发展经济是土地征收的正当理由吗？——凯洛诉新伦敦市案

高 圣 平译

● 经典判例

发展经济是土地征收的正当理由吗？
——凯洛诉新伦敦市案

（美国联邦最高法院第04-108号案例，2005 年6月23日裁决）

高 圣 平*译

史蒂文斯大法官发表了本院意见。

康涅狄格州最高法院称，新伦敦市于2000年批准了一份“预计将创造1000多个就业岗位、增加税收和其他财政收入、振兴经济萧条的城市，包括市中心区和海滨地区”的开发规划［268 Conn. 1，5，843 A. 2d 500，507（2004）］。在归集该项目所需土地时，该市的开发办购买了有意出售者的土地，并意欲在公平补偿的基础上征收无意出售者的土地。问题的关键在于，该市就该土地拟议的处置是否构成《宪法第五修正案》征收条款中的“公共使用”①《美国宪法第五修正案》规定：“未经公平补偿，不得以公共使用为由征收私有财产。”这一条款通过《宪法第十四修正案》适用于各州。参见Chicago，B. & Q. R. Co. v. Chicago，166 U. S. 226（1897）.。

一

新伦敦市（以下简称该市）位于康涅狄格州东南部泰晤士河和长岛海峡的交汇处。数十年的经济衰退导致州政府于1990年宣布该市为“经济萧条市”。1996年，联邦政府关闭了位于该市特兰伯尔堡区美国海军水下作战中心，该中心原有1500多名雇员。1998年，该市失业率是全州平均水平的近两倍，并且人口达到了自1920年以来的最低水平，不足2.4万人。

为了经济复苏，州和地方政府官员将目标集中于新伦敦市，尤其是它的特兰伯尔堡区。为此，被告新伦敦市开发公司（一家为了协助该市规划开发而于早些年成立的私有的非盈利性组织，以下简称开发公司）被重新启用。1998年1月，州政府授权发行了535万美元的债券以支持开发公司的规划活动和1000万美元债券以建设特兰伯尔堡州立公园。同年2月，辉瑞公司这家制药企业宣布将在紧挨特兰伯尔堡的地方投资3亿美元建设研发中心；地方规划者希望辉瑞公司给当地带来新的商机，并借此促进当地经济复苏。开发公司在得到市议会的初步同意以后，继续进行其规划活动，并为使公众理解此过程而召开了一系列社区座谈会。同年5月，市议会授权开发公司正式将其规划提交给州相关机构审查。①该项目的经济、环境和社会后果由不同的州政府机关审查。作为该程序的一部分，顾问团评估了当地的6份范围不同、侧重点相异的备选开发方案。规划与管理办公室（最初承担审查责任的州机关）认为，该项目与州和市的相关开发政策相一致。参见App. 89-95.得到州级授权之后，开发公司最终形成了有关特兰伯尔堡90英亩区域的综合开发规划。

特兰伯尔堡开发区位于一个伸进泰晤士河的半岛上。这一区域约有115处私人不动产以及32英亩原由海军设施占有的土地（特兰伯尔堡州立公园占用了其中18英亩）。开发规划包括7个地块。1号地块将在“小城中村”中心建设附有餐馆和购物功能的海滨会议宾馆。这一地块还将建造用于休闲和商业的船码头。一条连接海滨开发区域的行人沿河道，将起源于此，并延伸至海岸。2号地块将新建将近80套住宅，发展成城市社区，通过公共人行道和开发区其他区域（包括州立公园）相连接。这一地块还保留了一块新的美国海岸警卫队博物馆的用地。3号地块位于辉瑞公司所在地的北部，有9万平方英尺的研发办公场所用地。4A号地块有2.4英亩，将兴建与附近的州立公园配套的游客停车或零售服务设施，或者兴建附近码头的配套设施。4B号地块包括修茸一新的码头和河道的最终一段。5、6、7号地块为办公和零售场所、停车和依赖水的商业用途提供用地（App. 109-113）。

开发公司意欲利用这个开发规划去吸引辉瑞公司和其他公司的投资。除了增加工作岗位，产生税收和“为新伦敦市区复兴造势”（id.，at 92）之外，这项规划还意欲提高该市的吸引力，并创造海滨、公园休闲和娱乐的机会。

市议会于2000年1月通过了这项规划，并委托开发公司为其开发机构负责实施该规划［参见Conn. Gen. Stat. §8-188（2005）］。市议会还授权开发公司商购有关不动产和以该市的名义动用征收权以取得相应不动产（§8-193）。开发公司通过谈判成功地购买了90英亩区域内的大多数不动产，但是和原告的谈判失败了。开发公司最终于2000年11月启动了征收程序，并因此引发了本案。②本意见以下，只有在必要的时候，我们才区分新伦敦市和新伦敦市开发公司。

二

原告Susette Kelo自1997年起一直居住在特兰伯尔堡。她对其房屋进行了全面的改良，十分珍视其房屋的水景。原告Wilhelmina Dery 1918年出生于位于特兰伯尔堡的房子并在那里居住了整整一生。她的丈夫Charles（也是本案原告）从大约60年前他们结婚的时候起就一直居住于此。总之，9个原告拥有特兰伯尔堡的15处不动产，其中的4处在3号地块，其中的11处在4A号地块；10处由业主或其家庭成员占有、使用，另外5处是投资财产。没有宣称这些财产已经破旧不堪或者状况不佳，而仅仅只是因为它们位于开发区域就被征收。

2000年12月，原告向新伦敦市高级法院起诉，其中主张对他们财产的征收违反了《第五修正案》中的“公共使用”限制。经过7天的法庭审理，高级法院发布了永久性禁止令，以阻止征收位于4A号地块的财产（兴建公园或码头配套设施），但同时驳回了原告关于对位于3号地块的财产（兴建办公场所）的救济申请（App. to Pet. for Cert. 343-350）。③在高级法院审理这一案件期间，开发公司宣布将出租一些地块给私人开发者，以换取他们对根据开发规划开发这片土地的支持。特别是，开发公司与Corcoran Jennison（从许多申请者中选出的开发者）正在就99年的土地租赁进行磋商。谈判预期将实行1年1美元的象征性租金，但是至今没有达成协议。参见268 Conn. 1，9，61，843 A. 2d 500，509-510，540（2004）.

在高级法院宣判之后，双方均向康涅狄格州最高法院提起上诉。虽然存在不同意见，法院还是认定该市就所有地块的征收都是合法的。它首先支持了下级法院关于该征收是得到该州都市开发法规（第132章）授权的判断［参见Conn. Gen. Stat. §8-186 et seq.（2005）］。该法规明确指出，征收土地（即使是已经开发的土地），只要是经济开发项目的组成部分，就是“公共使用”，并符合公共利益（268 Conn.，at18-28，843 A. 2d，at 515-521）。接着，根据一些案例，例如Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）和Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954），法院认为，这种经济发展已经有效地构成联邦和州宪法中的公共使用（268 Conn.，at 40，843 A. 2d，at 527）。

最后，根据先例，法院继续判定：首先，对特定财产的征收对实现该市拟议的公共使用是否是“相当必要的”（id.，at 82，843 A. 2d，at 552-553）；其次，该征收是否是为了“合理的预期需要”（id.，at 93-94，843 A. 2d，at 558-559）。法院支持了原审对3号地块的事实认定，但是推翻了其对4A号地块的认定，并同意该市的决定，认为对这块土地的利用非常明确，在规划过程中也尽到了“合理注意义务”（Id.，at 120-121，843 A. 2d，at 574）。

三个持不同意见的法官认为，对以经济发展为由的征收应当施以“严格的”司法审查。尽管他们赞同这项规划的目标已构成有效的公共使用，但是他们同时认为，该市没有提出“明确而又有说服力的证据”，以证明该规划带来的经济利益是可得实现的，因此，针对所有财产的征收都是违宪的［Id.，at 144，146，843 A. 2d，at 587，588（Zarella法官执笔，Sullivan，C.法官赞成，Katz法官部分赞成、部分反对）］。

我们决定审查，一个市以经济发展为目的而征收财产是否符合《第五修正案》中的“公共使用”要件［542 U. S. 965（2004）］。

三

很明显，存在两个完全相反的论断。一方面，已经达成共识的是，当权者不能仅仅是为了将财产转让给一个私人而征收另一个私人的财产，即使被征收者得到了公平的补偿，也不例外。另一方面，如果征收是为了未来“由公众使用”，国家可以将一方的私人财产转移给另一方，为了修建承担公共承运职责的铁路而征收土地即其例证。然而，任何一个论断都不能判断本案中对财产的处置。

