论我国滨海湿地认证制度的构建*

2014-04-05张晓举李学全刘有刚

海洋开发与管理 2014年3期

关键词：滨海部门制度

张晓举，李学全，刘有刚，梅宏

（1．国家海洋局北海海洋工程勘察研究院青岛 266061；2．中国海洋大学法政学院青岛 266003）

论我国滨海湿地认证制度的构建*

张晓举1，李学全1，刘有刚1，梅宏2

（1．国家海洋局北海海洋工程勘察研究院青岛 266061；2．中国海洋大学法政学院青岛 266003）

文章探讨了滨海湿地认证制度的构建内容，初步构建了滨海湿地认证制度应具备的基本内容和框架，结合滨海湿地的自然属性和开发利用需求对其进行了划分，提出了滨海湿地认证中的评价及许可制度，明确了公众参与作为保障公众知情权和社会监督的手段是认证制度中重要的组成部分。

滨海湿地；认证制度；立法

滨海湿地为陆海交错地带、淡咸水交汇处，陆海的交互作用造就了滨海湿地复杂的生态类型和生态环境。目前国家和地方都意识到滨海湿地独特的生态价值、社会价值和经济价值，然而对于复杂、多样的滨海湿地生态系统的管理仍然是要素式管理，如渔业部门关注经济生物资源的保护与管理、土地部门关注土地空间资源的管理、水利部门关注水利设施的修建等，虽然各个部门对权责范围内的要素进行了管理，但却忽视了滨海湿地的完整性与复杂性，片面追求单一功能的最大化将会对其他功能造成损害；而且部门间协调与沟通机制的缺失，也是导致滨海湿地生态系统失衡和破碎化的原因之一。另外，滨海湿地向成陆的方向还是向海洋的方向演替也决定了其属性是以陆地属性还是海洋属性为主，其演替的方向和程度不一也给管理部门在管理中造成了困难。

为更好地保护我国滨海湿地资源，避免滨海湿地的破碎化，亟须建立滨海湿地认证制度，其目的在于对滨海湿地形成科学、全面、统一的认知，科学评估其生态功能与使用价值，根据滨海湿地的自然属性明确利用方式与管理权属，引入社会参与与监督机制。滨海湿地认证制度是滨海湿地立法保护的破冰之旅，在法律体系构建过程中具有极为重要的探索意义；认证制度不但要为滨海湿地的立法提供依据，还应贯彻在执法保护与管理的全过程中，对于保护滨海湿地、解决目前管理中存在的问题具有十分重要的意义。

1 滨海湿地界定

1.1 滨海湿地的定义

滨海湿地的法律定义在《中华人民共和国海洋环境保护法》第95条释义中明确给出：指低潮时水深浅于六米的水域及其沿岸浸湿地带，包括水深不超过六米的永久性水域、潮间带（或洪泛地带）和沿海低地等。从管理现状看，该定义对于滨海湿地的范围并未作出明确界定，各管理部门基于管理角度出发对沿海低地和浸湿地带的理解并不相同，结果造成滨海湿地管理的要素化，是滨海湿地整体功能失衡甚至退化的重要原因。因此，滨海湿地认证的首要任务就是建立起以保护滨海湿地整体功能和生态价值为首要目标，适合管理部门管理的滨海湿地的定义。国家立法所确定的滨海湿地的含义和范围应该是立法保护的原则性定义，是地方滨海湿地立法的参照；地方立法保护的滨海湿地范围要在充分考虑区域特点的基础上进行科学论证、量力而行，科学确定滨海湿地保护的范围，片面扩大或缩减均不可取。

