南海权益维护中的渔民作用探析*

2014-04-04郑泽民王国红

海洋开发与管理 2014年10期

关键词：远洋渔业海洋权益岛礁

郑泽民，王国红

（1．海南师范大学南海区域文化研究中心海口 571158；2．钦州学院钦州 535000）

南海权益维护中的渔民作用探析*

郑泽民1，王国红2

（1．海南师范大学南海区域文化研究中心海口 571158；2．钦州学院钦州 535000）

当前我国南海岛礁主权和海洋权益正遭受日益严重的侵害，“南海开发，渔业先行”是我国南海维权的重要方式，南海渔民在南海维权斗争中更发挥着不可替代的作用。要逐步构建渔民南海生产的激励、保障政策体系，渔业冲突应急管理机制，渔业政策运行机制，充分调动和发挥渔民在南海权益维护中的积极作用。

渔民；南海；维权

从20世纪60年代末到70年代初以来，我国南海岛礁主权和海洋权益日益遭到损害。特别是近年来，东南亚各有关国家对各自占据的岛礁和海域不断采取措施巩固占领，对我国南海岛礁主权和海洋权益的损害日益加大。

而在美国“重返亚太”战略的支持下，越南、菲律宾的南海政策日益强硬，对我南海岛礁主权和海洋权益的侵犯也日益加深。

美国对南海地区事务介入加深，对南海争端的影响也愈益明显。

1 渔业维权仍然是我国南海维权的重要方式

随着南海争端的持续升温，开发南海资源、维护我国南海权益日益紧迫。在南海开发问题上，或者说在开发南海的路径上，国内各界提出了诸多设想和建议，有代表性的观点主要有以下几个：一是“南海开发，保护先行”，我国对南海岛礁的开发和利用应加速进行，但不能为了一时的利益，置南海岛礁脆弱的生态于不顾，因而南海开发，应保护先行［2］。二是“南海开发，立法、规划先行”，为了让开发海洋资源有法可依，应把制定海洋法律法规放在首要位置，提出“规划先行”［3］。三是“南海开发，油气先行”，开发南海可从“渔业先行”逐步转变为“油气先行”。还有学者将南海开发事项先后次序予以排名，认为南海开发应“油气先行，渔业紧随，旅游跟进”［4］。

从根本上来说，上述建议与设想是互补的，归根结底都是在思考如何更好地开发南海，更好地维护我国南海岛礁主权和海洋权益。但“先行”一词意为先实行，先进行。换言之，在我国南海开发需要实施的诸多事项中，“先行”一词所包含的意义应是：在目前南海局势中，在现有条件下我国应先着手哪些事项，或者说先重点实施哪些事项更能达到开发南海，维护我国南海权益的目的。从目前来看，南海开发活动主要集中在渔业、油气方面，二者都是我国推动南海开发的重要内容。但笔者认为，在南海问题持续高热之际，渔业方式维权更显其必要性、紧迫性、可行性，仍应是我国南海维权方式的重中之重。相比较于油气开采等其他方式，渔业维权有其优势。

首先，南海尤其是南海南部渔业开发已经进行了数十年，在维权方面有较多的经验与总结。早在1985年8月，我国政府就提出“南海开发，渔业先行”的战略方针，近30年的“渔业先行”实践，摸索出了较多的渔业维权经验，发展完善了一系列促进开发维权的配套法律政策和措施。在彰显我国南海特别是在南海南部海域的实际存在，维护我国南海岛礁主权和海洋权益方面功不可没。

其次，渔业开发比油气开发更易行。渔业开发不像油气资源勘探、开采那样需要尖端深海开采技术和巨额资金投入并且周期长、维护成本高，不需要复杂的后勤保障、配套设施建设，也不像油气资源勘探开采那样具有巨大的商业风险。虽然南海渔业开发也需要投入资金，发展养殖和加工技术，也需要建立渔港等相关配套设施和承担风险，但与油气资源开采比较起来显得较为简单并易于施行。

再次，南沙渔业生产还有极大的提升空间。虽然南海北部渔业资源经过多年捕捞已呈衰退趋势，但南海南部海域渔业开发却还有极大的发展空间。据近年有关统计，除南海北部200 m水深以下浅海域渔业资源已充分利用外，其他海域渔业资源还有很大开发潜力。特别是在南海外海海域还有150万km2深水海域尚未有我国渔船作业［5］。因此，加大力度扶持南海渔业科研和对捕捞能力的整合与技术升级改造，采取有力措施引导渔船渔民向外海发展，破解南海渔业发展难题，实现渔业可持续发展，还有很大的空间［6］。

