民生财政的研究综述

孙春雷

(财政部 财政科学研究所，北京 100142)

“民生财政”是一个具有中国特色的概念，国外没有“民生财政”一说，有的是“公共财政”和“福利财政”*国外学者对此相关的研究主要是从财政支出向社会性支出倾斜和社会保障与福利政策构建的角度进行探讨，但其研究具有鲜明的中国意义上的民生财政特色，这对中国拓宽民生财政的研究视野大有裨益。。即便在民生思想悠久的中国，“民生财政”也是最近几年才作为一个约定俗成的词被政府和公众所认识。随着中国各地政府如火如荼地践行民生财政，国内学者对民生财政的研究也呈现出不断增多的态势。本文试图对近年来民生财政的相关研究做一个简要的梳理。

一、何为民生

在中国，民生是个历久弥新的话题。从春秋战国的“民生在勤，勤则不溃”(出自《左传·宣公十二年》)、“有国有家者，不患寡而患不均”(出自《论语·季氏第十六篇》)、“以人为本，本治则国固”(出自《管子·霸业》)、“民唯邦本，本固邦宁”(出自《尚书·五子之歌》)以及“民贵君轻”*“民为贵，社稷次之，君为轻”出自《孟子》的《尽心章句下》。到唐朝轻徭薄赋的“太平之治”，再到清朝减捐减租、“永不加赋”的“康乾盛世”，民生思想是贯穿历朝的执政理念。清末民初，孙中山在《〈民报〉发刊词》中首次提出民生主义，“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命”，他认为“民生主义者，即社会主义也”*1923年1月1日《中国国民党宣言》。，“共产主义是民生的理想，民生主义是共产的实行”，“实行民生主义，还要注重分配问题……目标不是在赚钱，是要供给大家公众来使用”，“以社会主义为归宿，俾全国之人，无一贫者，同享安乐之幸福”，最终达到“消弭社会革命于未然”并建立“民生社会主义”[1]的目的。虽有人批评其“东拼西凑”，但三民主义作为孙中山复杂的带有社会主义倾向的社会改革思想的核心至今仍对我们有所启示。继三民主义后，中国共产党一意追求人民福祉，“有饭大家吃，有事大家做，有书大家读”[2]。新中国成立后，民生问题始终是共产党执政的出发点和归宿，特别是十七大、十八大的报告均将民生列为中国和谐社会构建和财税金融改革的重要议题，一直彰显着“政府起源的合法性与正当性是由人民赋予的，保障和改善民生自然成为政府的一项重要职责”[3]这一著名的现代政府论断。

现代意义上的民生可从狭义和广义两方面来界定：狭义的民生主要从社会层面着眼，指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等；广义的民生包括直接相关和间接相关两类，可延伸到经济、社会、政治和文化等领域[4]。对于现代的民生价值，刘尚希(2013)[5]认为，民生概念虽然是一种“中国式表达”，但却是与西方“自由、平等、民主”的基本价值观“并行的基本价值”，是“独立的基本价值”，由此他引申出“民生是经济、社会发展的根本出发点和落脚点”。

从民生概念的历史演变看，民生具有时空的动态性，它的内涵在不同的时代、不同的生产力水平以及不同的政治体制下有不同的意义，这种变化折射出“发展即扩展人的自由“的逻辑。简单来说，中国在温饱阶段，民生主要是解决生存问题；全面建设和建成小康社会阶段，民生主要是解决生活质量和发展诉求问题[6]。

二、何为民生财政

国内理论界对于民生财政的研究方兴未艾，关于民生财政的概念研究更是“百家争鸣”，概括起来主要有以下四种基本观点：

第一种，从民生支出的地位来界定民生财政。安体富(2008)、傅道忠(2009)、嵇明(2011)、陈少晖、朱珍(2012)等学者[7-10]认为，所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。当然这一定义引起了张馨(2009)，马海涛、和立道(2010)[11-12]等诸多学者的批判。

第二种，基于公共财政和民生财政两者的关系，指出民生财政本质上属于公共财政，但在具体含义上有所差别。差别表现在，一方面，“民生财政以公共财政为制度基础，本性就是公共财政”[11]；民生财政在“公共财政体系标准之内”，是“公共财政在一定阶段的实施理念”，是“公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜”，是“‘窄口径’的公共财政”[12]；民生财政“不可能是游离于或是作为替代物而对立于公共财政的另一事物”，“本为同一事物的两种称呼”[13]。另一方面，民生财政较之于公共财政，内涵更为特殊，内容集中关注“阶梯性”民生需求中“最直接最急需的民生问题……民生财政实质是针对财政公共化改革既取得重大进展又未能根本突破的状况提出的，其根本问题是如何深化公共化改革”[11]，持类似观点的还有魏立萍、刘晔(2008)[14-15]等，但是贾康、梁季、张立承(2011)不赞同把民生财政截然划分为公共财政的某一个特殊发展阶段或某一个孤立的组成部分。

