初论我国海域使用权流转体系的建立与完善*

李晓冬,梁湘波

(国家海洋技术中心 天津 300112)

初论我国海域使用权流转体系的建立与完善*

李晓冬,梁湘波

(国家海洋技术中心 天津 300112)

自海域使用权制度确立以来,我国海域市场发展速度明显加快,海域使用权流转市场需求不断扩大,文章通过对海域使用权流转体系内涵的界定,阐述了构建海域使用权流转体系的重要意义,并在分析我国海域使用权流转体系发展现状的基础上,指出目前我国海域使用权流转体系建设过程中所存在的问题,从制度和实践的层面提出建立和完善海域使用权流转体系的具体建议。

海域使用权流转体系;建立;完善

我国 《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确了 “推动海洋经济发展”的国家战略,提出 “强化海域和海岛管理,健全海域使用权的市场机制”的指导思想。其中,建立完善的海域使用权流转体系是健全我国海域使用权市场机制的核心内容,也是我国海域使用权制度中最为关键,并推动我国海域使用权制度稳定有序发展的基础性条件。

1 内涵及意义

1.1 海域使用权流转体系的内涵

海域使用权流转体系是指为了优化海域资源配置,提高海域的综合利用效率,利用市场调节手段实现海域使用权在不同主体间进行转移,并通过统一的流转平台而建立起来的由流转规则、评估机制、组织机构以及交易监督机制等内容有机构成的系统[1]。构建海域使用权流转体系,其主要内容是完善包括审批、招标、拍卖、挂牌以及转让、出租、抵押、入股等多种形式在内的海域使用权流转形式。除此之外,还应当包括制定海域使用权流转程序,搭建海域使用权流转交易平台,建立海域使用权评估机制和交易监督机制等内容。

1.2 建立和完善海域使用权流转体系的意义

建立和完善海域使用权流转体系,对于优化配置海域资源、提高海域的综合利用效率、优化海域生产力的布局以及全面提高对海域的管理水平等方面都有着重要的意义。

1.2.1 有利于海域资源的优化配置

作为陆地经济和社会发展的重要依托和空间延伸,海域资源也是社会经济可持续发展过程中的重要基础和基本保障。随着经济的不断发展和工业化、城市化进程的加快,海域作为生产要素,其与生俱来的稀缺性越来越明显,海洋经济的发展和生产要素向海聚集的过程对这种稀缺程度不断地放大,都要求在市场化条件下不断提高海域的配置效率,实现对海域资源可持续利用的最优结果[2]。通过建立和完善海域使用权流转体系,一方面鼓励更多的企业参与海域资源的开发建设,加大对条件相对成熟海域的开发投入,调节社会资源向优化配置的企业集中,提高生产效率;另一方面促使企业内部改进技术,改善经营管理,提高劳动生产力,增强市场竞争力,实现企业内部的优化配置,有利于建立海域市场优胜劣汰的竞争机制。

1.2.2 有利于提高海域的综合利用效率

随着我国经济的快速发展,对海域资源的需求也在进一步扩大。虽然我国海域资源总量丰富,但人均占有量少,海域资源的综合利用效率比较低。而提高对资源的使用效率,唯一的办法就是应当从有偿和竞争两个方面提高微观的市场化配置程度,保证资源的有偿使用以及在此前提下以市场竞争方式确定资源的使用价格[3]。只有有偿和竞争同步操作,才是完全意义的市场化配置资源的机制,才能达到提高资源综合利用效率的目的。构建完善的海域使用权流转体系,一方面通过完善海域使用权流转交易方式,形成海域资源市场良性竞争局面;另一方面通过确立海域使用权评估制度,保证海域资源有偿使用的合理性和科学性,对于提高海域资源市场化配置程度,提高海域资源的综合利用效率具有重要的作用。

1.2.3 有利于优化海域生产力的布局

目前我国海域发展呈现区域发展不均衡的特点。这也是我国沿海地区经济发展水平的不均衡性所决定的。经济水平较发达的地区,海域的基础设施条件较好,开发条件也相对成熟,但也集中出现了近海资源被过度开发、资源环境破坏严重的现象,对海域的可持续发展产生较大威胁。而经济水平欠发达地区的海域投入力度则相对较小,大量海域的开发程度较低,基础设施条件不完善。为了提高海域的综合利用水平,保障海域资源的可持续利用,通过海域使用权流转体系发挥作用,在海域使用权流转过程中,注重开发利用活动的合法性、合理性、科学性和有效性,严格限制影响海域生态环境和资源安全的开发行为,以保护海域资源环境为宗旨,推动海域资源开发利用可持续发展。而针对社会经济发展水平欠发达地区的海域,则应当予以政策上的支持以及运用市场和行政手段加大对欠发达地区海域资源的配置等途径,改善我国海域发展的不均衡现状,提高海域的综合利用水平,实现我国海域生产力的合理布局。