最后，渔业维权引发对峙或冲突的烈度相对较低，相对易于控制。自从20世纪60年代末和70年代初南海争端爆发以来，渔业纠纷一直是南海争端的重要表现形式，有关国家围绕南海争端的冲突很多由渔业生产引起。我国渔民赴南海南部海域生产常遭到东南亚争端国家的驱赶、抓扣、非法拘禁和审判、高额经济处罚、没收捕捞工具和渔获物、撞沉渔船甚至被打死、打伤。但总体来说，由渔业生产所引发的有关冲突比起对岛礁控制权的争夺或强行勘探、开发油气资源所引发的冲突、对峙相比，烈度较低，相对易于控制。

还需要指出的是，从前述各观点中诸种“先行”的主题来看，它们实际上不属于同一范畴。油气、渔业属于南海开发中的实体事项。立法、规划则是为南海开发有序进行、可持续发展提供法律、制度方面的保障，环境保护也是为南海开发的可持续发展打基础，当然这些也都是体现我国南海权利主张的方式，但对于我国推动南海开发来说，立法、规划、环保的更大意义是在于为南海开发的科学性、可持续性保驾护航。因而不宜将南海开发中不同范畴的事务进行“先行”与否的分类，而应根据南海争端所面临的国内、国际实际形势与条件具体而为，考量可行性、必要性、迫切性，协调、配合、统筹开发南海所涉及的不同范畴和各个方面，从简便易行的维权手段出发，逐步带动其他维权方式，从而达到稳步推进南海开发，维护我国南海权益的目标。

2 我国渔民在维护南海权益中的作用

2.1 南海渔民存在本身就是我国南海权益的体现

我国对南海岛礁的主权和海洋权利来自于最先发现、命名，最早开发、经营，持续行使管辖，符合国际上有关领土取得的“先占”“有效管理”“时效”等国际法依据。千百年来，我国渔民在南海的生产活动为我国主张南海岛礁主权和海洋权利奠定了坚实的基础，渔民在南海的存在本身就是我国主张南海权利的最直接体现。

近代以来，在英、法、德、日等列强的政府官员、媒体、舆论及其在南海诸岛进行殖民活动时的记述都将我国渔民在南海的生产、生活等活动看做是中国拥有南海诸岛主权的重要依据［7］。例如，在东沙岛主权问题上，广州英国领事认为东沙岛主权属于中国，因为中国每年有渔船到东沙岛作业，且以设灯塔为由，询问清政府东沙岛是否是中国属岛，实际上是提醒中国防止日本侵占［7］。我国也一直将渔民在南海的生产活动作为主张南海权利的国际法依据之一。我国古代众多有关著作记载了我国人民到西沙群岛和南沙群岛航行、生产的情况，历史文物证明我国人民至少自唐、宋以来就已经在西沙群岛、南沙群岛生活和从事捕捞等生产活动。

民国时期我国渔民去南海诸岛及其海域进行捕捞、采拾作业从未间断。海南渔船，年中来往凡二次，春初来者夏初归，秋末来者冬末归［7］。为宣示我国南海诸岛主权，1947年6月，民国政府在广州举行西沙、南沙群岛物产展览会，参展的物品都是当时前往接收的人员和历次前往考察的专家所搜集带回来的资料，共分5个展览室。其中第四、第五展览室是从西沙、南沙群岛带回来的物产［7］。

中华人民共和国成立后，我国政府组织渔民走上集体化道路，南海渔业出现“增船增网多出海”的兴旺局面［8］。1950—1956年，广东省琼海县大批渔民不断前往南沙群岛进行渔业生产，广东省海南行政区有关部门不断派遣人员到西沙群岛调查勘测、捕捞水产、开采磷肥、建立气象台，并对西沙群岛的渔民进行管理。1985年我国恢复赴南沙群岛海域渔业生产，南海渔业生产进入稳步快速发展时期，总产量连年大幅增长［8］，如今，我国渔民赴南海进行渔业生产已经成为常态。渔民为维护我国南海权益作出了重大贡献。

2.2 南海渔民是外国侵犯我南海岛礁主权与海洋权益的重要信息反馈渠道

由于渔民常年不断在海上进行生产作业，基本保持了在南海岛礁和海域的常态存在，遇有外国势力侵犯我国南海岛礁和海域的情形往往是渔民最先发现，在政府调查时渔民能够提供详细信息。

清代末期，日本人西泽吉次侵占我国东沙岛，驱逐中国渔民，清政府遍访渔民查证事实经过，渔民详细汇报［7］。清政府通过交涉收回东沙岛主权后制订了管理东沙岛的政策，渔民经政府准许后可去东沙岛生产［7］。而且，根据渔民提供的信息，清政府又派员查询西沙群岛，制订复勘西沙群岛“入手办法大纲十条”、筹办处所提开办办法八条等［7］。

