英国高等教育外部质量监控机制及其影响

刘水云

(北京师范大学教育学部，北京100875)

英国大学自出现伊始就致力于追求卓越的教育质量。质量保障机制作为大学学术传统的重要组成部分，一直是大学的内部事务，由大学自己负责处理。外部社会对高等教育质量的关注始于20世纪80年代末。1997年英国政府将英格兰高等教育基金委员会(Higher Education Finance Council－HEFCE)和高等教育质量委员会(Higher Education Quality Council－HEQC)合并，成立了高等教育质量保障署QAA(Quality Assurance Agency)，为英国高等教育质量评估和保障服务。

QAA是一个独立的高等教育评估机构，其资金来源主要有两部分:一部分来自各高等院校的会费，一部分来自按照合同获得的高等教育拨款机构拨付的款项［1］。QAA的评估工作在英国的高等教育质量保障中发挥了重要作用，但也存在很多问题，特别是繁琐的学科评估不仅耗费了大量的人力物力，也给高校带来了沉重的行政负担，其评估方法的科学性和评估结果的可靠性也受到质疑。大家普遍认为学科评估旨在给高校挑错，对高等教育质量的提升意义不大，受到了激烈的批评［2］。对此，高等教育基金委员会、英国大学联合会及QAA等机构经过进一步讨论，认为优质的高等教育是依赖于高校自身通过良好的硬件和软件设施及其自身的内部质量监控来保障，而不是依赖于外部的监督和检查。基于此，QAA在2001年放弃了全面的学科评估，开启了新的审核评估，不再直接评估高校的教学质量，转而评估高校内部质量保障机制的有效性，即院校审查(Institutional Audit)。

院校审查在英国执行了10年，QAA在2011年对其做出进一步调整，出台了新的院校审核(institutional review)方案。那么，院校审查执行10年来给英国高等教育带来了哪些影响，有哪些值得肯定和需要改进的地方?本文以在英格兰和北爱尔兰执行的院校审查为例，介绍它的具体做法，探究它预期实现的目标和实际产生的影响;在分析院校审查成效的基础上，借助相关理论来探究院校审查能或不能达成预期目标的内在原因，并提出改进方案。

一、院校审查的具体做法［3］

1.评估主体和评估者。院校审查是一个同行评议的过程，由QAA统一协调。QAA安排一名副主任来协调每次的审查工作。审查小组一般是由5名审查员和1名审查秘书组成，其中一名审查员是学生。QAA的审查员都是在高校工作的学术人员或管理人员，由QAA从高校推举的名单中选择而来。学生审查员是在校的或最近毕业的学生或者是正在学术休假的学生代表。所有的小组成员在考察某所大学或学院之前都要接受QAA组织的培训。

2.评估对象和标准。院校审查主要评估六个方面的内容:对所颁发学位的学术标准的管理(Institutional management of academic standards of its awards);学生学习机会的质量保障(Institutional management of learning opportunities);内部质量提升的方式(Institutional approach to quality enhancement);研究生工作的质量保障(Institutional arrangement for postgraduate research students);院校合作的质量保障(Collaborative arrangements);信息发布的准确性和完整性(Published information)。评审小组主要考察高校的内部质量保障机制是否是必要的，是否以经济有效的方式达到了预期的目标。评审检查的是高校是否达到了他们自己确定的办学目标而不是外界设立的标准。评估过程中，高校一般需要回答以下六个问题:(1)想做什么事情?(2)为什么想做这些事情?(3)如何来做?(4)为什么这是做这件事情的最好方法?(5)如何判断这么做是有效的?(6)如何进一步改进?

3.评估程序和方式。整个审查流程包括审查准备(preparation)、短期访问(the briefing visit)、审查访问(the audit visit)、发布审查报告(reports)四个阶段。首先在审查正式开始前24周，大学与QAA召开预备会议，讨论审查的内容和结构。之后，高校准备一份初评文件，学生组织在自愿的基础上可以提交一份意见书。初评文件包括院校的自我评估以及一些相关文件。随后的短期访问在审查访问前5周开始，以对被评估院校有一个全面的了解，特别关注颁发学位的学术标准的管理和对学生学习机会的质量保障。最后，审查访问正式开始，外部评估者与教师、学生以及其他代表见面。在院校审查结束后的8周内，审查小组向院校提交报告草案。在报告的结尾，审查小组就院校的质量保障的情况做出判断，并提出改进建议，也指出院校做得好的地方。判断主要是基于:(1)高校对其所颁发学位的学术标准的管理;(2)高校对其提供给学生的学习机会的质量管理。判断结论分为对高校有“全面信心”、“有限信心”和“没有信心”三种。当报告做出“没有信心”的结论时，会要求院校立即采取补救行动，并在报告公布的3个月内向QAA提交行动计划和改进报告。18个月以后，QAA将进行短期访问以检查改进情况。当QAA对其行动计划的贯彻执行感到满意时，审查才正式结束。