就第一个论断而言，该市毫无疑问不能为了另一方特定的私人利益而征收原告的财产［参见Midkiff，467 U. S.，at 245（“纯粹的私益征收，无法通过公共使用要件的审查，也不符合政府的正当目标，因而是无效的”）；Missouri Pacif c R. Co. v. Nebraska，164 U. S. 403（1896）］。①另见Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）［“如果立法机关的法案（因为我不认为它是法律）和社会契约的首要原则相矛盾，则立法机关并未正当地行使立法权……几个例子足以说明我的意思……为了B而征收A的财产的法律，对于委托立法机关这些权力的人民而言，是违背理性与正义的；而且，也不能推定他们这样做了。我们政府的本质、精神禁止这样的法案，并且法律和理性的基本原则也不允许”（着重号已删除）］。如果真正的目的是为私人利益服务，该市也不能仅仅以所谓的公共目的为借口而征收私人财产。然而，本案所涉征收是根据“仔细制订的”开发规划（268 Conn.，at 54，843 A. 2d，at 536）。审判法院和康涅狄格州最高法院的所有成员，都认为本案中没有非法目的的证据。②参见268 Conn.，at 159，843 A. 2d，at 595（Zarella法官部分赞成，部分反对）（“案卷明显表明该开发规划不是为了辉瑞公司或者其他私人的利益，而是通过创造短期或长期就业机会、显著地增加税收、鼓励经济分拆活动和使公众充分利用海滨来振兴本地经济”）。尽管该市打算以长期租赁的方式将特定地块转移给私人开发者——开发者转而也会将办公场所等出租给其他私人承租人，但是这些人的身份在规划通过之前是未知的。当然，在B的身份不为人知的情况下，很难指责政府是为了B的利益而征收A的财产。所以，正如支持在Midkiff 案中受到挑战的法案一样（467 U. S.，at 245），该市开发规划的通过不是“为了某个特定阶层的私人利益”。

另一方面，本案中，该市并无意向公众开放被征收土地（至少不是全部）以供使用，土地的私承租人也不可能在任何情况下都像公共事业者那样对所有人都有利。但是，尽管该预期用途足以满足公共使用要件，但“法院在很久以前就拒绝承认将征收的财产提供给公众使用的任何刻板的要求”（Id.，at 244）。事实上，尽管在19世纪中期，很多州法院赞同“由公众使用”（“use by the public”）就是公共使用的适当定义，但这种狭隘的观点已经随着时间的推移而不断削弱。不但“由公众使用”难以量化（比如，什么样的公共需求比例可以使用财产？以什么价格？），①参见，例如，Dayton Gold & Silver Mining Co. v. Seawell，11 Nev. 394，410，1876 WL 4573，*11（1876）（“如果公众对拟征收的土地上的某物的占有和享有，是征收权的唯一且正当的判断标准的话，那么立法机关就当然享有为了建设宾馆和剧院而征收任何私人土地的宪法权力。为什么不是呢？宾馆就像铁路一样，由公众使用。公众通过支付一定价款就有权在公共旅馆享受休闲和点心，就像他们通过火车旅行一样。”）而且，事实证明，在多元化的和不断变化的社会需要之下，这一标准是不切实际的。②从支持《磨坊法案》（The Mill Acts）（只要支付公平补偿，允许生产商淹没上游土地筑坝蓄力），到赞同通过采矿和灌溉促进西部经济发展是动用征收权的必要条件，许多州法院要么在必要时避开“由公众使用”的审查标准，要么完全放弃这一标准。参见Nichols，The Meaning of Public Use in the Law of Eminent Domain，20 B. U. L. Rev. 615，619-624（1940）（探寻制度演进和收集案件）。比如，在因过度限制而拒绝采纳“由公众使用”审查标准的案例中，内华达州最高法院强调指出：“采矿业是本州最大的产业，所有的其他利益都次于它。我们的山上木材贫瘠，我们的河谷不能用于农业发展，但是本州各地的采矿业发展能创造内部市场。采矿业和制造业的发展给很多人带来了就业，并且来自这些行业的利润在雇员间得以分配，有时候劳工阶层比采矿主和制造主还得的多……目前本州的繁荣完全是由采矿业创造的，本州全体人民都直接关心未来经济的发展不受任何个人或群体的顽固行动的影响。”Dayton Gold & Silver Mining Co.，11 Nev.，at 409-410，1876 WL，at *11.因此，当法院在19世纪末在各州适用《第五修正案》时，使用了更广义和更当然的解释方法，将公共使用解释为“公共目的”［参见Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley，164 U. S. 112，158-164（1896）］。因此，在支持采矿公司在不是自己财产的上空利用架空滑桶运输线运输矿石的案例中，霍尔姆斯大法官执笔的本院意见强调“公众的不充分使用是一个通用的审查标准”［Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527，531（1906）③另见Clark v. Nash，198 U. S. 361（1905） （支持一个法案，其中授权干旱土地的拥有者在邻居财产上拓宽沟渠以引水灌溉其土地）。］。迄今为止，我们已经多次、一贯地拒绝这种狭隘的审查标准。④参见，例如，Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30，32（1916）（公众的不充分使用作为一个通用的审查标准已经建立）；Ruckelshaus v. Monsanto Co.，467 U. S. 986，1014-1015（1984）（“然而，法院否认了这样的见解，即只有在拟征收的财产将提供给公众使用时，才构成公共使用”）。

所以，本案的处理提出了这样的问题，即该市开发规划是否符合“公共目的”。毫无疑问，我们的案例广义地界定了这一概念，并反映了我们在这一领域长期采取的尊重立法决定的司法政策。

在Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）一案中，法院支持了针对华盛顿特区一个凋敝地区的重建规划，该地区5000户居民的大多数房屋已经年久失修。在该规划下，这个地区将被征收，部分土地用于兴建街道、学校和其他公用设施，其余土地将为重建目的而出租或出卖给私人，包括建设经济适用房。

位于该地区的一家百货商店的店主反对征收，指出他的商店并非破旧不堪，并认为创建“更为和谐、更有吸引力的社区”不是正当的公共使用（Id.，at 31）。道格拉斯大法官在全体一致的本院意见中，拒绝单独就此作出评价，而遵从了立法机关和政府机构为了该规划成功实施而“必须从整体上规划”该区域的决定（Id.，at 34）。本院解释道：“在《宪法》之下，社区重建计划无须零散地逐个地块、逐幢建筑物地展开。”（Id.，at 35）据以说明征收正当性的公共使用得到了明确的确认：

我们不打算决定个别的住房计划是否可取。公共福利的概念是广泛的……它所代表的价值既是精神的，也是物质的；既是美学上的，也是金钱意义上的。决定一个社区应该是既美好又健康、既宽敞又整洁、既和谐又安全，是立法机关的权力。在本案中，议会和它的授权机构已经考虑了一系列的价值。我们不想就此重新作出评价。如果哥伦比亚区的管理者决定首都应该既美丽又卫生的话，就不违反《第五修正案》。（Id.，at 33）

在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）一案中，本院尊重了夏威夷的一个法规，其中规定，通过支付公平的补偿而征收出租人财产，然后转移给承租人，是为了降低土地所有权的集中度。我们一致支持该法案，并且反对第九巡回上诉法院的观点，后者认为“夏威夷州试图为了B的私人使用和私人利益而征收A的财产”［Id.，at 235（内部引号已删除）］。在此重申Berman案对立法决定的尊重，我们认为，该州旨在消除“土地垄断带来的社会和经济弊端”的目的，已经构成正当的公共使用（467 U. S.，at 241-242）。我们也反对以下论断：政府一征收就立即将财产转移给私人，在一定程度上削弱了征收的公共属性。我们认为，“仅仅只有征收的目的，而非其机制”，才在判断公共使用时有意义（Id.，at 244）。

在同一审判期（Term），*我们也裁决了另一件因纯经济背景所引发的公共使用案件，在Ruckelshaus v. Monsanto，Co.，467 U. S. 986（1984）一案中，本院研究了《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》的规定。该法指出，环境保护部门在评价后一农药申请时，可以利用先前申请者提交的数据（包括商业秘密），前提是后申请者支付了公平的补偿。我们承认，这些条款的“大多数直接受益者”是后来的申请者（id.，at 1014），但是，我们仍然根据Berman案和Midkiff案的观点，支持该法的上述规定。我们发现，国会认为节省申请者耗时研究的成本，能消除进入农药市场的障碍，并进而提高竞争（467 U. S.，at 1015）。

