医疗器械产品委托生产的风险与监管

文 焦彦超

北京市密云县食品药品监督管理局

2011 年11 月1 日开始执行的《医疗器械生产质量管理规范》第二十六条对委托生产做出明确规定：当产品委托生产时，委托方和受托方应当满足医疗器械生产监督管理有关法规的要求。《规范》给质量管理体系赋予了法律强制力，因此委托生产也应当与时俱进，突出质量管理体系层面的法规要求。时隔两年多，目前委托生产的现状如何？存在哪些问题？笔者就此做出调查分析。

1 医疗器械委托生产需满足一定条件

委托生产，是指已取得《医疗器械生产企业许可证》或进行了第一类医疗器械生产企业告知登记的医疗器械生产企业之间，由持有《医疗器械注册证》的一方（委托方），按委托合同的约定，委托另一方（受托方）生产其《医疗器械注册证》指定的产品（包括已具备临床基本预期功能，但尚未完成工艺规定的全部工序，如灭菌、包装、产品或包装上已标识有委托方信息），并对该产品负法律责任的一种生产方式。

可见，委托双方应满足一定的要求。委托方应当为取得《医疗器械生产企业许可证》或者按照规定进行了第一类医疗器械生产企业告知登记，并且取得《医疗器械注册证》的生产企业。受托方生产范围应当涵盖受托生产的医疗器械；生产条件、检测能力、质量管理体系应当与受托生产的医疗器械相适应；一次性使用的无菌医疗器械以及国家食品药品监督管理局另有规定的其他医疗器械，除应当符合这些规定外，受托方还必须具有涵盖受托生产产品的《医疗器械注册证》。2005 年4 月22 日，国家食药监管局还提出了禁止委托生产的条件：风险较高，产品质量问题可能导致对人体的严重伤害；用量较大，使用人群范围较广；生产工艺和生产过程控制要求比较严格；在产品的实际使用中，发生了较多的可疑不良事件。国家食药监管局还发布了第一批禁止委托生产的医疗器械目录，共四类产品：医用聚丙烯酰胺水凝胶，药物涂层血管支架，人工心脏瓣膜，传统型血袋。

2 医疗器械委托生产存在九大风险

2011 年11 月1 日实施的《医疗器械生产质量管理规范》规定：当产品委托生产时，委托方和受托方应当满足医疗器械生产监督管理有关法规的要求。至此，我国的医疗器械委托生产在备案程序、生产条件、质量管理体系方面的规定已经较为全面，但委托双方在履行生产质量管理规范时缺乏衔接，质量管理体系在某些方面存在脱节，仍存在9 个潜在风险。

产品制定标准与真实产品不一致委托双方所在地气候、环境、生产场地、生产设备的差异所带来的生产条件差异，甚至工艺改变，如果未经确认，仅凭借委托方最初制定的产品标准、生产工艺、质量体系作为产品质量的依据，忽视变化，就会带来潜在的风险。

同一产品制作过程中原辅料、配件等供方不同或后期变化企业的原料、辅料、外协件、配件的供方不同或后期发生变化，委托方未进行相应规定，即便规定也是采用委托方原有的质量文件，未作对应修改和验证。

委托方未考核监督受托方的质量管理体系执行情况委托方未对受托方进行质量管理体系执行情况的日常考核和监督，例如：程序文件更改、程序执行、记录的填写和保存等。

生产线存在生产环节交叉的使用情况受托方同一生产线可能在不同时期生产不同产品，委托方未进行不同产品生产是否相互影响的考察和确认，甚至有些受托企业同一时间段生产委托双方、不同型号的产品，个别洁净间共用或部分生产环节交叉。

人为因素造成委托方和受托方的品质控制差异委托方未对受托方的生产人员、检验人员进行技术培训和考核，受托方人员按照自己产品生产的惯性思维进行操作，造成委托方和受托方的品质控制差异大。甚至有人员误操作的情况发生。

工艺流程与衔接存在隐患个别委托方出于技术保密的需要，未将关键技术参数和关键零部件的生产权交由受托方。委托方在工艺资料中或做简单规定，或干脆采用代码的方式予以替代，给工艺流程的衔接和生产工艺的确认带来了隐患。

受托方私自更换配件对于机电类医疗器械的委托生产，受委托方为了降低生产成本，采购低价低质元件，甚至对电路的设计进行更改，成品形成后，内部元件和电路的设计变化又不易发现，产品质量难以保证。在检验环节，委托双方的认定依据是产品的质量标准，但是这种变化后的机电类产品，即便当时按照标准检验合格，在将来使用中的稳定性、可靠性也难以保障。

不良事件反馈数据未作用于受托方的生产环节部分企业在上市产品出现不良事件时，也仅仅是委托方对此进行收集，并不向受托方进行反馈和调查，没有将不良事件反馈数据加以分析并在受托方的生产环节加以持续改进，也没有采取纠正和预防措施，在生产质量管理规范要求上是脱节的。