4.评估结果。院校审查共进行了两轮。第一轮从2002年到2005年，第二轮从2006年到2011年。每轮评估结束之后，QAA都会发布《院校审查结果报告》，《结果报告》列举了从各个高校的审查报告中发现的一些“好的做法”(good practice)以及普遍需要改进的方面。《结果报告》不是给高校提供某种具体的方式去模仿，而是提供一个让高校去反思自己的做法并进一步提升教学质量的契机。

二、院校审查的预期目标和实际影响

高等教育基金委员会(HEFCE)在其咨询报告中明确了院校审查的四大主要目标:(1)结合其他质量保障机制来提升高等教育教学质量。(2)为学生、用人单位和外部社会提供关于每所高校教育质量方面的信息。(3)确保学术质量不达标的学校或专业做出迅速的整改。(4)作为一种外部问责机制，确保高校对公共财政经费的有效使用［4］。

那么，院校审查是否实现了预期的目标?本文参考HEFCE的调研报告［5］和其他研究文献来考察院校审查产生的实际影响。HEFCE在第一轮评估结束之后，对院校审查的成效进行了评估。评估报告显示英国高校基本认同院校审查这种方式。他们认为评估过程是专业的，结论是公正的。在充分调研的基础上，HEFCE认为院校审查的效果总体上令人满意。首先，作为一种质量提升机制，HEFCE评估报告显示高校的自我评估和外部评估者的建议有利于高校质量的提升。审查访问之前，高校需要完成一份初评文件。这个过程也是一个自我评估的过程，是院校审查过程中非常重要的部分。认真完成一份初评文件对高校来说是非常有益的。HEFCE报告发现只有当高校提交了一份真实的自我批评的初评文件，外部评估者才会回应以有针对性的建议，双方才可能展开真诚的交流和对话。第二，外部评估者的建议有益于高校的质量提升，因为绝大部分高校都非常认真地回应这些意见。用高校的话来说，“评估报告的影响力是很大的，它促使高校自我反省来维持和增强自身的优势，帮助高校发现那些需要改进或提升的方面”［6］。对报告的回应促进高校改进其教学质量管理。第三，HEFCE报告也指出院校审查通过发布《院校评审结果报告》来推广高校的“好的做法”是非常有效的。当然，HEECE的评估报告也承认尽管院校审查为高校提供了一个良好的契机，可以就学生的学习质量的提升进行交流和学习，但是根据现有的调研结果很难确定院校审查和学生学习方式转变和学习效果改进之间的具体联系。此外，院校审查使教师感觉自己受信任的程度有所降低，受到的限制有所增加，因此教师对教学工作的热情有所降低［7］［8］。

表1 2002年至2006年院校审查的评估结果［9］

院校审查报告向外部社会公开了英国高校的教学质量信息，这些信息表明英国高校拥有全面充分的学术质量保障机制。如表1所示，在第一轮评估的128所院校中，QAA对95%以上高校的学术质量拥有“全面信心”(broad confidence)。通过这些信息的发布，向纳税人展示了高等教育公共经费的使用成效，增强了外部社会对大学教学质量的信任。同时，HEFCE的评估报告显示院校审查有效地保障了英国高校学术质量的底线标准［10］。在审查过程中，审查小组参考QAA制定的基本学术标准(academic infrastructure)来评估高校的教学质量保障机制是否达标。当审查小组做出“有限信心”和“无信心”的判断时，被评估高校就需要进行整改。QAA要求院校提交整改报告，并定期检查其进展。只有当QAA对其整改报告的贯彻执行感到满意时，审查才正式结束。

院校审查总体上达到了预期的四项目标。它有效地确保了英国高校学术质量的底线标准，通过发布质量信息向外部社会证实了英国高等教育的质量是令人满意的，确保了公共经费的使用，有效地发挥了外部问责的功能。院校审查也在很大程度上促进了高校教学质量的提升，但是在这方面的功效还有进一步提升的空间。