民国时期也是如此，1918年，日本人小仓卯之助到南沙群岛“探险”，在第一天就在双子礁遇见3个海南岛渔民［7］。1933年法国殖民者武力侵占南沙部分岛礁，广东省政府向南沙渔户进行了详细调查，渔民详细报告了事件的过程，为我国政府制定对策提供了依据。1937年7月，永兴岛渔民王家钦报告，法国军舰、日本渔船常常侵犯西沙群岛，放渔炮捕鱼［7］。

中华人民共和国成立以来，我国在南海正常作业的渔民被有关国家当局驱赶、抓扣，枪击的事件屡屡发生，为我国政府认识到南海岛礁被侵占，海洋权益被侵犯形势的严峻性提供了更为直观的信息依据。如，20世纪50年代以后，法国、南越军舰多次入侵西沙群岛，驱赶、劫持我国渔民，70年代前半叶，南越当局出动军舰撞坏我国渔轮，打死打伤我国渔民多人。20世纪90年代后尤其进入21世纪以来，我国赴南沙作业的渔船渔民被抓扣、被驱赶、被枪击的事件从未停止过，近20年来一共发生过300多起，多达80多艘我国渔船和近2 000名我国渔民被无理抓扣，近10人被打死，数百人受伤［9］。正是我国渔民在南海的生产活动，为我国南海岛礁主权和海洋权益被侵犯时提供了即时、直观的信息反馈渠道，为我国政府了解南海形势，制订维护南海权益的战略、政策、行动提供了决策依据。

2.3 渔民直接参与斗争是维护国家领海安全与海洋权益的重要力量

渔民为我国南海岛礁主权和海洋权益被侵犯时提供信息反馈渠道，本身就是与侵犯我国海洋权益势力作斗争的一种形式。除此之外，渔民还直接参与反对外国势力侵犯我国海洋权益的斗争，是维护南海岛礁主权和海洋权益的重要力量。民国时期，1933年2—3月，法国安南总督率舰3艘侵犯南沙群岛，挑起南沙九小岛事件，强迫渔民在岛礁上悬挂法国国旗，渔民不但未悬挂法国国旗，反而将其撕破，并且还砍掉法国在南沙群岛上竖起的旗帜［7］。

进入21世纪后，有关国家侵犯我国海洋权益日渐频繁，渔民直接参与反对外国势力侵犯我国海洋权益的斗争也日渐增多。在南海，渔民直接参与维护岛礁主权和海洋权益的斗争非常普遍，为维护我国南海岛礁主权和海洋权益作出了重要贡献。

渔民直接参与维护南海岛礁主权和海洋权益的斗争无疑具有重大政治和现实意义，激发了全体国民坚决捍卫国家领土主权和海洋权益的信心和民族自豪感，弘扬了爱国主义精神。在南海争端的国际政治现实中，渔民积极参与维护南海权益的斗争，有利于管控争端烈度，维护地区和平，凸显了渔民在我国边海防事业中不可替代的作用［10］。

2.4 渔民积极开展远洋渔业也有利于维护南海权益

远洋渔业指在公海和他国专属经济区从事的渔业活动［11］，也有指在沿海国200海里专属经济区以外，或于公海上从事的海洋渔业。远洋渔业涉及可持续发展、全球变暖等国际热点问题，是磨砺外交锋芒的最好场所，同时也可成为国家提升软实力的重要载体［12］，可以缓解资源短缺、维护国家食物安全，提高产业综合实力和国际竞争力，有利于维护国家海洋权益、增强在相关国际领域的地位和影响力、巩固深化与有关国家的友好合作关系等［13］。

根据我国《远洋渔业管理规定》的有关规定，我国所称的远洋渔业，是指中华人民共和国公民、法人和其他组织到公海和他国管辖海域从事海洋捕捞以及与之配套的加工、补给和产品运输等渔业活动，但不包括到黄海、东海和南海从事的渔业活动。由此可以看出，我国将赴黄海、东海和南海从事的渔业活动排除在远洋渔业的范畴之外，但实际上，就南海南部海域渔业生产来说，与远洋渔业在技术上并无本质区别。

我国南海九段线内的南海南部海域是我国管辖水域，是我国渔民传统渔场，但在渔业生产技术层面同时又具备远洋渔业的特征，而且在南海南部海域从事渔业生产还具有维护国家领土主权和海洋管辖权的重大意义。两者之间完全可以相互提供经验借鉴，相互促进。因此，鼓励渔民发展远洋渔业可以提升产业综合实力和国际竞争力，加强我国国际地位和影响力，深化与有关国家的友好关系。而国家在远洋渔业方面的一些政策、做法，以及渔民获得的经验教训又可以借鉴到南海南部渔业生产上来，为维护南海岛礁主权和海洋权益服务。

