行政层级监督法制化建设存在的问题及其完善路径

刘素梅

（江苏第二师范学院社会发展学院，江苏 南京 210013）

我国的行政层级监督一般包括政府法制监督、专门监督和信访监督，本文研究的行政层级监督指一般意义上的政府法制监督，即上级政府、行政机关基于上下级关系对于下级政府或机关进行的监督。行政层级监督由于监督与领导合二为一而具有专业性与权威性，拥有其他监督形式不可替代的优势，然而其在实际运行中，监督乏力、缺位现象严重，直接影响了监督效能的发挥，我国行政层级监督法制化建设滞后是重要原因之一。加强行政层级监督法制化建设，切实提高监督实效，促使行政权力规范、高效运行，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。为此，本文从行政层级监督法制化建设的视角，分析法制化建设中存在的问题及其成因，进而提出推进行政层级监督法制化建设的路径。

一、行政层级监督法制化建设的目标取向

行政层级监督的目标定位不仅决定着行政层级监督的内容与形式，也决定着行政层级监督法制化建设的基本价值取向及其法律框架。

目前学界关于行政层级监督目标的观点并不统一，有学者认为“发现问题、查找原因、督促整改、促进行政效能、实现行政正义”[1]是行政层级监督的目标定位，也有学者认为行政层级监督的基本目标是纠错、发现原因并督促完善机制的建立，将行政复议排除在层级监督之外，剔除了行政层级监督的救济、恢复行政正义的目标[2]。本文认同第一种观点，这主要是基于以下考虑：第一，任何权力制约手段的终极意义都在于实现社会正义，行政层级监督作为一种权力制约的具体形式理应将提高行政效能、追求行政正义作为自己的具体目标。第二，我国现行行政复议制度具有偏行政化特征，行政复议依附于行政层级监督，因此行政层级监督在实践中必然包含行政救济及实现行政正义功能，将其目标仅定位于督促完善机制的建立显然不符合我国行政层级监督的实践。因此，我国行政层级监督法制化建设应立足于“发现问题、查找原因、督促整改、促进行政效能、实现行政正义”这一目标，努力从建立权力清单、培育监督生态、加强层级监督立法三方面入手构建行政层级监督法律体系。

二、行政层级监督法制化建设的现状及其存在的问题

1.我国行政层级监督法制化建设的现状。

完善的立法是确保层级监督实效性的必要条件。目前，我国已初步形成了由宪法和相关法律法规、政府规章等组成的关于行政层级监督的立法体系。（1）在宪法和组织法层面规定了行政层级监督的基本框架。我国《宪法》第89条、第108条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条对上下级政府之间的领导关系以及组织原则做出一系列规定，明确了国务院、县级以上各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的层级监督权限，构成了行政系统内部层级监督的法律基础。（2）在专门法、行政法规、地方性法规以及政府规章层面对行政层级监督进行补充性、具体性规定。目前我国涉及行政层级监督的专门法主要是《行政复议法》，该法为行政机关通过行政复议依法解决行政争议、加强层级监督确立了一个重要的法律制度平台。此外，2007年8月施行的《行政复议法实施条例》，从强化行政复议监督责任、拓宽行政复议监督范围等方面，进一步完善了行政复议层级监督的功能。

2.当前行政层级监督法制化建设存在的问题。

尽管我国已初步构建了行政层级监督的法律体系，但尚不能满足监督实践的需要。这主要表现在以下几方面：（1）缺乏统一的行政层级监督专门法律。我国宪法和地方组织法虽均强调上级机关对下级机关行政行为的监督权，但在行使监督权的具体原则、要求、程序、责权匹配等方面的规定则比较笼统、模糊。统一的行政层级监督专门法律的缺位，直接制约了其监督效能的发挥。（2）缺乏行政层级监督责任追究法律制度。我国现有的有关行政层级监督的法律法规，极少对监督主体的法律责任作出规定，导致监督主体往往只注重被动的消极式监督，而放弃积极主动的监督。（3）相关法律法规侧重于对于具体行政行为的监督，对于抽象行政行为的监督总体缺位。抽象行政行为具有层次多、范围广、反复性大等特征，因此抽象行政行为违法的危害远大于具体行政行为。然而在现有的法律体系中，《行政诉讼法》排除了对抽象行政行为的司法审查；《行政复议法》第7条则规定可以进行行政复议的抽象行政行为只限于国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，而且仅限于与具体行政行为一并检查，排除了对国务院部门规章和地方政府规章的审查。（4）监督形式及程序等方面的法律规定有待完善。我国行政层级监督的主要方式有报告、检查、审批、备案、改变和撤销、惩戒等，但在实践中常常因缺乏具体的规定而流于形式。同时，我国行政层级监督立法还存在偏重内容而忽视程序的弊端，缺乏系统、明确的程序规定。