1.2 我国滨海湿地的认证分类

中国滨海湿地主要类型包括盐沼湿地、潮间砂石海滩、地和海岛等［1］。陆健健将中国滨海湿地分为潮上带淡水湿地、潮间带滩涂湿地、潮下带近海湿地、河口沙洲离岛湿地4个子系统［2］；吕彩霞等根据生态、水文和地理、地貌学的特点，将我国的海岸带湿地划分为沿海低地、沿海溻湖、潮间带湿地、河口湾、红树林、珊瑚礁、浅海水域和岛屿等8大类［3］；丁东等根据湿地在沿海的地理位置及海岸特征，将中国沿海湿地分为浅海滩涂湿地、河口湾湿地、海岸湿地、红树林湿地、珊瑚礁湿地及海岛湿地等6大主要类型［4］；赵焕庭等从沉积学、地貌学和生态学视角，按形态、成因、物质组成和演变阶段将我国海岸湿地划分为淤泥质海岸湿地、砂砾质海岸湿地、基岩海岸湿地、水下岸坡湿地、溻湖湿地、红树林湿地和珊瑚礁湿地等七大类［5］。

划分的标准不一，结果也不尽相同，这些学术概念或地域概念的多样性反映了我国滨海湿地的地域特点明显、种类丰富，其功能及资源类型更是繁杂；为避免造成认知和管理上的混乱，建议以自然属性为基础、保护与开发为目的对滨海湿地进行分类认定。

（1）滨海湿地保护区。这一类滨海湿地应具有独特的生态系统或珍稀、濒危的野生动植物物种及其栖息地，或是具有独特的地质景观，一旦毁坏则难以恢复或异地重建，如红树林、珊瑚礁等。其意义在于保留环境本底及珍稀物种，为人类开发利用滨海湿地资源提供应遵循的途径。划入保护区的滨海湿地原则上不进行开发利用，尤其是不能采用改变其自然属性的利用方式。认证中要明确这类保护区的保护目标，然后确定其主要管理部门。

（2）开发利用区。此类区域滨海湿地的自然属性应具有普遍性，该区域内人类活动频繁，是人类海洋活动和陆域活动的重要连接与过渡，生态系统受到影响后可以在短期内恢复，在管理中应注意开发与污染防治并重，在充分利用好资源的同时最大限度地减少生态环境的恶化，如现有的大型港口和排污区等皆可归为此类。由于人类活动在此区域内频繁，涉及利益众多，因此在管理上应按照开发内容对管理权责进行规范，明确各部门管理权限。

（3）综合整治区。这类滨海湿地具有多重自然属性，其资源类型比较丰富，对于保存生物多样性及栖息地有一定的意义；部分已经被人类开发利用，然而开发程度有限，并未彻底改变其自然属性，经治理后生态系统可以得到有效恢复。河口、沙滩、养殖区、盐田等均可列入此类区域。这些区域由于自然属性多样、人类活动形式繁杂、各部门的管理着眼点不同，很容易造成管理混乱、权责不明确的问题，是认定中的重点和难点，其中涉及管理理念的差异和部门利益的博弈。对此应在认定工作中统一认识，确认该区域是保持自然本底水平还是进行有序开发的发展方向，确定开发活动的秩序与管理权属，明确生态保护措施及预期效果、建立管理部门的协调机制等均是此类认证制度需要解决的问题。

（4）保留区。由于人类认知水平的限制，当前还不能科学解释人类活动影响的滨海湿地，或对滨海湿地的使用和管理存有较大争议而短期内不能解决的，以及因预留发展空间的需要而保留的滨海湿地部分，都可归为滨海湿地保留区。在这类区域里以维持现状或禁止对生态环境的破坏为主要管理目标，限制此类区域的开发利用活动、落实湿地保护措施是管理的重中之重。

在上述四大类下应根据滨海湿地的资源属性和自然属性分别设置子类，各区应分别设置保护开发宗旨，明确滨海湿地的主要功能和其他功能的优先顺序。需要指出的是，滨海湿地的认定分类并非对现有海岸线的重新划分和归类，需要进行认定的滨海湿地类型是基于法理角度对存有争议及管理混乱区域的统一认识与权责划分。这种分类方式可以在当前滨海湿地认知基础上最大限度地为滨海湿地提供保护，为滨海湿地管理执法提供决策依据，同时兼顾了滨海湿地优越的生态、经济和社会价值，为滨海湿地保护的立法和管理提供操作的空间。

