慈善信息披露的主体问题

杨宇

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥 230036）

慈善信息披露的主体问题

杨宇

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥 230036）

要实现慈善信息的充分披露，将信息披露主体仅仅局限于公益慈善组织本身是远远不够的，必须构建由慈善组织、行政主管部门、独立评估机构和媒体共同组成的多主体、全方位的慈善信息披露机制，以慈善组织的自愿性披露为主，以行政主管部门的义务性披露为辅，以独立评估机构和媒体进行的信息披露作为补充，各信息披露主体各司其职，各负其责，分工合作。

公益慈善组织；信息披露；主体

2011年12月16日，民政部出台了《公益慈善捐助信息公开指引》，该指引在很大程度上反映出未来慈善信息披露的立法指向。指引第三条中规定信息披露主体仅仅包括 “公益慈善类的社会团体、基金会和民办非企业单位”，不仅排除了政府部门的披露主体资格，也忽视了独立评估机构和媒体必不可少的地位和作用。笔者认为，将慈善信息披露的主体仅限于公益慈善类组织显然不能满足实践的需要，只有构建一个由慈善组织、行政主管部门、独立评估机构和媒体共同组成的多主体相互配合的信息披露制度，才能节省捐赠成本，引导公益慈善资源合理分配。

二、理论支持

（一）公益产权理论

慈善组织是公共财富的管理者。根据 《公益事业捐赠法》第七条规定：“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产。”公益慈善组织所持有的财产主要由两个部分组成：接受捐赠的财产以及其增值部分。捐献为慈善事业的立身之本，没有捐献便没有慈善事业。［2］慈善组织的资金来源既不像企业来自市场运作，也不像政府来自税收，而是通过多元化机制募集来自社会和政府两方面的捐赠。其中社会公众的捐款、捐物是来自于社会的物质捐赠；志愿者的无偿或低酬服务是来自于社会人力资源形式的捐赠；各级政府通过财政拨款、行政补贴、签订行政合同购买或委托服务等形式进行财政捐赠，减免税待遇同样也能视为财政捐赠的一种形式。同时，慈善组织属于非营利组织，“禁止分配原则”要求资产经营后取得的增值部分并不在组织成员间进行分配，所有的盈余必须留在非营利组织内部，用于支持组织从事其章程所规定的业务，因而所有财产的增值红利最后都又会转换为社会公共财产，由不特定的受益人享有。［3］

由此可见，基于捐赠形成的公益财产 （包括其增值部分），其产权具有独特性，既不同于所有权明晰的私有产权，也不同于所有权主体为国家、由代理人行使使用权的国有产权，产权关系不明确是慈善组织的本质特征。清华大学王名教授和贾西津教授曾提出 “公益产权”这一理念。［4］他们认为公益产权是一种区别于私人产权和国家产权的一种社会所有的虚拟产权或不完全产权形式，在慈善行为中，捐赠者属于委托人，慈善组织属于受托人，接受资助的公众为受益人，三者均不享有完整的所有权权能，即不享有绝对意义上的所有权。委托人以捐赠的形式将财产交给受托人后，便失去了对其占有、使用、收益、处分的权利，但委托关系的存在使得受托人必须按照委托人的捐赠意愿处分该财产。公益慈善组织受托管理，实际占有并对受托的财产进行处分，并按照公益宗旨提供公共物品或服务，其享有所有权中的占有、使用和处分权，但财产处分后或经营管理中取得的利益被交付给受益人享有。受益人并不参与对捐赠财物进行管理和经营，但却享有所有权中很重要的一部分权能——收益权，如果按一些英美法学者观点，所有权的实质内容是收益权的话，那么受益人可视为所有权的实际享有者，但他同样也不享有完整的所有权。

所有权清晰的营利法人可以在股东会、董事会、监事会、经理层之间构建良好的治理结构并提供有效监督，但慈善组织的产权事实上处于一个所有者 “缺位”的状态，只能依靠大量、分散的利益相关者来进行监督，包括慈善资金的运作者 （慈善组织本身），资金的提供者 （来自政府和社会公众的捐赠者）和资金的使用者 （受益人），这些利益相关者都是信息需求者。同时，由于绝大多数信息需求者的非专业性，以及受益主体的虚拟化 （除了极少数指定受益人的情形），在信息的获取和使用方面，需要得到诸如独立评估机构和媒体等相关组织的帮助，从而使得独立评估机构和媒体间接成为慈善信息需求者，他们需要对慈善信息进行收集、分析和整理，然后向捐赠者和受益人公开。由此可见，利益相关者们想要实现有效监督，仅仅依靠慈善组织的自我披露是远远不够的。