三、加强行政层级监督法制化建设的路径

加强行政层级监督必须坚持走法制化道路，当前应从建立科学合理的权力结构、培育公开透明的监督环境、加强行政层级监督立法等方面入手，推进行政层级监督法制化建设。

1.构建科学合理的权力结构。

科学合理的权力结构应该包含两层含义：一是权力内容与界限必须清晰、合理；二是权责一致。科学合理的权力结构是进行责任追究进而发挥行政层级监督效能的基础。“权力主体的选择、权力内容的分配、权力关系的设置、权力运行的规制及权力的实际运行，都必须以公民的人权或基本权利的充分保障为终极目的、最高宗旨。”[3]因此，坚持走法制化道路，通过立法明确规定行政权力的内容、界限以及责任追究的方式、程序等，建立明晰的权力清单制度，使权力行使和追责都有法可依，是加强行政层级监督法制化建设的基础性内容。

2.贯彻行政公开原则，培育公开透明的监督生态。

要切实发挥行政层级监督的效能，须遵循行政公开原则，培育公开透明的监督环境。此处的行政公开包含两层含义：一是监督客体的行政行为必须是公开透明的，这不仅有利于监督主体进行监督，也有利于督促监督客体依法行政，切实解决问题或改正错误，增强行政系统的自我纠错能力。二是监督主体的监督行为作为一种行政行为也必须遵循行政公开原则，这不仅有利于监督主体自我约束，也有利于其他监督形式如社会监督、司法监督等对行政权进行立体监督，形成内外结合的良好监督环境和立体监督体系。而司法监督作为最后一道防线，在为不服内部监督结果的行政相对人提供充分救济的同时，对行政主体的内部监督产生强有力的监督和威慑作用。[4]

因此，我国必须加速行政公开的法制化进程，努力创造公开透明的行政层级监督环境。目前，我国的《行政处罚法》、《政府信息公开条例》等法律法规对于政府行政执法公开、政府信息公开做了明确规定，但缺乏在政府行为公开、责任追究公开等方面的规定，尚不能满足行政层级监督的需要。对此，应根据国际通行的“公开为正常，保密属例外”原则构建相关法律制度体系，做到只要不涉及国家机密和个人隐私的，包括行政层级监督在内的全部行政行为的过程和处理结果一律公开。

3.制定专门、统一的《行政层级监督法》。

我国行政系统内部的监督主要包括行政层级监督、行政监察、审计监督三个方面，目前国家已出台了《行政监察法》和《审计法》来规范行政系统内的专门监督，而唯独缺少关于行政层级监督的同层次立法。因此，应该制定专门的《行政层级监督法》，对行政层级监督予以全面规范。

《行政层级监督法》应该明确：层级监督的主体，各行政机关、政府法制部门、监察部门等机构的主要监督权力与职责；各层级监督的主要工作内容；层级监督的原则、程序、方式；监督结论的处置和使用办法；层级监督不当、不力或不作为的责任追究机制等。[5](P1080)其中，尤其应对行政层级监督程序做出科学规定，以确保监督的公正与效率。在制定专门、统一的《行政层级监督法》的基础上，还应出台配套立法，如《政务公开法》、《财产申报法》等，从而健全行政层级监督法律体系，确保立法覆盖行政层级监督全过程。

4.进一步完善行政复议立法。

行政复议制度是我国行政层级监督的重要内容。行政复议制度虽然以救济行政相对人的合法权益为主要目标，然而实践中行政复议的救济功能与监督功能是有机统一的，行政复议可以通过行政相对人请求法律救济达到监督目的。因此，进一步完善行政复议立法、健全行政复议制度是推进我国行政层级监督法制化的重要内容。（1）建立规范性文件前置审查制度以及赋予行政相对人对抽象行政行为的行政复议申请权，实现对抽象行政行为的有效监督。建立规范性文件前置审查制度，可以以较小成本有效防范抽象行政行为可能产生的危害，以弥补备案审查常常流于形式且具有滞后性的缺陷。而赋予行政相对人对抽象行政行为的行政复议申请权是许多国家监督抽象行政行为的一种重要方式，意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。[6]这种借助于行政系统外部力量监督抽象行政行为的做法，为我国加强行政层级监督提供了改革思路。（2）完善行政复议的程序规定，通过程序正义确保实体正义。目前我国行政复议制度在实施中尚未建立独立的复议机构，行政复议依托层级监督展开，极易导致“自我手术”效应。而加强程序立法、完善程序规定是确保行政复议救济与监督功能有效发挥的必要条件。对此，应该修改《行政复议法》，明确规定回避制度、证据制度、告知权利制度、听证制度等，以确保行政复议层级监督功能的发挥。[7](P63)

[1]赵亚杰.论行政层级监督的现实困境与路径选择[J].行政与法，2012，（5）.

[2]杨伟东.关于创新行政层级监督新机制的思考[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2008，（1）.

[3]陈炜.现代竞技体育法制建构中的公权力配置[J].南通大学学报（社会科学版），2012，（6）.

[4]赵力.论行政复议“司法化”改革的可能和限度——从制度运行动力的视角出发[J].河南省政法管理干部学院学报，2009，（1）.

[5]杨霞.行政层级监督中信息不对称问题及其治理对策分析[C].“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集，2007.

[6]董晓波.论抽象行政行为的监督机制[J].江苏广播电视大学学报，2002，（1）.

[7]牛之英.我国行政机关内部执法监督问题与对策研究[D].黑龙江大学2005年硕士学位论文，2005.