1.2.4 有利于全面提高对海域的管理水平

自2002年 《中华人民共和国海域法》(以下简称 《海域法》)实施以来,国家在对海域的管理体制方面通过立法以及出台一系列政策措施等方式不断进行完善。十年来,国家及沿海地方政府在对海域开发的管理方面重在对海域使用权出让的一级市场进行监管,完成对海域资源的首次分配,本质上是在处理 “人与自然”之间的关系。而依据最新的国民经济 “十二五”规划纲要中提出的 “加强统筹协调,完善海洋管理体制”的要求,今后国家对海域使用权的管理则重在处理 “人与人”之间的关系,积极培育海域使用权流转的二级市场,搞活海域资源在二级市场中的流通,发挥市场在海域使用权流转过程中的基础性作用,政府则作为公共服务的主体,发挥宏观调控的职能,进一步改善管理方式,提升管理水平。海域使用权流转体系的建立,有利于完善对海域使用权的流转方式以及具体程序的规定,明确各主体在流转过程中的责任,细化监管部门在流转过程中的监管职责,为管理部门提供一套科学有效的管理体系,对全面提高对海域的管理水平具有重要意义。

2 发展现状

2.1 立法层面

目前,我国海域使用权流转体系尚未完整建立起来。关于海域使用权流转体系方面的规定初见于 《海域法》中。其中涉及海域使用权的取得方式、海域使用权证书的发放和管理、海域使用权的期限以及海域使用权发生变更、终止等情形时的处理办法等方面的内容。而对海域使用权流转方式和程序方面的规定则较为简单。2002年国家海洋主管部门发布了 《海域使用申请审批暂行办法》(已废止),只是针对审批用海这种出让方式进行了规定。2007年又颁布实施了 《海域使用权管理规定》(以下简称《管理规定》),在 《海域使用申请审批暂行办法》的基础上,对海域使用权的流转方式尤其是除了审批以外的其他流转方式做了进一步规范,基本涵盖了一些主要的海域使用权流转方式。在此背景下,我国沿海地区的一些省市根据各自情况也相继出台了地方的海域使用管理规范,其中关于海域使用权流转的规定也多倾向于对申请审批用海方式的规定,对于其他海域使用权流转方式的规定也较为简单。目前国家对海域使用权流转的管理基本上形成了以国家立法为主导,地方立法为支撑的管理体系。

2.2 实践层面

在 《海域法》出台之前,我国海域的开发利用情况呈现无序、无度的特点。由于管理机构职能划分不明确、相关法律法规制度建设不健全以及主管部门对海域开发利用监管不力等因素,很多破坏性的海域开发行为都不能得到很好的规制和处理,导致我国很多优质的海域资源损失严重,海洋环境也遭到极大的破坏。2002年 《海域法》颁布之后,这一状况得到了明显的改善,尤其明确了海域所有权和使用权问题,并初步建立了与海域使用权流转相关的体系,特别是在涉及海域使用权的申请和审批等方面都做了详细的规定,在海域开发利用以及监管等方面基本实现了有章可循、有法可依,有力地维护了海域所有权人和使用权人的合法权益。以一级市场为例,2002年辽宁、山东、江苏以及广西等地积极探索开展海域使用权 “招拍挂”工作,为建立 “公开、公平、公正”的海域市场积累了经验。从国家海洋局公布的数据来看,在2003年到2010年这8年的时间里,通过 “招拍挂”方式确权的海域数量基本维持在40宗左右,而2011年大幅提高为120宗,2012年为70宗,确权面积也由2003年的3 000 hm2余发展到2012年的11 695.65 hm2。在二级市场中,2012年全国共办理海域使用权抵押登记的证书426本,抵押面积30 184.63 hm2,抵押金额达1 310 917.81万元[4]。2010年2月2日,江苏省南通市还建立了国内首家海域使用权交易中心,使海域使用权的交易流转走上市场化的轨道。