总而言之，我们的法理已经认识到国家不同地区之间社会需求的差异性，就像他们为了适应变化的环境而随着时间的推移不断发展一样。我们最早的案例尤其体现着很强的联邦主义主题，强调我们应当“非常尊重”州立法机关和州法院在辨别地方公共需求时的判断［参见Hairston v. Danville & Western R. Co.，208 U. S. 598，606-607（1908）（指出这些需求是根据每个州的“资源、土地生产能力、产业对于公共福利的重要性和人民长期形成的方法和习惯”而变化的）①另见Clark，198 U. S.，at 367-368；Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527，531（1906）（“犹他州的立法机关和最高法院认为，该州的公共福利要求，山间矿场和山谷铁路之间的空中运输线，不能因为私人所有人拒绝出售通行权而变得不可能。美国《宪法》并没有要求我们说他们错了。”）；O’Neill v. Leamer，239 U. S. 244，253（1915）（“各州会考虑其特殊紧急情况，当干旱或潮湿的土地范围较广，分区灌溉或开垦规划就极有可能被认为促进了公共利益，联邦宪法就不能否认他们制定该政策的权力或者行使征收权将其付诸实施。州法院非常熟悉当地的情况，其判决值得极大地尊重。”）］。一个多世纪以来，我们的公共使用法理明智地避开了僵化的公式和侵入性审查，赞成赋予立法机关宽泛的自主权，以决定构成动用征收权的正当理由的公共需求。

四

新伦敦市的管理者可能无须消除特兰伯尔堡区域的衰败景象，但是，他们关于该地区十分贫困，完全有必要启动经济振兴规划的决定，值得我们尊重。该市详细地编制了经济开发规划，并且相信该规划会给该社区带来可观的利益，这些利益包括，但绝不限于，新的就业机会和税收的增加。加上城市规划与开发的其他措施，②参见Village of Euclid v. Ambler Realty Co.，272 U. S. 365（1926）.该市努力整合土地的商业、居住和休闲用途，希望形成一个强大的整体而不是局部的简单相加。为了实施该项规划，该市援引一项州法，特别授权行使征收权，以促进经济发展。考虑到该规划的综合性、该规划通过之前的全面考量以及我们审查范围的有限性，我们认为，就像在Berman案中那样，我们应当在整个规划而不是零散的基础上，解决私人所有人的质疑。因为该规划毫无疑问服务于公共目的，该征收即满足了《第五修正案》的公共使用要件。

为了避免这一征收结果，原告敦促我们采取新的明确的规则——经济发展不构成公共使用。撇开没有说服力的提议（即该市的规划只提供单纯的经济利益），不管是依先例，还是在逻辑上，都无法支持原告的动议。促进经济发展是传统的和公认的一项政府职能，而且，没有原则性的方法将经济发展与我们认可的其他公共目的区分开来。比如，在我们支持为促进农业和采矿业发展所为的征收的相关案例中，我们注重的是这些产业对相关各州福利的重要性（参见Strickley，200 U. S. 527）；在Berman案中，我们赞同通过重建将衰败地区转变为和谐社区的目的（348 U. S.，at 33）；①认为在Berman案中得到支持的唯一公共使用是对衰败景象的消除，这是对该案的误读。参见《给原告的答复摘要之八》。Berman案中描述的公共使用已经超出了此点，包括开发该地区以创造条件阻止重新走向衰败。参见348 U. S.，at 34-35［“（专家）相信拆除现有的不卫生或不雅观的建筑物是不够的。重新设计整个地区以消除导致贫民窟产生的情况才是重要的……需要重新设计一个适合整个地区的协调的、综合的规划，不仅仅包括新的住房，也包括学校、教堂、公园、街道和购物中心。希望以此控制该地区的衰变周期，并遏制贫民窟的产生”］。假如Berman案中的公共使用被界定得很狭窄的话，就很难证明征收原告完好的百货商店是正当的。在Midkiff案中，我们支持消除“为该州住宅土地市场的正常运作造成人为障碍”的土地垄断（467 U. S.，at 242）；在Monsanto案中，我们接受国会消除“进入农药市场的重大障碍”的目的（467 U. S.，at 1014-1015）。认为该市因特兰伯尔堡地区发展带来的经济利益，和其他利益相比，少了公共属性的观点，是说不通的。很显然，没有依据将经济发展从我们传统上公共目的的广义理解中排除掉。

原告声称，为了经济发展而动用征收权，模糊了公共征收与私人征收之间的界限。我们的判例再次排除了这种异议。很简单，因为政府对公共目的的追求，经常会对私人有利。比如，在Midkiff案中，财产的强制转移，就对那些原先不能买房的承租人有直接和明显的利益。在Monsanto案中，我们认识到数据共享条款的“大多数直接受益者”是后来的申请者，但是通过这种方式让他们受益，对促进农药市场的竞争是必要的（467 U. S.，at 1014②许多案例都说明了公共利益的实现经常会使私人直接受益。参见，比如，National Railroad Passenger Corporation v. Boston & Maine Corp.，503 U. S. 407，422（1992）（通过征收一家私人公司的铁路并转移给另一家私人公司，来服务于“促进特拉克的铁路服务”的公共目的）；Brown v. Legal Foundation of Wash.，538 U. S. 216（2003）（为穷人提供法律服务也是有效的公共目的）。值得注意的是，在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984），Monsanto，and Boston & Maine Corp.案中，涉案的财产即使在改变所有权之后仍保留着相同的用途。）。Berman案中的百货商店店主提到根据重建规划，为了重建，土地将被出租或出卖给私人开发者，③值得注意的是，就像在本案中，Berman案中的私人开发者必须按照合同的约定，使用该财产以实施重建规划。参见348 U. S.，at 30.进而反对“为了另一商人的利益而征收一个商人的财产”（348 U. S.，at 33）。我们反对该论点，与本案特别相关：“国会可能会认为，通过私人机构而不是政府部门，公共目的可能会得到同样的或更好的实现。我们不能说公有是促进社区重建项目的公共目的唯一方法。”（Id.，at 33-34④我们的案例不支持奥康纳大法官关于当最初的征收是为了清除一些“有害的财产使用”时，政府才能征收财产并将其转移给私人。Post，at 501（不同意见）。Berman案中涉及的完好的百货商店不是有害的，348 U. S. 26；另见前注13；在采矿业和农业相关案例中涉及的土地也不是有害的，参见Strickley，200 U. S. 527；另见前注 9和11；Monsanto案中农药生产者所有的商业秘密也肯定不是有害的，467 U. S. 986. 在每个案例中，我们支持的公共目的基于那些被征收的无害的私人财产的未来使用之上。通过关注财产的未来使用而非过去使用，我们的案例忠实于宪法征收条款。参见美国《宪法第五修正案》（未经公平补偿，不得以公共使用为由征收私有财产。）。奥康纳大法官提示靠私人行为是不能实现公共目的的，参见post，at 500-501，其混淆了征收的目的与机制，是我们在Midkiff案中已经提示过的错误，467 U. S.，at 244。另见Berman，348 U. S.，at 33-34（“通过私人机构而不是政府部门，公共目的可能会得到同样的或更好的实现”）。）

值得进一步探讨的论断是，如果没有明确的规则，无法阻止某市将市民A的财产转移给市民B，只要市民B能更有效地利用该财产，并且缴纳更多税收。这种在整个规划限制之外实施的一对一的财产转移，在本案中并没有发生。然而，政府权力的异常行使，肯定会引起是私人目的在起作用的怀疑，⑤法院已经用怀疑的眼光审查了这样的不正常情况。参见，99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Agency，237 F. Supp. 2d 1123（CD Cal. 2001）；参较Cincinnati v. Vester，281 U. S. 439，448（1930）（因为缺少理由充足的解释，这种征收在州征收法案下是非法的）。这类征收可能牵涉到其他宪法保障。参见Village of Willowbrook v. Olech，528 U. S. 562（2000）（引用法官判词）。只有当这些假想的情形出现时，才会面对这种原告提出的假想情形。⑥参较 Panhandle Oil Co. v. Mississippi ex rel. Knox，277 U. S. 218，223（1928）（霍尔姆斯大法官的不同意见）（在法院开庭时，征税的权力不是破坏的权力）。他们不能保证对公共使用概念编造人为的限制。⑦在这种背景下，这一系列的可怕事情是非常没有说服力的，因为宪法征收条款在很大程度上“只是设置限制条件，只要政府支付了对价就允许其做想做的事。”Eastern Enterprises v.Apfel，524 U. S. 498，545（1998）（肯尼迪大法官对判决部分赞同、部分反对）。谈到征收权，艾尔德尔大法官认为“呼吁权力会被滥用是不够的，因为这是任何权力的本性，也是每一个由人组成的机构的趋向，并且也可以公正地说，不应该赋予征税的权力，因为立法机关可能会无视其真正的目标，为了不现实的、无意义的项目而征收19先令英镑的税款。征税的权力为机构的自由裁量权所限定，该自由裁量权是被授予的。我们必须在力所能及的地方限制权力，在不能的地方我们必须基于自信，与它的使用保持一致。Calder，3 Dall.，at 400（对判决结果的协同意见）。