第三种，从人本角度界定民生财政。高培勇(2008)[16]虽未直接使用民生财政的说法，但却从人本角度提出了“财政决策的民生导向”“财政改革的民生色彩”“财政与民生”以及“财政向民生倾斜”等思想命题。刘尚希(2008)[17]指出，民生财政是“人本财政”，是“以人为本，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平正义的财政”；民生财政应当“促进经济增长基础上的国民消费水平(率)提高，防范消费差距过大，推进基本消费平等化，增加社会总福利，提高社会幸福指数”。马海涛、和立道(2010)则认为民生财政需要从理念*即财政理念从以财富的生产为逻辑起点转向以财富的支配使用为逻辑起点。、目标到体制、机制，再到管理，都应当有一个质的变化，只有切实保障和提高全社会居民福祉的民生支出才能被视为是民生财政。

第四种，从民主财政来界定民生财政。此类基本观点有“民生财政即民主财政，它是在民主宪政体制下，实现国家财富的社会成员共享”[18-19]，“民生财政的实质是民主财政，构建纳税人权利保障的正当程序比解决民生的善意更重要”[20]，“只有健全民生性公共产品的民主决策机制，才能在正确反映民生偏好的基础上较好地解决民生问题”，“民生财政涉及到民众在财政中的话语权和诉求渠道，它不是一个简单的数字问题，更重要的是一种机制，一种制度安排”[21]。

如上所述，民生财政概念的界定难以统一，其外延的界定更加复杂。理论界根据民生关系的重要性进行划分的民生财政范围和层次起码八种之多：民生财政的马斯洛需求分层[22]，民生财政的“阶梯性”*张馨(2009)认为，民生财政呈现出“阶梯性”：就业、收入分配、社保、医疗卫生等活动是基础性的第一阶梯民生需求，教育和计划生育等活动是第二阶梯民生需求，文化等活动是第三阶梯民生需求，环境保护与生态建设等活动是第四阶梯民生需求，其他的公共服务如社会管理活动是第五阶梯民生需求。，基本民生的托底保障*贾康、梁季、张立承(2011)认为，公共财政首先要侧重于对“基本民生”的托底保障。政府保障和改进民生的顺序与范围大体应该是：第一，制度安排、法治环境、产权保护、宏观经济社会政策等为经济社会稳定健康发展所必备的制度与政策导向服务；第二，就业、教育、科技、文化、卫生、住房、社会保障等百姓生活主要事项中需要由政府介入来“托底”的基本部分。，民生财政的分布构成图*马海涛、和立道(2010)设计出民生财政支出项目“层级化”分布构成图。，民生财政支出序列五方面[23]，民生财政支出宽窄两个口径*嵇明(2011)将民生财政支出分为宽窄两个口径，窄口径的民生财政支出是直接民生支出的口径，内容包括教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育与传媒以及“三农”支出等人民群众可以切身感受的财政支出。宽口径的民生财政支出还包括环境保护、地震灾后恢复重建等其他与人民群众物质文化生活密切相关的财政支出。，民生财政“三个层次”[24]以及民生的指标体系[25]。与此相类似，民生财政的特点以及判断标准均会随着民生财政内涵外延的差异而呈现出不一致。

三、民生财政的必要性及可行性

民生财政是要将中国改革开放的成果与全民分享，与西方国家的福利政策异曲同工。但为什么中国在现阶段提出建设民生财政、强化财政的民生性呢？2009年，温家宝在剑桥大学演讲时，就引用《道德情操论》给出了他的回答:“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因它注定要威胁社会稳定”，这也是有人认为民生财政是政府“还债”的原因。同样在2008年年底，财政部三位离任老部长在纪念中国财税改革30年座谈会上的发言，也给出了民生财政很有必要的殷切希望：“今后要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政，深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”[26]，“如果1994年开始的财税改革是以财政收入为重点的话，到了1998年以后的财税改革，重点已经转向财政支出”[26]以及“要坚持以人为本，落实科学发展观，把公共财政进一步地完善，把公共财政、公共服务的钱用好、花好，真正花到老百姓身上”[26]。