（二）回应需求理论

在供求关系中，需求引导供给，需求的弱势地位必然会导致供给的不足。慈善组织的信息需求者具有庞大的数量，但每一个信息使用者都是独立利益体，需求重点不同，他们各自为政，分别向慈善组织提出诉求，无法形成合力。同时由于个体的力量有限，在其诉求无法得到满足的情况下，也不可能有时间、精力和相应的知识与慈善组织对抗。对慈善组织来说，披露信息需要较大的成本，包括对慈善信息进行搜集、整理、审查、分析和公布的成本，以及对已披露信息进行回复的成本，当披露慈善信息的内生动力和外在动力不足时，慈善组织往往会将信息披露当作一项可有可无的管理项目，尽可能地简化以压缩成本，不充分不及时的披露就成为必然。不仅如此，即使慈善组织基于公益目的或是迫于筹款压力，具有很强的披露信息的意愿，由它作为单一主体进行的披露也无法满足来自信息需求者纷繁复杂的利益需求。不同的信息使用者，其所关注的侧重点各有不同。捐赠者关注的是其所捐赠的款物是否被最大程度用于公益目的，慈善组织能否在成本最小化的基础上提供最让受益人满意的公益服务，机构捐赠者可能还会考虑捐资对机构本身带来的社会影响和品牌效益。受益人关注的是其本身利益是否得到最大化的保障，以及该慈善组织在选择扶助对象时是否具有合理的优序选择。行政监管机构关注的重点主要集中在慈善组织运行的合法性方面，即慈善资金的使用和慈善项目的运作是否遵循了相关法律法规。

因此，必须构建由公益慈善组织、行政主管部门、独立评估机构和媒体共同组成的多主体的慈善信息披露机制，以公益慈善组织的自愿性披露为主，以行政主管部门的义务性披露为辅，以独立评估机构和媒体的信息披露为补充。各主体可以根据自身的地位和特性，针对不同的慈善信息需求者有区别地进行信息披露工作，这样一方面能够使得各主体的披露内容和范围有所区别，使得相互间能互相补充互相配合，结成一个完整的慈善信息网，另一方面能对各类信息需求者进行区分，有针对性地回应其需求。

三、框架设计

在慈善信息披露的理论框架中，各主体在披露行为中的地位和顺序并不是平行的，信息披露具有一定的优序选择。顺序在先的是慈善组织本身的自愿性披露，慈善组织必须充分且及时地披露公益财产的使用情况及使用效果，使得现有的和潜在的捐赠者相信捐赠资源遵循公益宗旨并得到有效使用，从而保证未来筹资的可能性以及其“公益产权”资格的延续。然而，披露成本的存在和管理层的市场化导向，可能会使得自愿性披露动力不足，伤害捐赠人和受益人的利益，此时政府作为监管者进行干预成为信息披露的保障——义务性披露成为次优选择。但是，公共干预必须适度，过多介入慈善事业运作过程会损害其独立主体的地位，专业知识的缺乏、行政资源的有限也使得政府的义务性披露存在很大的局限。于是，独立的第三方评估机构和媒体在自愿性披露不足的情况下填补了义务性披露的空白，从而构成了信息披露的补充性主体。

（一）慈善组织的自愿性披露

“公益产权这一概念不断向捐赠者表明其捐赠财产的受益者并非某个特定的组织或者个人，而是惠泽社会公众，从而使众多捐赠者更愿意慷慨解囊。”［5］正如好的产品需要进行宣传才能打开销路、拓展市场，慈善组织也需要向外界宣传自己，只有进行及时充分的信息披露，才能使捐赠者相信该组织有能力将善款按照其意愿投入使用，进而持续的捐助和支持。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋”。慈善组织的领导者应该意识到构建规范的信息披露机制对提升组织公信力、改善内部治理能力、提高运营效率、增强筹款能力等方面都具有促进作用，把主动、真实、规范履行信息披露义务看作组织的首要义务。暗箱操作的结果必然会使慈善组织面临筹资困境和信任危机，甚至其存在的资格也将受到严厉质疑。

在慈善信息的披露内容方面，自愿性披露应该涵盖财务信息和非财务信息两大部分。对非营利组织 （NPO）来说，非财务信息的披露显得更为重要，主要包括①基本信息：该组织设立的宗旨与目标、组织机构、人员构成、决策程序以及管理制度等。②业务信息：突发灾难紧急救助信息；正在进行和即将进行的公益项目信息；管理层重要决策；重大诉讼、仲裁、行政处罚事项；重大资产减值情况说明；重大关联交易等。财务信息应能体现慈善组织使用资金的整体情况，包括每一笔慈善捐资的收入、使用、流向、核查情况，其中必须列明办公经费的划拨、具体公益项目运作的经费开支等信息。