此外，原告主张，对这种征收我们应该要求“合理确信”，以保证实际产生预期的公共利益。然而，这一规则将会远远偏离我们的先例。“当立法机关的目的合法但方法不合理的时候，我们的案例清楚地表明，联邦法院不会就征收或者其他社会经济立法的理念开展实证辩论。”（Midkiff，467 U. S.，at 242①参见Boston & Maine Corp.，503 U. S.，at 422-423（“关于征收是否会实现其目的，我们无须作出具体的事实判定”）；Monsanto，467 U. S.，at 1015，n. 18（“Monsanto认为，美国环保署，并暗指国会，误解了进入农药产业的真正‘障碍’，并且该法的条款造成了准入障碍，而不是减少了准入障碍……这样的经济论点针对国会会更好。在法院之前的正常调查，不在于该条款能不能在事实上实现其既定目标。我们的审查仅仅是决定该目的合法且国会有理由相信该条款会促进该目标”）。）事实上，在本审判期的早些时候，我们已经解释了为什么类似的实际问题会消弱“大幅提升”模式在我们管制性征收学说中的运用［参见Lingle v. Chevron U. S. A. Inc.，544 U. S. 528，544（2005）（指出该模式“会允许——并且通常是要求——法院取代民选的立法机构和专家机构的预测判断”）］。提高审查的形式带来的缺点在这类案件中尤为突出。综合重建规划的有序开展，明显需要所有利害关系人的法定权利在建设实施以前即得以确立。假如宪法规则要求，只有当确信规划能取得成功的时候，才对征收行为进行司法确认的话，就极有可能对很多此类规划的顺利开展造成极大的障碍。

我们拒绝重新评价该市对其开发规划实效的周详判断，同样，我们也拒绝重新评价该市为了实施该项目而做出的征收土地范围的决定。“法院无须审查对范围的选择，也无须开庭审查特定项目区域的大小。一旦公共目的问题得以确定，为该项目而征收土地的数量和性质，以及完成综合规划所需要的特定土地，就由立法机关决定了。”（Berman，348 U. S.，at 35-36）

在确认该市征收原告财产的权力方面，虽然支付了公平的补偿，我们也不会低估征收所带来的困难。②“法庭之友”提出了关于公平补偿措施的公平性问题。参见Brief for American Planning Association et al.as Amici Curiae 26.30. 此点虽然重要，但在此案中我们还不会碰到这些问题。我们强调，本意见并不妨碍各州对征收权的行使施以进一步的限制。事实上，很多州对“公共使用”要件采取了比联邦基准更严格的标准。一些要件已经作为州宪法问题得以确立，③参见，County of Wayne v. Hathcock，471 Mich. 445，684 N. W. 2d 765（2004）.而另一些要件则明确规定于各州征收法中，详尽地限制着行使征收权的理由。④比如，根据加利福尼亚州法律，一个市只能在衰败地区为了经济发展，才能征收土地。Cal. Health & Safety Code Ann. §§33030-33037（West 1999）. 参见，Redevelopment Agency of Chula Vista v. Rados Bros.，95 Cal. App. 4th 309（2002）.当事人及其“法庭之友”（amici）*的意见清楚地表明，为了促进经济发展动用征收权的必要性和观念，肯定是公开辩论的正当话题。⑤然而，法院的权力仅仅只是决定，该市的征收是否符合联邦宪法《第五修正案》中的“公共使用”。因为针对这个问题，一个多世纪以来我们的判例法解释已经给出了明确的答案，我们不会赋予原告所寻求的救济。

维持康涅狄格州最高法院的判决。

裁决如上。

肯尼迪大法官的协同意见。

我赞成本院意见，并进一步附加如下意见。

本院已经表明，只要某项征收“与确信的公共目的存在合理的联系”，则应认定该征收符合《美国联邦宪法第五修正案》“公共使用条款”［Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U.S. 229，241（1984）；另见 Berman v. Parker，348 U.S. 26（1954）］。尊重立法和政府决定的审查标准，呼应了依“正当程序和

*“法庭之友”（amici）指协助法庭解决某种法律问题的人。——译者注。

⑤例如，一些人主张征收权的必要性已经被夸大，因为私人开发者会使用很多技巧，包括秘密谈判或者预先承诺策略，去解决“钉子户”问题和为真正挣钱的项目聚集土地。参见Brief for Jane Jacobs as Amicus Curiae 13-15；另见 Brief for John Norquist as Amicus Curiae。其他人的观点恰恰相反，鉴于像新伦敦市这样的又老又小的城市，几个世纪的发展导致土地过分分散已经对土地聚集产生了真正的市场障碍，认为有必要动用征收权。参见Brief for Connecticut Conference for Municipalities et al. as Amici Curiae 13，21；另见Brief for National League of Cities et al. as Amici Curiae.平等保护条款”审查经济管制所采纳的合理基础标准（rational-basis test）［参见，例如，FCC v. Beach Communications，Inc.，508 U.S. 307，313-314（1993）；Williamson v. Lee Optical of Okla.，Inc.，348 U.S. 483（1955）］。采取合理基础审查标准，并不改变这样一个事实：如果转移财产的本意是为了使特定私人获益，公共利益仅仅只是附带的或者托辞的话，也是“公共使用条款”所禁止的。

法院在根据“平等保护条款”进行合理基础审查时，应当认定政府明显是为了损害特定阶层的私人利益而公共正当性仅仅只是附带的或托辞的分类方法是无效的［参见Cleburne v. Cleburne Living Center，Inc.，473 U.S. 432，446-447，450（1985）；Department of Agriculture v. Moreno，413 U.S. 528，533-536（1973）］。同样，法院在根据“公共使用条款”进行合理基础审查时，也应当明确认定以下征收无效：该征收是为了某一特定私人利益，公共利益仅仅是附带的或仅仅只是托辞。本案中审判法院正确地指出：“如果征收的目的是经济发展，该开发计划又由私人实施或对私人有利，法院则必须判断，一个城市的经济优势所必需的公共目的，是否仅仅只是由该开发规划中的私人利益引起的。”［App.to Pet.for Cert. 263.另见 ante，at 477-478］

法院面对对不当地偏袒私人的似乎可信的指控时，即使推定政府的行为是合理的，且有意促进公共目的，也应该认真对待这一异议，并审查相关记录，以判断是否有事实和法律依据。本案中，审判法院对以下情况进行了详细而全面的调查：“该开发规划事实上是否主要对开发者（亦即，Corcoran Jennison）和最终落户于该规划区域的私人企业有利，是否对城市仅有附带利益。”（App. to Pet. for Cert. 261）审判法院研究了政府官员和公司职员的证言（id.，at 266-271）、这些当事人之间沟通的书证（ibid.）、被告对本市萧条经济情况的意识以及证明这一关注正当性的证据（Id.，at 272-273，278-279）、州政府在知道私人受益者之前做出的为该开发项目提供公共资金的实质性承诺（id.，at 276）、证明被告审查了很多开发规划且从众多申请者中选择了一个开发者而不是事先就确定了特定开发者的证据（id.，at 273，278），以及拟建的办公场所尚未出租，而无法确定该项目的其他私人受益人的事实（id.，at 278）。

审判法院基于这些查明的事实认为，有利于辉瑞公司不是“这项开发规划的主要动机或效果”，相反，被告的“原始动机就是利用该公司”（Id，at 276）。同样地，审判法院认为，“没有证据表明（被告）有帮助（其他）特定私人的动机。”（Id，at 278. 另见 ante，at 478）即使康涅狄格州最高法院持不同意见的法官也认为，被告的开发规划是为了振兴地方经济，而不是为了辉瑞公司、Corcoran Jennison或者其他私人的利益［268 Conn. 1，159，843 A. 2d 500，595（2004）（Zarella大法官部分赞成、部分反对）］。在我看来，本案中应该依公共使用条款的规定进行合理基础审查。