委托双方质量管理体系各自承担的责任和要求未形成书面协议或不明确委托双方虽已按《医疗器械生产监督管理办法》要求签订生产合同，但在质量管理体系层面各自的责任和要求并未形成书面的协议或不明确。如：双方管理层职责和权限、关键岗位人员的考核和认定、文件和记录的更改和监督抽查、原辅料采购的质量控制和放行、对生产管理变动和工艺改进考察、顾客投诉和不良事件分析和评价等。

3 对委托双方的要求应进一步细化

现行《医疗器械生产监督管理办法》第二十八条规定：委托方负责委托生产医疗器械的质量和销售。委托方应当对受托方的生产条件、生产技术水平和质量管理状况进行详细考查，应当向受托方提供委托生产医疗器械的技术和质量文件，对生产全过程进行指导和监督。受托方应当按照委托生产产品《医疗器械注册证》规定的产品标准、生产工艺进行生产，并按规定保存所有受托生产文件和记录。这些规定一方面对委托生产的法律责任给予明确：在委托生产的医疗器械出现质量问题时，行政处罚的对象是委托方；而这一条款规定的“医疗器械委托生产的委托方和受托方应当签署书面合同”也明确了受托方虽然不受行政处罚，但是要承担违约责任。另一方面这些规定也明确了委托方负有对受托方生产全过程进行指导和监督的责任。

委托生产可以弥补企业产能不足或车间改造；当企业所在地区人力、运输成本上升时，助其降低成本；帮助企业消除地方保护壁垒，进入地方市场；助力部分企业扩大生产规模、补充生产线，充分占有市场，形成规模优势。帮助企业取得区位优势，尤其是被委托方所在地上游原材料（如电子元件、化工原料）和技术人才聚集具有明显的有利条件。还可促使企业间优势互补。作为一种资源合理配置形式，医疗器械委托生产有其存在的必要性，法规的规定也较为全面。但仍存在不足之处，即未进一步细化委托双方要求，尤其双方在履行质量管理规范方面如何衔接未加以明确，因此在《医疗器械生产监督管理办法》的基础上，应当要求企业将委托合同或委托协议在质量管理规范层面予以细化。

一是自2011 年11 月1 日起，《医疗器械生产质量管理规范》已经强制实施，企业必须按照其要求建立质量管理体系，并保持有效运行。委托双方的质量管理体系应当与委托产品相适应，除被委托方需对自身的质量管理体系进行评审外，要求委托方针对委托产品对被委托方的质量管理体系进行评审。

二是委托方应当作为产品实现的输入方对产品的设计和开发的责任给予明确，在被委托方的生产条件下能够有效地加以确认，而不是在委托方的生产条件下加以确认，确保设计开发适用于被委托方生产。委托方对设计开发的更改必须得到双方的评审、验证和确认。

三是对被委托方的原材料采购，委托方应当在体系层面加以监督，使采购的产品的检验和验证得到严格控制。

四是委托方应建立受托方进行质量管理体系的监督考核机制，包括程序执行、记录的填写和保存，洁净环境的定期监测、人员的考核等。制定监督程序文件，监督所形成的文件和记录应予以保存。

五是受托方生产线如果生产不同产品，企业应当进行确认。避免同一时间同一生产线生产不同产品，如果在同一生产线生产不同产品，在经过确认的前提下，应当进行时间上的分隔，并进行清场，确保生产过程之间不产生相互影响。

六是委托方应将关键技术参数传递给被委托方，可以通过派驻技术人员的方式解决，同时也应在知识产权方面加强约定。关键零部件由委托方生产，其他零件由被委托方生产，也应当对工艺要求、加工组装的衔接上加以确认。

七是委托方在销售和使用环节及其他途径获取的不良事件信息，应及时按照《生产质量管理规范》第十一章要求做好不良事件监测工作，同时会同受托方按照《生产质量管理规范》第十二章要求采取分析和改进措施，并落实到位。

八是对于成品的检测，被委托方要进行严格的出厂检测，同时委托方还要将产品进行抽查监测，对于机电类产品必要时对产品进行拆解比对，双方要进行检验方法验证和比对工作，确保产品监视和测量扎实有效。

九是委托方应建立专人跟踪监督制度。由委托方派驻专人到受托方，严格监督受托方生产质量管理规范的执行情况，并明确专人的法律责任，在合同或协议中予以明确。专人跟踪监督一方面将监督责任落实到专人，使责任更明晰；另一方面对受托方形成督促，增进双方沟通，给委托方提供了反馈的渠道，保证质量合同的切实执行。同时也是监管部门对委托方落实监督受托方职责进行认定的一个抓手。

此外，监管部门应加强对企业责任落实的监督检查。委托和受托企业双方的监管部门应加强沟通，在一方监管企业的许可证、注册证、标准等材料发生变化时及时告知对方。同时确保双方生产满足质量管理规范要求。现场检查中应重点抽查委托生产期间的批生产记录、批检验记录、核实受托方与委托方要求的工艺的一致性，并核实受托方是否按照受托方提供的工艺进行生产，委托方是否对质量管理体系有效性进行分析，对不合格及顾客投诉采取纠正和预防措施。根据委托生产协议规定的双方的其他权利和义务，核实双方是否按规定履行。对委托方质量抽查制度以及专人跟踪监督制度落实情况予以监督。