2 滨海湿地功能评价与许可制度

由于人类自身发展的需要，不可避免地要对滨海湿地进行开发，这是滨海湿地保护中无法回避的现实。在认证制度构建、立法保护中平衡保护与开发是滨海湿地认证制度构建的基础，也是其需要完成的任务。生态、经济、社会效益的平衡是基本原则之一，因此，在我国滨海湿地认证过程中需要一个科学、有效的工具来平衡三方效益。滨海湿地评价制度可作为这个有效的工具运用到滨海湿地的认证中，其评价的目的在于客观评估滨海湿地的整体功能和生态价值，从科学的角度对开发活动进行规范和约束，提出保护和恢复湿地整体功能和生态功能的工程措施及管理要求。

评价的结果不但可以为管理部门提供科学依据，而且也会提高管理部门、开发主体乃至社会公众对滨海湿地功能的认知水平；同时提高对滨海湿地的研究水平，保证对滨海湿地的开发是可持续的、科学的，客观上起到了对滨海湿地的保护作用。

在滨海湿地认证并通过评价之后，湿地管理部门要采取发放湿地开发利用许可证的方式对湿地进行跟踪管理，具体方法是：任何单位和个人若要开发利用湿地及其资源必须向管理部门提出申请，管理部门运用法律赋予的权力对申请进行审查，符合法律规定则向申请者发放 “滨海湿地开发利用许可证”，湿地申请者取得许可证才能按照许可证指定的范围和方式对湿地及其资源进行开发利用；对不符合开发利用条件者，不颁发许可证以保证湿地资源得到合理开发、利用和保护；在许可中可以规定对湿地开发利用的各种限制性因素，如开发、利用过程中不得改变湿地用途等，使湿地开发利用许可证成为附条件或附期限的许可证；对于没有拿到滨海湿地开发许可证而擅自进行开发的个人和单位应予以处罚。

3 公众参与制度

在我国的滨海湿地开发利用现状中，有很多人祖祖辈辈都是依靠这些湿地生存的，这些民众利用滨海湿地但不进行经营活动，有的也不具备申请许可证的实力与条件，对于他们不应剥夺其基本的生存权利；有时在开发过程中也会不可避免地影响到这些群众的切身利益，对此在滨海湿地的认证过程中应建立公众参与和补偿制度。

公众参与制度是公民影响滨海湿地认证政策和参与滨海湿地认证活动的一种有效途径，同时也是一种有效的监督手段。具体指公民个人、社会组织、团体、单位作为主体，涉海的管理部门也应该是公众参与的主体。在公众参与过程中，在权利义务范围内有目的地进行社会活动，体现公众对社会某一事物的共同维护和处理，要充分体现公开、公正的原则。公众的参与应该贯穿于滨海湿地认证、保护的全过程，包括认证前的公众广泛参与、事中监管的信息公开和社会监督、事后法律责任追究过程中的维权公开。认证应将公众参与作为制度的组成部分来保证公众参与权，具体方法一般应当包括意见征询、公告监督、听证会、信息公开等方面的内容，确保公民的知情权不被侵犯。

4 滨海湿地认证标准

认证的过程与认定的结果需要一个统一的标准，认证标准的推出有利于统一管理部门对滨海湿地的认识，同时也为认证制度提供准绳，确立认定结果的权威性，更为执法部门提供了执法尺度。因此，认证标准的推出是认证体系中必不可少的一环。认证标准应至少包括两个部分：一是认证行为标准，行为标准是认证过程中应遵循或规避的行为规范，作为各管理部门的行为准绳来约束认证过程及管理过程中相关的参与人员与单位，避免在权利博弈中出现的不当手段，是所有管理部门都应遵守的行为准则；二是执行标准，这部分既包含了滨海湿地的环境目标和管理要求，也是滨海湿地的开发利用者应遵守和执行的行为规范，执行标准是滨海湿地功能恢复和价值体现的重要基础。