原告和他们的“法庭之友”认为，以促进经济发展为由实施的任何征收，都应当被法院认定为绝对无效，或至少被推定为无效。然而，原告做出了不正确的臆断，认为Berman案和Midkiff案中的审查对于政府征收财产的权力，没有实施任何有意义的司法限制，夸大了这一规则的必要性。此外，广义的绝对无效规则或严格的推定无效规则，会阻止大量的政府征收行为，这些征收行为有为普通公众带来实质利益的目的和预期效果，并不违反“公共使用条款”。

我同意本院的意见，认为无效的推定在一般情况下并不适合为促进经济发展而为的征收，或并不适合本案中的特定征收。但也不排除这样一种可能性，就某类下位阶的征收，适用比Berman案和Midkiff案中更为严格的审查标准。存在这样一种私人转让，其中，不易发现的不当偏袒私人的风险很大，依“公共使用条款”应当推定为无效（可依反证或其他方式推翻）［参较Eastern Enterprises v. Apfel，524 U.S. 498，549-550（1998）（肯尼迪大法官赞成这个判决，但部分反对）（根据“正当程序条款”严格审查具有溯及力的立法）］。但是，仅仅因为征收的目的是经济发展，无须达到这种苛刻的审查程度。

推测哪些种类的案件可能适用更为严苛的审查标准，现在还不是时候，但可以适当强调的是，本案的各个方面说服我，不违背Berman案和Midkiff案是合适的。本案所涉征收行为发生在意欲解决严重的城市全面萧条的综合开发规划背景下，该项目所带来的的预期经济利益并不是微不足道的（de minimis）。在该市编制该开发规划时，并不知道大多数私人受益人的身份。该市遵从了推进相关记录的审查和该市目的调查的详尽的程序要求。总之，虽然有些类型的案件可能会出现财产的转移十分可疑，或采用的程序极易被滥用，或所称的利益十分琐碎或难以置信，法院此时应该推定为不当的私人目的，但本案中并未出现这些情形。

基于上述原因，我赞成本院意见。

奥康纳大法官的不同意见，首席大法官、斯卡利亚大法官、托马斯大法官赞成。

两个世纪多以前，就在《权利法案》通过之后，蔡斯（Chase）大法官写道：

如果立法机关的法案（因为我不认为它是法律）和社会契约的首要原则相矛盾，则立法机关并未正当地行使立法权……几个例子足以说明我的意思……为了B而征收A的财产的法律，对于委托立法机关这些权力的人民而言，是违背理性与正义的；而且，也不能推定他们这样做了。Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）（着重号已删除）

今天，法院放弃了这个长期坚守的对政府权力的基本限制。在经济发展的旗帜下，所有的私人财产均可被征收并被转移给其他私人，只要是财产的利用在这一过程中可能得以提升，亦即，立法机关认为该财产给予其他人使用对于公众更为有利。正如法院在本案中所做的，为了论证其后私人财产的正常使用所带来的公共利益，表明为了经济发展而征收就是为了“公共使用”，就是要消除财产的公共使用与私人使用之间的区别，从而实际上删除了《第五修正案》“征收条款”中“公共使用”字样。因此，我恭敬地提出异议。

一

原告是9位居民或投资业主，在康涅狄格州新伦敦市特兰伯尔堡区拥有15幢房屋。例如，原告Wilhelmina Dery在Walbach Street的房子，其家族已经居住了一百多年。她1918年也出生于此；她的丈夫，原告Charles Dery，自其1946年结婚时起就一直住在这里。他们的儿子和他的家人住在隔壁的房子里，这幢房子是他结婚时的礼物。他和他父母一起参加了这一诉讼。两个原告在这个社区还有用于租借的不动产。

1998年2月，辉瑞公司这家制药企业，宣布将在特兰伯尔堡区附近建造全球研发中心。两个月后，新伦敦市的议会初步授权新伦敦市开发公司（以下简称开发公司），草拟涉案的开发规划。开发公司是一家非盈利性的私人公司，其设立目的就是在经济开发规划中协助市议会。它不是由普选产生的，其董事和雇员也都是不公开招聘的。根据其任务，开发公司制定了重建特兰伯尔堡90英亩土地的雄心勃勃的规划，以“补充辉瑞公司计划建设的设施用地，创造就业，增加税收和其他财政收入，鼓励公众进入和使用该市的海滨，并最终为该市其他地方的复兴造势”［App. to Pet. for Cert.5］。

原告在规划的7个地块中的两块（3号地块和4A号地块）拥有不动产。根据规划，3号地块用于建设研究和办公场所，为下一步的市场发展留下空间。虽然该地块上的3名原告的房屋将被拆毁，但仍然保留了原有的意大利戏剧俱乐部（一家私有文化组织）。4A号地块用于兴建“公园的配套设施”，令人难以理解（Id.，at 345-346）。在口头辩论中，被告律师承认了拟议用途的模糊性，并允诺该地块将最终用于停车（Tr. of Oral Arg. 36）。

为了保护自己的家园，原告起诉新伦敦市和其已经授予征收权的开发公司。原告援引《第五修正案》来阻止开发公司为经济开发规划而征收他们的财产。原告并不是“钉子户”；他们无意寻求增加补偿金，并且也不反对该地区的重新开发。他们原则上反对的是：开发公司对被征收财产的拟议用途不符合《第五修正案》的“公共使用”。原告称，尽管政府为了建设公路、铁路或清除对公众有害的财产用途，可以征收其财产，但是，政府不能仅仅因为新的所有人能更为有效地利用财产，而征收他人财产供这些人私人使用。

二

《宪法第五修正案》通过《第十四修正案》适用于各州，其中规定：“未经公平补偿，不得以公共使用为由征收私有财产。”在解释宪法时，一个隐含的前提就是，条文中的每个词都有其独立的含义，“没有一个词是无须使用的，或无用添加的”［Wright v. United States，302 U. S. 583，588（1938）］。为了保持和这一前提相一致，我们阅读了《第五修正案》的语言，发现它为征收权的行使规定了两个截然不同的条件：“征收必须为了‘公共使用’，且财产所有人必须得到‘公平的补偿’。”［Brown v. Legal Foundation of Wash.，538 U. S. 216，231-232（2003）］

这两个限制性条件是为了保护“财产安全”，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）在费城制宪会议上，将此描述为“政府的一大目标”［1 Records of the Federal Convention of 1787，p. 302（M. Farrand ed. 1911）］。同时，通过反对政府过度地、不可预见地、不公平地动用征收权，来保证稳定的财产所有权，特别保护那些在政治进程中无法违背大多数人的意志而保护自己的财产所有人。

尽管“征收条款”意味着，政府可以不经所有人的同意即可征收私有财产，但是，公平补偿要件扩大了征收成本，因而也“阻止公众负担超过其个人应予分担的政府负担”［Monongahela Nav. Co. v. United States，148 U. S. 312，325（1893）；另见Armstrong v. United States，364 U. S. 40，49（1960）］。反过来，公共使用要件也设定了更为基本的限制性条件，那就是划定了征收权限的范围：政府可以为了公众使用而迫使个人放弃财产，但是不能为了一个私人的利益而要求他人这样做。这一要件既促进了公平，也促进了安全［参较Tahoe-Sierra Preservation Council，Inc. v. Tahoe Regional Planning Agency，535 U. S. 302，336（2002）（“公平和正义”的概念……是征收条款的应有之意）］。

财产的公共使用和私人使用之间的界限在哪里？我们基本上尊重了立法机关关于政府的哪些行为对公众有利的决定。但是，如果政治部门是公私之间区别的唯一裁决者，“公共使用条款”就近乎毫无价值了（hortatory fluff）。如果这种对政府权力的限制仍然维持其意义的话，对解释公共使用要件的外部司法审查，还是必要的，尽管作用有限［参见Cincinnati v. Vester，281 U. S. 439，446（1930）（“已经公认的是……什么是公共使用，应该是一个司法问题。”）］。