三、对院校审查的反思

为了探究院校审查在提升教学质量方面的成效不足的原因，本文参考英国高等教育质量评估领域的权威专家Harvey和Newton提出的“以质量提升为导向的外部评估模式(enhancement－led quality evaluation)”来反思院校审查的做法［11］。该评估模式的主旨是促进学生学习方式和学习成效的转变。其设计理念是“自我规制”，认为质量保障和质量提升应该是依靠大学的自我规范和自我保障，依靠其内部的动机和制度，而外部质量监控应该扮演一个“轻触者(light touch)”的角色。该模式的评估方式是“以证据为基础的、以研究为根据的(evidencebased，research－informed)”。就评估对象来说，评估应该关注高校实施的质量提升计划或教学改进战略等，以及高校如何通过这些计划和策略来改进学生的学习方式和学习成效，来推广教学方式、学习方式和评价方式上的好的做法;应该关注高校如何使用已有的关于改进教学质量的科研成果来改善自身的教学效果;高校是否充分利用了国内和国际上改进教学质量方面的组织和机构的资源，以及相关学科和专业学会提供的支持。所以评估的关注点应该包括“院校质量提升计划”、“教学改进策略”，以及高校借鉴和推广好的教学方式的机制及其实施情况。就评估者来说，要实现以研究为依据的评估，Harvey和Newton建议评审团应有教育学背景和质量评估专长的专家。在评估过程中，外部评估者应该扮演一个“敢于批评的朋友(critical friend)”或者是“咨询者(consultant)”的角色，评估过程是一个双向沟通和平等对话的过程。

参考Harvey和Newton的模型，来反思院校审查的设计理念、评估对象、评估者和评估过程。首先，院校审查机制的设计理念正是相信高校有保障和提升自身教学质量的能力和责任，所以它检查的是高校的质量管理和质量保障过程而不是检查教学质量本身(即教学和学生的学业表现)。与之前的学科评估相比，这代表一种评估观念的转变。也就是说，院校审查遵循了“自我规制”的原则，扮演了一个“轻触者”的角色。HEFCE评估报告显示，与学科评估相比，高校认为院校审查是一种侵入性较小(less intrusive)的评估过程，有效地减少了高校的人力物力消耗，特别是院系层面的负担。第二，关于评估对象，院校审查主要检查高校对学位学术标准的管理和学生学习机会的质量保障。质量提升的策略和方式也是其所关注的六个方面的内容之一，但并不是最终评估结果的主要判断依据。第三，以研究为基础的评估方式依赖于有教育学背景和质量评估专业知识的评估者的参与。院校审查的评估者是来自各高校的有教学和管理经验的学者，但并不一定是教育学或者评估专业的学者。这对开展以研究为基础的教学评估工作是不利的。第四，院校审查努力创造一个使评估者与被评估院校之间可以平等对话的平台。从评估过程的设计中可以看到，高校可以在预备会议中与外部评估者讨论审查的内容和结构，可以在审查访问期间与评估者交流和讨论在保障和提升教学质量中遇到的问题。HEFCE的评估报告发现院校审查确实给被评估院校的代表和评审人员一个公开对话的机会，所以高校认为院校评审是一种“文明和适宜(civilized and appropriate)”的机制，也是一个真正的同行评议的过程。同时，HEFCE的评估报告也指出有建设性的对话依赖于双方的共同努力。在多大程度上高校愿意把他们的缺陷和问题呈现在外部评估者面前，跟他们讨论如何克服这些困难，这都是因学校而异的，很大程度上取决于高校自身的意愿。院校评审鼓励学生参与到评估过程中来，对于促进教学质量的提高非常有益。通过学生提交的意见书，在实地审查时访问学生，以及在评审团中包括一名学生评估者，增加了学生在高等教育质量问题上表达他们意见观点的机会。相反，一线教师的声音没有受到充分的关注。Cartwright(2007)的研究发现，一线教师不愿意深入参与到质量评估中，对评估采取的是敷衍和逃避的态度。然而教学上的创新和改进主要依赖于一线教师的努力，在与外部评估者的交流和讨论中如果没有教师的全心参与，那么审查很难触及教学过程的核心问题。

四、对院校审查的改进

院校评审机制旨在促进高校教学质量的提升，同时确保学术质量的底线标准，向外部社会公布高等教育质量信息，确保公共经费的使用成效。HEFCE评估报告显示院校评审基本上达到了预期的目标，但是在促进高校质量提升方面尚需进一步改进。