3 存在的问题

随着海域使用权制度近10年的发展,从最初的一级市场中对海域使用权 “招拍挂”制度的探索到后来二级市场中海域使用权流转交易活动的日益活跃,海域使用权流转体系也在不断地完善。虽然 《海域法》以及 《管理规定》等一系列法律法规的出台为海域使用权流转体系的建立奠定了基础,但随着海域市场的逐渐繁荣,海域使用权交易活动种类和数量的增多,对现有的制度建设和政策规范提出了新的要求,其中存在的一些问题亟待解决。

3.1 一级市场出让方式有待改善

在海域使用权流转一级市场中,审批、招标、拍卖和挂牌是4种最主要的出让方式。在海域使用权制度建立以来,由于海域的特殊性以及其所涉及的国家和公众利益,到目前为止,国家海洋主管部门还是主要通过审批的方式来让渡海域使用权。但随着海域市场的日益拓展,海域开发利用活动的日渐频繁,海域使用权流转市场化的趋势也日益凸显。为了体现市场交易的公平性和公开性,有效防止一些政府主管部门寻租行为的发生,应当改善当前以审批为主的出让方式,重点发展 “招拍挂”的出让方式,对 “招拍挂”涉及的主体、程序等相关内容做进一步的明确和规范,便于有效指导我国海域的合理开发利用,增加海域使用权出让的透明度[5]。

3.2 二级市场流转交易方式还需进一步完善

海域的特殊价值以及海域市场的繁荣扩大了对海域开发利用的需求,而海域资源的有限性又决定了海域市场的发展主要还是需要依靠拓展海域使用权流转交易的二级市场来完成。目前关于在海域使用权的规范中对海域使用权流转的二级市场的规定较为简单,主要集中于《管理规定》。《管理规定》第六章主要是针对海域使用权的转让、出租和抵押等流转方式进行规范。但在海域使用权转让方面,对海域转让的具体范围、转让方式并没有做区分,对转让合同的形式是否统一没有做要求,对转让后的海域使用权期限也没有明确;在海域使用权出租和抵押方面,对交易双方当事人的权利义务方面没有作出详细的规定,对相关的交易范围以及涉及的使用期限未做说明,对抵押权人如何行使权利以及如何处分抵押财产等方面还需做进一步规定[6]。

3.3 海域评估机制的缺失

无论是一级市场的海域使用权出让还是二级市场的海域使用权交易,都与海域评估密不可分。一级市场中的海域使用金以及二级市场中的交易价款都是通过海域评估得出的,所以建立一套行之有效的海域使用权评估机制是建立海域使用权流转体系的重中之重。目前在《海域法》以及 《管理规定》中对海域评估方面的规定基本处于空白,在海域评估机构和评估人员以及海域评估方法等方面还需要加快立法的步伐。

3.4 海域使用权流转交易监督机制有待加强

一套完善的海域使用权流转体系需要有效的监督机制作为保障。一方面,建立有效的监督机制可以充分保障海域使用权出让市场的公平、公正、公开,有效预防出让过程中出现的权力寻租现象,充分维护海域市场的长效发展;另一方面,建立有效的监督机制也可以对目前愈演愈烈的海域开发行为进行监督和引导,以保障海域资源的可持续利用以及海洋环境的保护。在一级市场中 “招拍挂”等方式的相关体系的建立,完善海域使用权流转交易登记制度,统一海域使用权交易各方式的合同形式等方面还有待加强。

3.5 海域使用权流转缺少统一的平台

构建海域使用权流转体系是一项复杂的工作,其中涉及一级市场和二级市场中多项行为和程序。目前我国海域使用权流转一级市场中的审批环节是由国家海洋主管部门以及省级海洋主管部门负责,“招拍挂”环节则没有明确负责部门的等级。二级市场中的转让、出租和抵押等方式所涉及的审批以及登记部门都是原批准或登记的部门。从中可以看出,无论是从工作量还是工作效率来看,现有的管理体系还比较杂乱,和海域使用权流转体系市场化的要求还有一段距离。还缺少一个统一的管理服务平台,将申请、审批、登记以及检查等一系列任务职能统归到一个平台,这样更有利于海域使用权流转的操作,保证海域市场有序的进行。