关于民生财政的必要性，理论界的研究主要如下：首先，出于社会主义生产的根本目的。马克思指出，社会主义生产目的是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则”。“当代中国实行的是社会主义市场经济体制，与此相应的财政应该是高于公共财政的民生财政”[23]。其次，以人为本的科学发展观要求。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，促进经济社会和人的全面发展。以民生为核心的公共财政支出体系能够更好地体现科学发展观的基本要求[27-28]。再次，经济发展的阶段性决定。世界发展的进程表明，当一个社会人均GDP达到1000～3000美元的时候，既是“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”。中国在2007年人均收入就已经达到2600美元，2012年已达到6094美元，为此必须实施民生财政，跳过“中等收入陷阱”[29]。最后，经济社会发展失衡决定。中国经济增长与宏观稳定课题组(2006)[30]指出，当前中国的发展出现了以国富和民生关系失衡为本质特征的增长失衡，尽管这是由多种因素造成的，但政府社会性支出的不足是导致这一局面的重要原因。安体富(2008)则认为，中国原来以经济建设为中心的战略部署，使得用于民生方面的支出比例长期偏低；随着中国经济的快速发展，国家财政能力不断增强，现在具备了增加民生性支出的条件。

关于民生财政的可行性，胡培兆(2010)等学者认为，在全球福利化的大背景下，中国已具备医疗、义务教育等方面福利全民化的经济条件，可以实现党的十七大报告中提出的“人人享有基本经济保障”“人人享有基本医疗卫生服务”“基本公共服务均等化”，扩大实行民生财政的时机和条件已成熟。然而刘小兵、刘博敏(2013)*他们的分析逻辑是，“在财政收入方面，民生财政目标实现的条件是，政府必须保证收入更多的是从富裕的一方筹集到；而在财政支出方面，民生财政目标实现的条件是，政府还必须保证支出的利益更多地是让贫穷的一方获得。只有这两个条件满足了，民生财政的目标才有可能实现”。参见刘小兵、刘博敏：《以民生财政为导向的结构性减税政策研究》，地方财政研究，2013(02)：44-47。，陈梦华、陈颖(2012)[31]等学者的观点是中国现行以间接税为主的税制结构不利于，甚至有碍于民生财政目标的实现。甚至朱柏铭(2010)*他认为，民生财政有可能使宏观税率下降的空间大大缩小，使地方政府对土地的依赖更加严重，使地方政府融资平台贷款规模难以控制，使上下级政府之间的利益冲突更加突出。参见朱柏铭：《“民生财政”的风险》，行政事业资产与财务，2010(06)：7-10。认为，民生问题应该依靠政府的力量去解决的观点是站不住脚的；打造民生财政的做法，有可能使财政支出的范围无限扩大。

四、民生财政的实证研究

民生财政实证研究的角度基本有四类，第一类考察民生财政支出增加的动因。研究发现，在中国式财政分权下，尽管地方政府的支出偏好出现“重建设轻民生”特征[32]，但是在近年来的政绩考核机制[33]和和谐社会建设的外部冲击下，民生支出的短期增加效应明显，长期效应不够理想[34]。第二类考察财政分权与民生类公共品供给。研究表明，地方经济发展水平与教育及民生类公共品有效供给水平之间并不存在必然的因果关系，现行的财政分权与以GDP为标尺的政治竞赛激励没有增进地方政府对教育及民生类公共品的有效供给水平，现行财政转移支付制度、经济开放度和人口密度对教育及民生类公共品供给的有效性产生负面影响[35]。第三类考察民生财政支出与城乡居民消费。研究得出，民生财政支出对城乡居民消费具有明显的挤入效应[36]，甚至高度正相关2012[37]，应适当提高财政支出规模，并增加消费性财政支出的投入力度[38]。第四类考察民生财政与经济增长。中国经济增长与宏观稳定课题组(2006)的观点是，虽然政府社会性支出的增加不仅内生于长期增长路径当中，并且这种支出的增加有利于经济增长的稳定，但是他们认为实行民生财政的终极目的是为了实现经济长期稳定增长而非人的发展，民生财政承载着通过促进人力资本积累而促进经济平衡发展的职能。

五、如何构建民生财政

构建民生财政，一是既要循序渐进、逐步加大民生投入[39]，又要按公共性程度不同来安排支出重点、优化支出结构[14，22]，还可以用国有资本经营收益来助推民生财政，这也不失为中国特色的一条妙计[10，40]。二要在现有分税制框架基本不变的情况下，明确中央与地方以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制[17，12]，既要中央财政努力，也要调动地方财政“民生化”的积极性[41]。三要建立充分反映民意的利益表达机制，同时要增强政府预算的透明度和公开性，实行阳光预算，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权，完善与民生相关的财政立法[14，22，42]。四要建立以民生为导向的财政支出绩效评估指标体系和以民生为导向的政府绩效评估机制，能使政府知晓公众对公共服务的满意程度，并以此为依据，促进民生财政决策的改进[13，25]。五要完善转移支付制度和基本公共服务均等化来达到民生化的目的[8，10]。六要改革地方政府的激励机制，从“以经济建设为中心”转到“以民生为中心”，将民生问题的解决与改善程度纳入政绩考核体系并具体化，以此为标尺来检验各级政府的施政绩效[43]。七要将民生和民生财政建设当做一个系统工程，不仅要加快对教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度、住房制度等方面的改革和建设[10，22]，还要将中央自上而下的民生投入和地方自下而上的基层民主建设结合起来，通过扩大基层民主，强化地方权力机关对政府权力的制约，保障民生的复合权利[44]，形成“民生巩固民权，民权保障民生”的良性循环[45]。