在慈善信息的披露方法上，可以分为定期披露、实时披露、临时披露和经申请披露四种类型。定期披露主要采取机构年度报告的形式，在每年特定的时间通过固定的渠道向行政主管单位和社会公众发布信息。年报可以登载在机构官方网站上供公众全文阅读或下载，也可在行业网站或政府指定媒体上发布摘要，并附联系方式，以便公众咨询。实时披露针对的是捐赠款物的接收和使用情况。各慈善组织可以搭建一个信息报送平台，通过该平台每月常态报送捐赠款物接收、使用、流向等情况，也可动态报送每日的捐赠接收情况。临时披露主要针对发生突发灾难紧急救助、重大经营损失等信息，慈善组织需要及时披露事件的起因、目前的状态和可能产生的影响，不得隐瞒和篡改。临时披露可以采取登报公告、内部发文、新闻发布会等形式。经申请公开是指任何社会公众 （不仅包括捐赠者和受益人）可以采用书面形式 （包括数据电文形式）向慈善组织申请公开慈善信息，除例外情形外，慈善组织都应予以公开。慈善组织除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。信息公开的豁免事项是指涉及机构运营秘密、捐赠者和受益人个人隐私、第三方或合作方的商业机密等信息，慈善组织应将不予公开的原因向披露对象做出解释和说明。

（二）行政主管部门的义务性披露

虽然慈善组织良好履行信息披露义务具有提升组织公信力等诸多好处，但目前我国慈善组织自愿性披露的范围和程度却远远不尽如人意。2013年1月5日，由民政部主办的中民慈善捐助信息中心发布了 《2012年度中国慈善透明报告》，该报告按照完整性、及时性、准确性、易得性四个维度，全面分析我国公益慈善组织的信息公开状况。报告显示，2012年度我国公益慈善行业 “年度透明指数”只有45.1分 （总分100分），在500家公益慈善组织监测样本中，60分以上只有102家，占总样本量的20.4%。公众对慈善信息公开的满意度为39%，而2011年只有8%。慈善信息披露的不足使得利益相关者无法进行有效的控制和监督，“非营利组织的不法行为和不善经营已经严重地削弱了公众对此类组织的信任，非营利组织中缺少商业领域中的那种强制性责任机制，因而应该采取一定的规则来加以约束。”［6］弥补自愿性披露的局限是政府义务性披露产生的动因，为了维护公众利益，需要政府强制性力量的干预。行政主管部门可以迫使他们按一定的规则向自己提供信息，然后再将获取的信息进行分析、整理和公布，以便利益相关者使用。

在行政主管部门的选择方面，多年以来，根据 《社会团体登记管理条例》，我国的公益慈善类组织由登记管理机关 （各级民政部门）和业务主管机关双重管理，具体实施起来问题重重。笔者认为，应该废除慈善组织必须挂靠一个业务主管机关的规定，由民政部门和税务部门各司其职进行监管。

1.民政部门。各级民政部门全权负责公益慈善类组织的注册登记、政策法规制定和日常监管工作。目前我国民政部设有民间组织管理局，主要负责包括慈善组织在内的中国数十万个社会组织的登记注册、指导监察、信息管理等工作，而制定慈善事业发展政策和法规则由社会福利和慈善事业促进司 （简称慈善司）负责。笔者认为民政部应该对公益慈善类组织进行重新划分和单独定位，将其从门类众多的社会组织中剥离出来，单独划归慈善司监管。地方各级民政部门应要求在本辖区注册的慈善组织每年定期报送上一年度的年度工作报告，年报的内容应涵盖财务会计报告、注册会计师审计报告、开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。在年报的格式方面，目前我国只有基金会年报有较为统一的格式，各组织报送的年报缺乏规范性指标和要求，信息披露的内容差异较大，民政部门应制作范式表格，对各组织的申报内容进行统一规定。民政部门应将相关信息（包括原始登记报表、机构年报、年检情况等）核实整理后在官网上进行公布，同时可以对本辖区慈善组织结合其筹款情况、资金运作效率、投诉率等情况进行综合比较和排序，从而引导民间捐赠的流向。同时，对年检不合格的组织民政部门可责令其限期整改，或给予行政处罚，甚至通报税务部门取消其免税资格。