我们的案例大致确认了符合公共使用要件的三类征收情形，但这些分类之间的界限并不当然明确。其中两类相对简单，不存在争议。首先，主权者为了修建公路、医院或者军事基地，而将私有财产转化为公有［参见，Old Dominion Land Co. v. United States，269 U. S. 55（1925）；Rindge Co. v. County of Los Angeles，262 U. S. 700（1923）］。其次，主权者可以将私人财产转移给其他私人（通常是公共事业者），后者取得财产用于公共用途，比如修建铁路、公用事业或者体育场［参见，National Railroad Passenger Corporation v. Boston & Maine Corp.，503 U. S. 407（1992）；Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30（1916）］。但是，以“公有”和“由公众使用”来界定“公共使用条款”的范围，有时过于狭窄，不切实际。因此，我们已经承认，在特定情况下，且满足某些紧迫需要，即使被征收的财产是给后来的私人使用，符合公共目的的征收行为也是合宪的［参见，Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）；Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）］。

本案使我们在20年来首次想起了这样一个复杂的问题，即所谓的“公共目的”征收在什么情况下符合公共使用要件。它首先表达为：为了经济发展而征收合宪吗？我认为，这是违宪的。我们可以参考两个不动产征收的先例。在Berman案中，我们支持征收华盛顿特区中的凋敝社区。这个社区很破旧，例如，64.3%的住房年久失修（348 U. S.，at 30）。这里，“房屋过于拥挤”，“缺少足够的街道和小巷”，且“缺少阳光和新鲜空气”，已经不堪重负（Id.，at 34）。议会已经认为，这个社区“对公共卫生、安全、道德和社会福利造成了危害”，“为了达到目的，有必要采取所有合理、必要的措施，来消灭那些危害因素”，包括动用征收权［Id.，at 28.（内部的引号已经删去）］。Berman先生的百货商店并不破旧。清理凋敝社区对公众的危害已经得到议会的授权，但是，我们没有质疑议会将整个社区视为一个整体而不是分为各个部分的决定［Id.，at 34-35；另见 Midkiff，467 U. S.，at 244（“必须通过审查的，仅仅只是征收的目的，而非其机制”）］。

在Midkiff案中，我们支持夏威夷的一项土地征收计划，将不动产的所有权由出租人转移给承租人。那时，夏威夷州和联邦政府拥有该州约49%的土地，另外47%的土地在72个私人地主手里。土地集中的程度非常严重。该州最为城市化的岛屿（瓦胡岛），22个地主拥有72.5%的无限嗣地产权（fee simple titles）（Id.，at 232）。夏威夷立法机关已经认识到土地所有中的寡头垄断“扭曲了住宅房地产市场，导致土地价格膨胀，并且损害公共安宁和社会福利”，因而，为了重新分配不动产，通过了土地征收计划（Ibid.）。

在这些裁决中，我们强调了遵从立法机关关于公共目的判断的重要性。因为法院没有能力评估立法措施的功效，我们也认为由法院“决定政府的功能是或不是什么……并由法院基于其在裁决时对该问题的观点，否定立法的效力”的观点不切实际，“这一做法在其他领域已被证明是不可行的”［Id.，at 240-241［引用 United States ex rel. TVA v. Welch，327 U. S. 546，552（1946）］；参见Berman，supra，at 32（“需要社会立法予以保护的公共需求的主要护卫者，是立法机关，而不是司法机关”）；另见Lingle v. Chevron U. S. A.，Inc.，544 U. S. 528（2005）］。同样，我们也无法评估，在特定条件下，征收是否是实现立法目的一种必要手段（Midkiff，supra，at 242；Berman，supra，at 103）。

然而，对遵从立法机关的关注，Berman和Midkiff案坚持了一个基本原则，没有这个原则，我们公共使用法理就会崩溃：“纯粹的私益征收，无法通过公共使用要件的审查，也不符合政府的正当目标，因而是无效的。”［Midkiff，467 U. S.，at 245；id.，at 241（“法院案例已经反复说明：‘没有正当的公共目的，不能为了私人利益而征收另一人的财产，即使给予补偿也不行。’”）［引用Thompson v. Consolidated Gas Util. Corp.，300 U. S. 55，80（1937）］；另见 Missouri Pacif c R. Co. v. Nebraska，164 U. S. 403，417（1896）］。为了坚守这一原则，这些裁决保留了“法院在审查立法机关关于公共使用的构成的决定中的作用……（但是）法院在Berman案中已经明确表明其范围‘非常狭窄’。”［Midkiff，supra，at 240（引用Berman，supra，at 32）］

本院在Berman案和 Midkiff案中的观点，与“公共使用条款”的原则是一致的。在这两个案例中，对标的财产的不当使用对社会造成了确切的危害：在Berman案中，通过贫穷带来的凋敝；在Midkiff案中，通过财富的寡头垄断。在这两个案例中，相应的立法机关均认为，消除现有财产使用情况对于补救危害很有必要（Berman，supra，at 28.29；Midkiff，supra，at 232）。因此，当有害使用被消除时，公共目的也就会得以实现。因为这两项征收的直接目的都是实现公共利益，财产是否被移交给私人使用，也就不重要了。本案中的情形恰恰相反，新伦敦市没有声称，Susette Kelo和Wilhelmina Dery的得到良好维护的房子，是任何社会危害的来源。事实上，除了采纳那些奇谈怪论，认为为了建设公寓应该拆除单个家庭的房子，或者零售商店应该取代教堂，或者小型企业如果不属国营就更加有利可图，单个家庭的房子、教堂和小型企业本质上对社会有害，政府就有权征收，否则新伦敦市不能那样声称。

和我们支持征收有害财产使用的决定不同，现在法院显然扩大了公共使用的含义。法院认为，只要财产转移给新的私人使用能给公众带来二次利益，比如增加税收、创造工作机会甚至审美愉悦，主权者就可以征收私人财产，并转给新的、普通的私人使用。但是，几乎所有的私人不动产的合法使用，都会给公众带来附带的利益。因此，如果预期的（甚至确定的）积极副作用足以说明将财产从一个私人转给另一个私人合宪的话，那么“公共使用”一语就不能实际地排除任何征收行为，因此，对征收权的行使就没有任何限制了。

有人认为，现在的难题来自于Berman案和 Midkiff案中的错误语言。在讨论征收凋敝社区是否属于为了公共使用时，Berman案开始注意到：“换而言之，我们在解决传统意义上的警察权是什么。”（348 U. S.，at 32）由此出发，它宣称“一旦某一目标在议会权限之内，通过征收权的行使以实现它的权力，就是明确的”（Id.，at 33）。随后，我们在Midkiff案中认为：“‘公共使用’要件和主权者警察权的范围具有紧密联系。”（467 U. S.，at 240）这种语言不足以说明这两个裁决中的观点。Berman案和 Midkiff案没有将这种语言进行合宪审查，因为其中的征收属于警察权的范畴，但同时也是为了公共使用，理由我已经阐述了。现在摆在我们面前的案件表明，为什么、什么时候决定征收目的是否合宪。警察权和“公共使用”不能总划等号。

法院断言它不能为了B的利益而判定将A的财产转给B。它对于此后征收的范围设定了两个限制性条件。首先，它维护了法院在审查那些只对私人受让者有利的征收的作用，但没有详细说明法院进行这一复杂审查的方式（Ante，at 477-478）。就此，肯尼迪大法官认为，法院可以通过仔细审查相关记录和立法机关决定征收的过程，来推导出非法目的，但没有具体说明法院在有不同事实案件中发现什么，如果发现了，他们怎么知道，如果没有发现，该要做什么［Ante，at 491-492（协同意见）］。不管肯尼迪大法官至今尚未披露的审查标准的详细内容是什么，很难设想，除了“愚蠢的人”之外，其他人会忘记它［参见Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1025-1026，n. 12（1992）］。因经济发展而为的征收的问题，就在于私人利益和附带的公共利益明显是融合的和相互促进的。比如，在本案中，辉瑞公司或者开发者的利益，很难从公众在税收和就业中可以得到的预期利益中分离出来（参见App. to Pet. for Cert. 275-277）。

即使有一个可行的方法去隔离特定征收背后的动机，目的审查的姿态在理论上也是站不住脚的。如果源于新的私人使用的附带公共利益足以确保征收中的“公共目的”，就《第五修正案》而言，那么是什么首先引起了征收，政府想不想从受益的私人那里获益，以及获多大的益，与因经济发展而为的征收是否会为公众带来二次利益无关。不管具体征收的理由是什么，从宪法的角度来看，效果都应该是一样的，即私人财产不能为了新私有而被强制放弃。