QAA已经对院校评审机制做出了调整，自2011年开始启动新的评估方式——院校审核(Institutional Review)来取代院校评审机制。改革的内容很多，主要涉及以下几个方面［12］:(1)学生扮演了更加重要的角色。在院校审核中，学生参与评估过程的途径更多了。每所高校都需要委派一名学生代表参与审核工作，实地审查时将访问更多的学生，评估后的整改方案以学生为主线展开。(2)院校审核中评估结果的呈现方式更加清楚，便于普通大众获取高校的质量信息，并做出判断。评估结论涵盖的范围比院校评审多了一项，即对质量提升机制的判断。高校的质量提升策略变成一个关键的评估点，比之前受到了更多的关注。(3)对高校是否满足了底线的质量标准做出明确的判断，并直接清晰地呈现在QAA的网页上，便于院校之间的比较。通过这种方法，院校审核希望更大力度地确保学术质量的底线。(4)缩短了评估的准备过程，简化了评估程序，取消了院校评审中的“短期访问(briefing visit)”以减轻高校的行政负担。

整体上来说，英国的高等教育质量评估机制从学科评估到院校评审、院校审核，经历了一个渐进调整的过程，在促进高校质量提升，公布质量信息，确保底线学术标准等方面的成效也在逐步改进。

五、对我国高等教育质量保障机制发展的启示

当前我国的高等教育质量保障体系处于逐步调整和完善的阶段。教育部于2003年启动了全国范围内的本科教学评估工作，2011年对教学评估方案做出了调整和修正，发布了《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，开始了以审核评估和合格评估相结合的第二轮评估工作。

英国的高等教育质量保障制度起步比较早，其发展过程中积累的经验值得我们学习和借鉴。首先，遵循“自我规制”的原则，高等教育质量保障与改进的主要责任在高等院校，外部质量评估机制的使命在于推动院校内部质量保障体系的建设。这是英国的院校审查机制的核心理念，也是当前世界各国在高等教育质量保障上的共识［13］。我国的高等教育保障体制也应该吸取国际经验，弱化对学术质量的直接检查，把评估重点放在内部质量保障体系的建设和质量提升计划的实施上。其次，充分发挥高校在质量评估中的中心地位，鼓励一线教师和学生在评估过程中的参与，健全评估专家队伍，让拥有教育学背景和质量评估专长的评估者更多的参与其中，建设一个真正的“以证据为基础的、以研究为根据的”质量评估过程，为外部评估者与高校平等对话与交流建构一个平台，使我国的高等教育质量保障能够更好地为高等教育发展和质量提升服务。

［1］ QAA(2009a).An Introduction to QAA.Gloucester:QAA.Electronic version is on http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/IntroQAA.pdf.

［2］ ［5］HEFCE(2005b).The Costs and Benefits of External Review of Quality Assurance in Higher Education.Retrieved August 12，2011，from http://www.hefce.ac.uk/pubs/rdreports/2005/rd17_05/rd17_05.pdf.

［3］ QAA(2009b).Handbook for Institutional Audit:England and Northern Ireland.Gloucester:QAA.Electronic version is on http://www.qaa.ac.uk/Publications/InformationAndGuidance/Documents/InstitutionalAuditHandbook2009.pdf.

［4］ HEFCE(2001).Quality Assurance in Higher Education:Proposals for Consultation.Retrieved August 12，2011，from http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2001/01_45/01_45.pdf

［6］ QAA(2009c).QAA Institutional Audit 1997－2006:Impact of the Audits.Unpublished internal documents.

［7］ Cartwright，M.J.(2007).The rhetoric and reality of‘quality’in higher education:An investigation into staff perceptions of quality in post 1992 universities.Quality Assurance in Education，15(3)，287－301.

［8］ Hoecht，A.(2006).Quality assurance in UK higher education:Issues of trust，control，professional autonomy and accountability.Higher Education，51(4)，541－563.

［9］ QAA(2004－2007).Reports to the Higher Education Funding Council for England(HEFCE).Retrieved August 12，2011，from http://www.webarchive.org.uk/wayback/archive/20110627103657/http://www.qaa.ac.uk/aboutus/progress/hefceReports.asp.

［10］ HEFCE(2005a).Review of the Quality Assurance Framework:Phase One Outcomes.Retrieved August 12，2011，from http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2005/05_35/05_35.pdf.

［11］ Harvey，L.，＆Newton，J.(2004).Transforming quality evaluation.Quality in Higher Education，10(2)，149－165.

［12］ QAA(2011a).Summary of Institutional Review in England and Northern Ireland.Retrieved August 12，2011，from http://www.qaa.ac.uk/Documents/IRsummary.pdf.

［13］ 钟秉林，周海涛.国际高等教育质量评估发展的新特点、影响及启示［J］.高等教育研究，2009，(1):1－5.