2.税务部门。税务部门的主要管理内容应该包括两大部分。其一是发放和取消免税资格，税务部门应依法审核本辖区慈善组织提出的免税申请，对符合条件的组织发放免税资格，对违规的组织取消或限制其税收减免资格。其二是定期审核并公布慈善组织运作过程中的资金流动情况，税务部门应该制定有效表格，列明慈善组织的经费来源和支出情况，如办公经费的开支明细、捐赠人税收减免的数额等等，公布在网站上供公众和捐赠人查询。在这方面可以参考美国的经验，美国慈善组织的行政主管机关是国家税务局 （IPF），国税局根据财务和政府会计准则委员会的规定，向纳税人和捐助人提供各种报表，并每年最少发表一次 “管理讨论和分析”报告，详细报告该年度基金会的经费收支情况和免税情况，甚至包括基金会最高席位的5位领导人的全年收入，前5位报酬最高的合同商名单，所有董事会成员的金融交易记录。如果交易记录有问题，董事会成员将会被课以重税，慈善机构也可能会失去免税资格。这些报表被国税局制成微缩胶卷，存放在公共图书馆里，任何人都有权申请查看。［7］

（三）独立评估机构和媒体的补充性披露

1.独立评估机构

独立评估机构是独立于政府之外的第三部门，机构设有专门的信息披露平台，采集慈善组织的相关资料并对其分析评价，引导公众更明智地捐赠。美国慈善方面的独立评估机构发展较为活跃，各类组织多如牛毛，比较著名的有美国基金会中心，美国明智捐赠联盟，美国慈善导航等等。以美国基金会中心为例，该中心设立于1956年，是一家由约550个基金会资助的非营利组织，其数据库拥有美国约98 000个基金会的详细资料，包括从美国国税局转送过来的各基金会的官方报表、基金会自愿提供的资料、捐赠者提供的个人信息、还有中心自行采集的电子表格和调查问卷等，为捐赠者和公众提供全面可靠的信息服务。访问中心的全球网络系统不仅可以免费查询全美九万多个基金会的全部数据，还可以免费阅览中心的出版物。［8］

与美国相反，我国 “强国家，弱社会”的模式使国内的社会组织缺少生存和发展的空间，公益慈善类组织长期受到身份认证困难、项目开展受限、人事无法自主等诸多因素的困扰，总体发展水平不高，慈善方面的独立评估机构更是举步维艰。笔者认为，我国要发展独立评估机构，可以先从培育慈善行业协会开始。慈善行业协会作为慈善组织的自治机构，是由登记在同一区域内的慈善组织在自愿基础上成立的非营利组织，协会服务于行业公共目标，维护行业特定利益，在一定范围内对协会成员进行管理。慈善行业协会的作用有很多，如信息服务，冲突调节，规范建立，监督审查等。就慈善信息披露而言，行业协会首先应该建立起行之有效的信息披露规范和指标，披露要求和标准要高于政府的强制性规定，甚至要高于披露对象的期望，才能达到行业自律的目的。另外，协会可以借鉴美国慈善中心等机构的做法，搭建本地区的同行业官网，公布其成员的具体信息，甚至可以对协会成员按照资金运营状况、善款使用效率、信息开放程度等标准进行独立的综合性评估，并排出等级，这不仅能引导慈善资源向运作良好的慈善组织流动，也有助于本地区慈善组织展开良性竞争，改善内部治理。到目前为止，我国还不存在慈善方面的行业性组织，各基金会也只是以联席会议的方式商讨共同面临的问题。有鉴于此，政府应该进行牵头引导，帮助建立像律师协会和会计师协会那样的慈善行业协会，对全行业进行协调和管理，促进行业健康发展。

2.媒体

媒体是善心的传播者，是善行的放大镜，媒体能够整合社会资源，把分散的爱心集中起来，更加有效地投入到公益慈善活动中去。在慈善信息披露方面，媒体 （尤其是互联网等新媒体）有客观、即时、灵活、覆盖面广、反馈迅速等特征，具有其他信息披露主体不具备的优势。一般而言，媒体披露有三大作用： （1）信息传播。“在生活差异和价值观对立的社会，不同个体整合为一个完整的社会，需要借助新闻媒介这个公共感觉器官，媒介的感觉就是社会的感觉。”［9］媒体已经成为社会的耳目喉舌，公众对外界信息的获取甚至价值判断的形成都依赖于媒体，甚至有人说 “媒体没有传播的信息就是不存在的。”近几年来，媒体对慈善活动的参与和报道更加深入，过去的新闻报道往往聚焦于某个不幸的个案，引发公众同情，现在媒体更多关注和探讨的是社会救助领域在制度层面的缺失，开始通过质疑、监督、反思和倡议，推动慈善事业的发展。