第二个限制在本院意见中并不明确。现在裁决的逻辑是，征收权应当用于使财产增值而不是贬值。充其量，这将使得“公共使用条款”与限制政府不理性行为的“正当程序条款”相比略显多余（参见Lingle，544 U. S. 528）。但是，法院正确地承认了，司法不能陷于在财产转移之后公众是否会更好的预期判断之中。在任何情况下，这种限制都没有现实意义。因为，我们当中有谁可以说我已经充分地使用了我的财产吗？征收的幽灵笼罩着所有的财产。没有什么可以阻止州政府以丽嘉酒店（Ritz-Carlton，世界级豪华酒店）取代汽车旅馆，以购物广场取代任何私有房屋，或者以工厂取代农场［参较Bugryn v. Bristol，63 Conn. App. 98，774 A. 2d 1042（2001）（为了工业园区征收了4个70多岁或80多岁的人的房子和农场）］；99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Authority，237 F. Supp. 2d 1123（CD Cal. 2001）（试图征收99 Cents店并以Costco购物中心代替）；Poletown Neighborhood Council v. Detroit，410 Mich. 616，304 N. W. 2d 455（1981）（征收底特律的一个工薪、移民社区并转给通用汽车装配厂）被以下案件推翻，County of Wayne v. Hathcock，471 Mich. 415，684 N. W. 2d 765（2004）；Brief for Becket Fund for Religious Liberty as Amicus Curiae 4-11（描述了宗教组织财产的征收）；Institute for Justice，D. Berliner，Public Power，Private Gain：A Five-Year，State-by-State Report Examining the Abuse of Eminent Domain（2003）（收集因经济发展而征收的报道）］。

本院也很关注本案中的特有事实：开发公司的规划经过了相对细致、审慎的程序；该规划建议，为多重的、综合的规划而不是单独的财产转移，动用征收权；它承诺了一系列的附带利益（甚至审美利益），而不仅仅是增加税收；它也赞成立法机关认为新伦敦市是个萧条的都市的决定［参见，ante，at 487（“在综合的发展规划外的一对一的财产转移的执行在本案中没有出现”）］。肯尼迪大法官也对这些事实感到欣慰［Ante，at 493（协同意见）］。但是，减弱现今观点的效力并无法律意义。如果关于新的使用可以附带公共利益的立法预测能使征收合法的话，那么法院的规则或肯尼迪大法官的注解，就无法阻止缺少审查的财产转移、欠缺综合性的财产转移、未经周详程序所发生的财产转移、其唯一预期利益是产生高税收的财产转移，或者希望将一个繁荣的城市变得更加繁华的财产转移。

最后，本院建议，财产所有人应该向合众国提出诉求，它可以决定是否对因经济发展所为征收设置适当的限制性条件（Ante，at 489）。这不是法院的责任。国家在我们双重主权的体制下具有许多重要作用，但是，补偿我们拒绝正确执行联邦宪法（以及旨在限制各州行为的规定）的行为，不是其中之一。

在Berman案和Midkiff案之后，将财产由A转移给B可能是违宪的。当私人财产的使用会对公众产生危害时，这些裁决支持了政府的干预。基于法院的理论，现在几乎所有的不动产都将面临被征收的危险。用Poletown案蹩脚裁决的不同意见中的有先见之明的话来说，“既然我们已经授权地方立法机关决定对财产的商业或工业用途是否比现在的使用更有益于公众，不管其对它的所有人多么有用，所有的家庭的、商人的或者生产者的财产都将被征收给那些对公共使用更有利的私人。”［410 Mich.，at 644-645，304 N. W. 2d，at 464（菲茨杰拉德大法官的意见）］。这就是为什么因经济发展所为的征收会“严重危及所有私人财产所有权的安全”的原因［Id.，at 645，304 N. W. 2d，at 465（瑞安大法官的不同意见）］。

任何财产均可为了另一私人的利益而被征收，但是这一裁决的后果不是随机的。受益人可能是在政治程序中有过大影响和权力的那些市民，包括大企业和开发商。至于受害者，政府现在把那些资源匮乏的人的财产转移给那些资源丰富的人。国父们并不希望看到这种倒行逆施的结果。“这仅仅是个公正的政府”，詹姆斯·麦迪逊（James Madison）写道，“应该公正地保护每一个人，而不管他拥有什么。”［For the National Gazette，Property（Mar. 27，1792），reprinted in 14 Papers of James Madison 266（R. Rutland et al. eds. 1983）］

我认为，就3号地块和4A号地块的征收是违宪的，应当推翻康涅狄格州最高法院的判决，需要启动进一步的审查程序。

托马斯大法官的不同意见。

很久以前，威廉·布莱克斯通（William Blackstone）就写道：“土地法……延缓了对私有财产神圣不可侵犯权利的公共需求。”［1 Commentaries on the Laws of England 134-135（1765）（以下简称Blackstone）］。制宪者将该原则植入《宪法》之中，允许政府为了“公共使用”而不是“公共需求”而征收财产（《宪法第五修正案》）。无视这样的认识，法院以“公共目的”条款取代了“公共使用条款”（ante，at 479-480），或“多元化和不断发展的社会需要条款”（ante，at 489），法院指出，只要该目的是“合法的”并且采取的手段是“合理的”，即满足了这一限制性条件［ante，at 488（内部引号已删除）］。正是这种措辞上的转变，导致法院违背常识地认为，一个投资巨大的城市重建项目（公开宣布的目的是含糊地承诺将带来新的就业机会和增加税收，但同时可能也是辉瑞公司所乐见的），属于“公共使用”。

我对此表示反对。如果因“经济发展”而为的征收是一种“公共使用”的话，那么任何征收都是如此，且法院已从我们的《宪法》中删除了“公共使用条款”，就像奥康纳大法官在不同意见中强烈表达的那样（Ante，at 494，501-505）。我不相信本院能排除《宪法》上明确列举的自由，并因此赞成她的不同意见。然而，令人遗憾的是，法院的错误远不止于此。在一系列诠释“公共使用条款”的案例中，由于没有遵循该条款的最初含义，得出的结论都是该条款事实上无效，本案裁决只是其中最近的一件。在我看来，“公共使用条款”的最初含义，应该是对政府征收权的一种有目的的限制。我们的案例已经偏离了该条款的最初之意，因此，我要重新考虑这些案例。

一

《第五修正案》写道：

无论何人，除非根据大陪审团的报告或起诉，不得受判处死罪或其他不名誉罪行之审判，但发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服现役的民兵中的案件，不在此限。任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。未经公平补偿，不得以公共使用为由征收私有财产。

“征收条款”位于这些自由的最后，是本案的核心。在我看来，“法院有必要绝对遵守”该条款就政府对私人权力的限制，就像广泛遵守《第五修正案》或《权利法案》所明确表达的其他自由一样［Shepard v. United States，544 U. S. 13，28（2005）（托马斯大法官部分赞成，并赞成判决）（内部引号已删除）］。

虽然“征收条款”提供的一个保护措施是，只有给予了“公平的补偿”，政府才能征收私人财产，但是，该条款也禁止政府非为“公共使用”而征收财产。否则，“征收条款”将会毫无意义，或成为具文。如果“公共使用条款”除了规定政府为了公共或私人使用可以行使征收权取得他人财产，就没有其他作用的话，那么它就是多余的［参见ante，at 496（奥康纳大法官的不同意见）；另见Marbury v. Madison，1 Cranch 137，174（1803）（“不能推定《宪法》中的任何条款没有作用”）；Myers v. United States，272 U. S. 52，151（1926）］。另外，该条款可以将需要补偿的与不需要补偿的征收区分开来。但是，这种解释“会允许没有任何补偿而征收私人财产或拨作私用”［Cole v. La Grange，113 U. S. 1，8（1885）（解释密苏里州“公共使用条款”的相同表述）］。换言之，该条款要求政府对“为了公共使用”所为的征收进行补偿，但是无须补偿即可为了纯粹的私人使用而征收他人财产。这与建国时所确立的基本原则相矛盾：所有的征收均需补偿［1 Blackstone 135；2 J. Kent，Commentaries on American Law 275（1827）（以下简称Kent）；For the National Gazette，Property（Mar. 27，1792），in 14 Papers of James Madison 266，267（R. Rutland et al. eds. 1983）（认为，没有对所有人的补偿，即使是直接为了公共使用，也不得征收任何财产）①在建国时，一些州的宪法没有规定公平补偿条款，因此，甚至不补偿也可以征收财产。参见Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1056-1057（1992）（布莱克曼大法官的不同意见）。《第五修正案》的起草者明显反对此点，因为他们明确禁止没有补偿的征收，且很久以后《第五修正案》才被并入国家宪法。参见id.，at 1028，n. 15.］。因此，“公共使用条款”和“公平补偿条款”一样，都是对政府征收权的明确限制。