六、简评及展望

首先，本文对民生财政的概念界定。从已搜集到的文献资料来看，民生财政概念的内涵和外延众说纷纭，没有统一的定义。笔者认为这些内涵主要有“四种逻辑”：“逻辑一”是民生支出占总支出的比重，“逻辑二”是民生财政与公共财政的关系，“逻辑三”是人本主义，“逻辑四”是民生财政即民主财政。“逻辑一”虽然简单化了民生财政，但民生支出却是民生财政不可或缺的物质载体，即民生支出是民生财政的一个必要条件，但仅有民生支出不能称之为民生财政，同时民生财政不可能没有民生支出。“逻辑二”实质强调的是民生财政的历史立足点和地位，无疑民生财政包含于公共财政之中，民生财政是一种更加突出民生的特殊的公共财政形式。“逻辑三”正是民生财政区别于其他财政形式的显著之处，是民生财政的价值目标。“逻辑四”是民生财政要完全实现其目标价值必经的一道机制途径。由此看来，这“四个逻辑”从不同角度阐释了民生财政的内涵，这种内在的逻辑关系恰好可以将民生财政的内涵更加一般化来表达。因此，笔者将民生财政定义为这样一种财政：通过与社会相适应的公平、有效、可行的机制程序产生一定程度民生支出并追求公众生存、发展及自由的财政形态。其中，“与社会相适应的公平、有效、可行的机制程序”包含当今社会的民主程序，也意味着其他社会形态存在适合其自身的恰当机制。“一定程度民生支出”不仅仅指民生支出是民生财政必要的物质载体，更为重要的是指与经济社会发展相匹配的民生支出。这里暗含着民生财政是一个理想状态：每一个社会都可以建立与其自身相符合的民生财政，要求便是适当的机制和民生支出达到那个社会所需的要求。换句话说，人类历史中的每一个社会都存在着民生财政的可能。

其次，民生财政的现有研究存在如下特点：第一，在数量和规模上，这几年存在着井喷的数量增长，但至今存量规模依旧不大，民生财政的研究仍存在着巨大的理论和实践空间。第二，在结构上，以“民生财政的概念界定”和“如何构建民生财政”两块的研究内容居多，并且这两块研究体现着理论和实践的相互作用的逻辑关系：后者显示了民生的执政理念在这几年的兴起，中央地方各级政府及其财政部门竞相开展民生财政的方针政策，地方日报等媒体成为宣扬地方民生财政建设成就的展示台。前者“民生财政的概念界定”恰恰又是后者各地民生实践的理论映射，这一映射体现了民生实践的如火如荼，也透露出来现存的诸多缺陷。譬如，面对着各地日益增加的民生投入现象，很多学者提出“民生支出不一定是民生财政”、必须以“能转化成民众福祉”为判断标准，防止全国出现“民生大跃进”。第三，研究思路上，如同中国财政税收领域的其他词汇和事物一样，国内的研究大量地集中于民生财政的概念界定、意义、必要性、可行性及其财政政策层面。简言之，存在着大量的“对策论”，而非民生财政自身的理论体系研究。第四，研究方法上，现有的研究尽管也有实证分析，但是现代经济学方法的应用，尤其是民生财政自身体系的经济学理论分析仍然显得不够。

最后，本文提出用现代经济学方法构建民生财政理论体系的研究展望。民生财政的经济学理论研究不多，民生财政需要构建自己的现代经济学的理论体系。笔者认为，除了民生财政的概念界定外，民生财政的理论体系至少应包含如下几方面：

(1)民生财政的边界。“民生财政的边界”涉及“政府与市场的边界”和“公共财政与市场的边界”，具体到这三种边界的异同和动态发展变化。这可以用新古典均衡分析方法。

(2)民生财政的机制。民生财政的机制很多，如多元提供机制，生成作用机制，中央与地方之间、地方政府之间的激励约束机制。这涉及经济机制设计问题。

(3)民生财政如何演化为福利。中国人如何获得阿玛蒂亚森的“发展即扩展自由”的终极目标，民生财政需要经济学理的阐述和论证。这涉及福利经济学和经济哲学问题。

(4)中外财政史变迁中的民生财政轨迹应该存在着民生财政本身的一般性和特殊性规律。这涉及财政史学和新制度分析方法。

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