（2）新闻监督。媒体具有惩恶扬善的能力，能将偏离社会规范和公共道德的行为公之于世，将其置于普遍的社会谴责和强大的社会压力之下，从而起到强制遵守社会规范的作用。［10］不同于行政主管部门的被动监管和事后问责，媒体的监督贯穿于慈善行为的全过程，包括事前、事中和事后监督。（3）宣传引导。慈善事业要健康可持续地发展，需要全社会，尤其是新闻媒体的全方位参与。作为传递共同信息、塑造共同价值的公民平台，引导慈善观念，传播慈善文化，唤醒每个人的慈善之心是新闻媒体所应担负的社会责任。

［1］耿玮.非营利组织财务报告及信息披露问题研究 ［D］.大连：东北财经大学，2011.

［2］郑功成.中华慈善事业［M］.广州：广东经济出版社，1999：9.

［3］亨利·汉斯曼.企业所有权［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：332.

［4］王名，贾西津.基金会的产权结构与治理［J］.经济界，2003（1）：43.

［5］金锦萍.寻求特权还是平等：非营利组织财产权利的法律保障 ［J］.中国非营利评论，2008（1）：8.

［6］里贾纳·E·赫茨琳杰.非营利组织管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：1-26.

［7］第二届中国非公募基金会发展论坛.中国非公募基金会信息披露指南［EB／OL］. （2010-10-29） ［2013-09-12］.http：／／mat1.gtimg.com／gongyi／2010zt／cpff／xinxipilu.pdf.

［8］翁捷.西方国家慈善监管制度对中国慈善事业的借鉴意义［J］.现代商贸工业，2010，22（7）：123.

［9］刘建明.当代新闻学原理［M］.北京：清华大学出版社，2003：40.

［10］郭庆光.传播学教程［M］.北京：中国人民大学出版社，1999：115.

（编辑：佘小宁）

Research on Subjects that Disckose Charity Information

YANG Yu
（School of Humanities and Social Sciences，Anhui Agricultural University，Hefei Anhui 230036，China）

To fulfill the fill disclosure of charity information，it is far from enough to confine the subjects which disclose information only to charity organizations themselves.Instead，we must construct a multi-subjected and all-round charity information disclosure system which is composed of charity organizations，administrative authorities，independent evaluation organizations as well as public media.In this system，different subjects cooperate with each other，with different areas of duties and responsibilities.This system works mainly by charity organizations'voluntary disclosure and administrative authorities'compulsory disclosure as minor，and the disclosure by independent evaluation organizations and public media as a supplement.

Charity organization；Information disclosure；Subject

DF391.3

A

1671-816X（2014）02-0114-05

一、问题提出

公益慈善事业是一个以爱心为基础，以诚信为依托，以社会公众广泛参与为特点，以促进社会和谐发展为目标的一项特殊的社会事业。［1］公信力是非营利组织的灵魂。为提高慈善工作的透明度，增强慈善组织的社会公信力，引导慈善资源的有效分配，修复和优化现有的公益环境，构建一个开放透明的慈善信息披露制度势在必行，而信息披露的主体问题则是首先要研究的问题。

我国现行法律法规中对慈善信息披露方面进行规制的不多，仅 《中国公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金会管理条例》、《基金会信息公布办法》等法条涉及，且这些法条只是原则性地规定应将慈善信息向行政主管部门、捐赠人和社会公众公开，缺乏具体操作性。如 《红十字会法》第25条规定：“红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定，接受人民政府的检查监督。” 《基金会管理条例》第30条规定：“基金会开展公益资助项目，应当向社会公布所开展的公益资助项目种类以及申请、评审程序。”比较而言，民政部出台的 《基金会信息公布办法》是目前操作性最强的信息披露办法，但在《办法》第二条中，也仅仅将信息披露主体界定为 “基金会和境外基金会代表机构”，对披露对象和方法也是泛泛地描述为 “通过媒体向社会公布”或 “接受登记管理机关监督检查”。可见，我国现行立法将慈善信息披露主体局限于慈善组织本身，范围太过狭窄，更没有针对披露对象的不同而对信息披露的内容和程度作区分规定。

2013-10-10

杨宇 （1977-），女 （汉），安徽六安人，讲师，硕士，主要从事宪法行政法学方面的研究，重点关注NGO组织。

安徽省教育厅优秀青年人才基金项目（2010SQRW039）