4 具体建议

4.1 改善现有的海域使用权出让模式

目前我国海域使用权的出让方式仍是以申请审批方式为主,海域使用权 “招拍挂”市场还处于萌芽时期。在我国关于海域使用权出让的法律法规中对 “招拍挂”方式的规定相对简单,程序方面的相关规定还有待完善,而海域使用权流转市场化的趋势决定了需要加快 “招拍挂”等出让方式的完善,这样可以增加海域使用权流转市场的透明度,保障海域使用权流转市场公平、公开、有序的发展。为此,一方面应当明确通过审批方式出让的海域使用权类型。笔者认为涉及国家及公共利益、特殊用途以及围填海等类型的用海,由于其公共性以及对海域环境的严重影响,需要通过审批的方式进行出让,以保障海域的可持续发展;另一方面应当积极培育并拓展 “招拍挂”市场,完善“招拍挂”程序,明确 “招拍挂”对各方当事人的要求和条件,建立相关责任制度,这样既有利于海域使用权流转市场的健康性和竞争性,又有效避免因审批权限过大而产生的寻租现象。

4.2 完善海域使用权二级市场流转交易方式

(1)在现有的 《管理规定》中对海域使用权的转让条件做了限定,其中一款 “不改变海域用途”的规定,笔者认为会对海域市场发展产生制约影响。今后我国海域市场的繁荣主要还需要依靠二级市场的流转手段。所以如果在海域使用权流转过程中限定不得改变海域用途,那就不可避免地会对海域开发行为产生束缚,也会打击海域开发者的积极性,不利于海域市场的活跃与发展。对此,应当进行修改和完善,除特殊情况外,对转让后的海域用途发生改变的,须征得出让方同意并经海域主管部门的批准,按照相关程序重新签订出让合同,调整相关海域使用金,并进行登记。

(2)现有的规定中对海域使用权转让后的使用期限并没有作出规定,而使用期限的规定对于一个资源使用权来说是必不可少的。所以在相关政策的制定以及实际操作中应当对此予以明确:经转让后的海域使用权应为 “海域使用权出让合同规定的期限减去原海域使用者已使用年限后的剩余期限”。

(3)关于抵押财产的处分,现有规定中并没有明确。在抵押人未能清偿债务或因其他原因未能继续履行合同时,抵押财产如何进行处分应是需要明确的。

4.3 尽快建立海域评估机制

无论是一级市场的海域使用权出让还是二级市场的海域使用权流转交易,都需要对海域使用权的价值作出评估,相关的评估结果可以作为海域使用权出让或交易价格确定的依据。而我国目前对于海域评估的相关制度建设还处于起步阶段,相关规范和标准尚未出台,给海域市场的发展带来一些限制。为此,首先应当尽快出台海域评估相关管理办法,对海域的评估机构以及评估人员的条件和要求作出规定,明确海域评估行业的入门条件;其次应当建立一整套的海域评估技术标准,包括对评估方法、评估程序等相关内容作出规定;再次,应当制定并逐步完善海域评估机构以及海域评估人员的资质、资格以及考试等一系列的配套制度,为海域评估工作奠定基础,建立完善的海域评估体系。

4.4 探索建立海域使用权流转交易统一平台

建立海域使用权流转交易统一平台对于提高海域使用权管理的效率以及促进海域市场的健康成熟发展都有着重要的作用。因此,应当明确海域使用权流转交易平台的职能和作用,确定平台的业务范围。笔者认为海域使用权流转交易平台作为统一的海域使用权管理服务机构,除上文中提到的涉及国家及公共利益的用海需求须由有关海域主管部门审批外,其他涉及商业或其他用途的用海需求,包括一级市场的海域使用权 “招拍挂”等方式的出让以及二级市场中各交易方式,都可以由海域使用权流转交易平台负责。同时,对于海域使用权流转的登记工作也可以通过平台来完成并及时对外进行公示。除此之外,海域使用权流转交易平台还应该对相关海域市场的发展和现况以及相关海域开发活动及时地进行调查和信息收集,对有关文件和资料及时进行备案,为海域市场的进一步发展和相关理论研究提供参考。

[1] 刘艳.农地使用权流转研究[M].北京:北京师范大学出版社,2010.

[2] 汤建鸣,李荣军.构建海域使用权流转机制初探[J].海洋开发与管理,2010,27(7).

[3] 陈艳,文艳.海域资源产权的流转机制探讨[J].海洋开发与管理,2006,23(1).

[4] 国家海洋局.2012年海域使用管理公报[Z].2013.

[5] 汪磊,黄硕琳.海域使用权一级市场流转方式比较研究[J].广东农业科学,2010(6).

[6] 张惠玲,张文强.海域使用权抵押贷款问题探讨[J].福建金融,2007(5).

海洋公益性项目《海域使用权价值评估技术体系与决策系统研究与示范》(201005004).