡应有两种情况：一种是理论所要求的理想均衡，即必须满足人道性、竞争性、公平性和和谐性四个条件的均衡；另一种是客观实践所导致的实际均衡。理想的制度往往仅存在于理论之中，而现实中的制度都是大量利益主体互相博弈的结果。我们的制度则是指一个行政主权领域内各个领域、各个环节首先确立制度明朗化和清晰化，并确定制度之间的相互影响和制约，使制度逐渐向着一种无漏洞、不腐败的良性制度过度，或是强制性制度变迁，或是诱致性制度变迁，最终达到制度克服阻碍社会发展的桎梏，力求达到社会效益最大化。

任何社会的存在和发展，都离不开制度。马克思恩格斯十分重视制度在社会发展中的重要作用。在现代社会，社会秩序成了“瓶颈需求”，因此，制度作为社会秩序的生产方式之一，对现代社会的发展来说尤其重要。制度对社会发展的重要作用，主要表现在以下三方面。制度是社会结构存在和变迁的重要条件，技术和文化在社会结构存在和变迁中的作用，最终要借助于制度以及制度的变迁;制度是社会发展目标的实现机制，在社会发展中，任何重要的社会发展理想(目标)或理念，只有得到制度上的体现，才能转化为现实的发展路径;制度又是社会发展的整合机制，制度可以保障社会合力的形成以及社会合作的实现。[4]笔者已经表明过自己的观点，现代化的社会发展和未来的社会走势不是再靠一时政策性激励、权力释放或者是利益分割带来一定的社会红利，恰恰相反，应该是制度建设先行，也就是首先考虑的是制度制衡的建设和发展问题。唯有这个问题解决得彻底，社会发展、进步的基石才更牢固，社会发展的潜力、动力才更具备可能性，否则过去发展模式下的弊端会一览无余地展露于社会大众，社会矛盾不仅很难化解，甚至有激化的可能。故而制度制衡的社会治理结构必然走向前台，这是未来社会发展的唯一源泉。也可以说制度是解决问题的唯一潜在途径。

总之，理论的完美性，在药品安全事件面前已经变得苍白无力，而公共治理制度这一最后防线必须强化，否则难以抵挡公共治理暴露的巨大社会问题。

[参 考 文 献]

[1]伍阅.中国药品安全事故层出不穷，事后追责令公众失望[EB/OL].http://www.jxcn.cn/34/2012-4-19/30036@1078448.htm.

[2]孙海红.药品安全又爆新问题，云南白药承认含有毒草乌[EB/OL].http://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/140403- 89f2e075.html.

[3][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京：商务印书馆，2010.

[4]崔希福.制度与社会发展[J].学术交流，2006，(3).