3 充分发挥我国渔民南海维权作用的几点思考

由于历史和现实的原因，我国渔民在维护南海权益上仍面临诸多困难。主要表现在以下几个方面。一是我国渔民收入偏低，尤其是主要开展南海渔业生产的海南渔民收入水平整体偏低。国家对渔民南海生产的补贴远不能满足实际生产需要，由此导致渔民赴南海作业的意愿不强。二是南海渔民生产能力落后，实力不足。我国南海渔民拥有的大型远洋捕捞机动渔船数量不多，渔民赴南海作业的捕捞能力十分有限，赢利能力不足。三是我国用于远洋渔业技术推广的机构及人员，获得的经费以及培训宣传等方面的帮助与南海渔业维权的需要之间严重不对称。四是渔业特别是赴南海从事远洋渔业的政治风险和自然风险都很大。这也使得渔民在前往南海生产时慎之又慎。

而另一方面，东南亚有关国家为掠夺我国南海渔业资源，却在大力加强海洋渔业设施建设，将所占据的南海岛礁建成为本国渔民南海捕捞的后勤基地，渔民在那里可购买到同本国市场价格一样的汽油，享有医疗服务和免费淡水供应的待遇等。一些国家还大力为本国渔民提供资金、政策支持，如越南政府为赴南海捕鱼的渔船提供燃油补贴，为渔船配备卫星定位系统，为升级发动机的船主提供低息贷款和其他金融支持，甚至为那些向着最有可能被中国海警船拘留的海域航行的渔民提供直接金钱激励［14］。

两相对照，既凸显了渔业与渔民在南海权益之争中的重要性，又要求我们从提升渔民的积极性以及消除渔民的后顾之忧入手，抓紧建立健全相关政策、机制，积极鼓励我国渔民赴南海作业维权。

3.1 构建我国渔民南海生产的激励政策体系

南海渔民的激励政策体系包括“奖励、免税、补贴、供养、保护”等方面。奖励政策是对从事南海生产的渔民进行直接鼓励，如奖励船只等生产工具，以解决渔民生产动力不足的问题；免税（费）政策和补贴政策是对渔民的南海生产所得免除税费，对生产支出给予部分或全部补贴，以解决渔民生产成本增加的问题；供养政策是对部分南海渔民国家将其纳入民兵序列，发给工资和津贴，以解决渔民生产积极性不高的问题；保护政策是海警等有关部门对南海生产的渔民进行及时护渔和救助，以解决渔民生产风险加大的问题。此外，还应在财政、信贷等方面提供优惠政策支持，帮助渔民发展南海远洋捕捞技术装备，不断做强做大，全面提升南海渔民的生产积极性。

3.2 构建我国南海渔民的保障政策体系

南海渔民的保障政策体系包括“优待、抚恤、保险、培训、转产”等方面。优待政策是对从事南海生产的渔民及其家属给予政治和社会生活上的适当照顾；抚恤政策是对渔民南海生产过程中的伤亡给予本人及其家属生活保障；保险政策是对渔民南海生产意外事故造成的人身财产损失给予补偿；培训政策是对南海渔民的职业技能和现代知识以及安全意识与应急事件处理定期进行培训提高；转产政策是对不能继续从事海洋生产的渔民提供新的就业机会，对其本人和家属进行适当安置，全面降低或消除渔民南海生产的后顾之忧。

3.3 完善渔民南海生产的应急管理机制

南海九段线之内毫无疑问是我国渔民传统生产海域，但由于南海争端的存在，我国渔民经常遭到有关争端国的非法对待，而对争议海域的渔民生产进行保护还牵涉国家外交层面甚至军事层面。因此，政府除了出台渔民激励政策和保障措施之外，还需要在国家总体外交和南海政策下完善相关应急管理机制，既激励、保障渔民南海生产，又积极维护我南海岛礁主权和海洋权益，既最大限度地保护渔民利益，又最大限度地发挥渔民在南海维权中的作用。

3.4 帮助渔民树立良好的海洋环保意识

由于利益的驱使，针对我国渔民在南海盗采珊瑚以及进行破坏性捕捞严重威胁海洋生态环境问题，也应建立相关奖惩机制，对渔民进行教育、培训、环保宣传以及提供渔具升级指导，帮助渔民树立良好的海洋环保意识，促进南海渔业的可持续发展。

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［13］农业部渔业局．农业部关于促进远洋渔业持续健康发展的意见［EB／OL］．（2012－11－22）［2014－05－10］．http：／／www．moa．gov．cn／zwllm／tzgg／tz／201211／t20121122＿3069037．htm．