对该条款最当然的解释是，政府只有在自己取得所有权或公众有权使用该财产的情况下，才能征收财产（相对于为了公共目的或需要而征收财产）。在建国的时候，字典最初将名词“使用”定义为“使用任何物达到任何目的的行为”［2 S. Johnson，A Dictionary of the English Language 2194（4th ed. 1773）（以下简称Johnson）］。而且，“use”这个词来源于拉丁语“utor”，它的意思是“使用（use）、利用（make use of）、使自己充分利用（avail one’s self of）、采用（employ）、应用（apply）、享用（enjoy），等等。”［J. Lewis，Law of Eminent Domain §165，p. 224，n. 4（1888）（以下简称Lewis）］。政府征收财产然后转移给私人，且公众没有权利使用该财产的，不管私人使用是否会给公众带来附带利益，都不能说公众在“使用”（“employing”）该财产。因此，“公共使用”这个词的意思是，不管是政府还是其全体市民，都必须事实上“使用”（“employ”）被征收的财产［参见id.，at 223（回顾建国时代的字典）］。

诚然，“use”这个词的另一意思含义更广，能延伸到“方便”或“有用”或“物适于任何目的的特征”［2 Johnson 2194］。不过，在具体语境下，公共使用具有更为狭隘的含义。除本条款之外，《宪法》两次使用了“use”这个词，均采狭义［Claeys，Public-Use Limitations and Natural Property Rights，2004 Mich. St. L. Rev. 877，897（以下简称Public Use Limitations）］。《宪法》第1条第10款规定，“任何一州对货物进出口所征全部税款的纯收益，供合众国国库使用”，意味着国库本身将控制税收，而不是使用它达到任何有益目的。且《宪法》第1条第8款授予国会以下权力：“招募陆军和供给军需，但此项用途的拨款期限不得超过两年。”在这里，“use”意味着“用于招募陆军和供给军需”，而不是直接用于实现军事目的。“公共使用条款”中所使用的相同的词，应该具有相同的含义。

引人关注的是，“公共使用”这个词组和《宪法》其他条款所使用的另一个不同的词组“公共福利”形成了对比［参见ibid.（国会有权……提供合众国共同防务和公共福利）；前言（宪法的制定是“为了促进公共福利”）］。如果制宪者认为“公共使用条款”应该有更广的使用范围，他们就会使用一些意义更广的相似的词。建国时期的其他文件使这些用法之间的对比更加明确［参见Sales，Classical Republicanism and the Fifth Amendment’s “Public Use” Requirement，49 Duke L. J. 339，368（2000）（以下简称Sales）（指出用语之间的对比，一方面，最初13个州中有6个州采用了“公共使用”，另一方面，《马萨诸塞州权利法案》和《西北条例》中采用了“公众紧迫需要”，1786年《佛蒙特宪法》采用了“公共需求”）］。总之，《宪法》文本之意是，只有在公众有权使用被征收的财产时，而不是公众意识到可能因征收而获益之时，“征收条款”才授权对财产进行征收。

宪法的普通法背景增强了这种理解。普通法提供了消除对公共福利产生不利影响的土地使用办法：排除妨害法（nuisance law）。比如，Blackstone和 Kent都细致地区分了排除妨害法与征收权［对比1 Blackstone 135（指出通过补偿，政府有权征收财产）和3 id.，at 216（指出“那些影响公众且令所有国王的子民讨厌的公开……妨害行为”的救济诉讼）；另见2 Kent 274-276（区分了两者）］。布莱克斯通反对为了任何公共利益目的就能征收私人财产的观点。他解释道：“关于私有财产方面的法律是如此的重要”，“以至于它不允许对私有财产的任何侵犯，甚至是为了整个社区的普遍利益也不行。”（1 Blackstone 135。）他继续说道：“如果一条新的道路通过私人土地，也许会使公众普遍受益，但是没有土地所有人的同意，法律不允许任何人那样做。”（Ibid.）“只有给予地主完全的补偿之后”，政府才能征收其财产，即使如此，“公众现在视为个体，为了交换与另一个体进行交易”（Ibid.）。换言之，为了自己使用，公众征收财产，就像与私人进行交易一样。总之，“公共使用条款”体现了制宪者对此的理解，即财产权是自然权利、基本权利，禁止政府“征收A的财产然后给予B”［Calder v. Bull，3 Dall. 386，388（1798）；另见Wilkinson v. Leland，2 Pet. 627，658（1829）；Vanhorne.s Lessee v. Dorrance，2 Dall. 304，311（CCPa. 1795）］。

对“公共使用条款”的公共目的解释，也不必要地重复了“必要和正当条款”所要求的类似审查。“征收条款”是对权力的禁止，而不是对权力的授予：《宪法》并没有明确授予联邦政府为了任何公共目的而征收财产的权力。相反，只有在实施宪法列举的权力所必须且正当时，政府才能征收财产［参见Kohl v. United States，91 U. S. 367，371-372（1876）（指出联邦政府根据“必要和正当条款”征收财产是“为了要塞、武器和军械厂，海军基地和轻型房子，海关、邮局和法院，和其他的公共使用”）］。对于在“必要和正当条款”中的法律，我已经解释了，它必须与国会具体权力的实施有“明显、简单和直接的联系”［Sabri v. United States，541 U. S. 600，613（2004）（托马斯大法官赞同判决）］，并且它不能“颠覆（宪法构想的）基本原则”［Gonzales v. Raich，ante，at 65（托马斯大法官的不同意见）］。换言之，只有当征收是为了正当的公共目的时，它才是“必要和正当条款”许可的。将“公共使用条款”同样解释为，限制政府只有在为了充分公共目的时才能征收财产，就重复了这样的审查。如果这是该条款的全部含义，则可再次认为该条款是多余的［参见supra，at 507］。因此，对该条款的当然解释是，关注财产是否由公众使用还是政府使用，而不是征收的目的是不是合法的、公共的。

二

美国早期的征收实践很大程度上支持了对“公共使用条款”的这一理解。实践中关注的是各州对征收权的限制，而不是《第五修正案》，因为直到19世纪末期联邦政府才开始动用征收权，且在《第十四修正案》通过以后“征收条款”才对各州的权力进行限制［参见Note，The Public Use Limitation on Eminent Domain：An Advance Requiem，58 Yale L. J. 599，5 99.600，and nn. 3.4（1949）；Barron ex rel. Tiernan v. Mayor of Baltimore，7 Pet. 243，250-251（1833）（认为“征收条款”对拥有自己权力的各州不予适用）］。不过，在建国之初的几个早期的州，其宪法已经将征收权限定在“公共使用”范围之内［参见Sales 367-369，and n. 137（着重号已删除）］。因此，这些州的实践揭示了“公共使用条款”中相同词语的原始含义。

各州动用征收权以提供典型的公共物品，比如公共道路、收费公路、摆渡、隧道、铁路和公园［Lewis §§166，168-171，175，at 227-228，234-241，243］。尽管建国之初征收权的使用比较少，但很多州确实有所谓的《磨坊法案》（Mill Acts），其中授权水力磨坊厂主在支付了上游土地所有人补偿之后，可以淹没上游土地［参见，id.，§178，at 245-246；Head v. Amoskeag Mfg. Co.，113 U. S. 9，16-19，and n.（1885）］。那些早期的磨坊厂“由法律所管制，并被要求以规定的价格长期为公众服务”，因此，在事实上由公众所使用［Lewis §178，at 246，and n. 3；另见 Head，supra，at 18-19.］。他们是公共事业者——准公共实体。这是真正意义上的“公共使用”，因为公众可以合法地、平等地使用，并从中获益［参见Public Use Limitations 903（公共事业法规传统上适用于“州专营或其他形式的州垄断的私人受益人，或处于自然垄断状态下的公司”）］。

可以肯定的是，一些早期州的立法机关检验了州法上征收权的限制。一些州通过法规，允许为了建造私人道路而征收财产［参见Lewis §167，at 230］。这些法规形形色色；其中一些要求私人地主向公众开放该道路，其他的又不作要求［参见id.，§167，at 230-234］。而且，在19世纪晚期，《磨坊法案》被用来向私人制造厂授予权利，而不仅仅限于承担公共事业职责的磨坊厂［参见M. Horwitz，The Transformation of American Law 1780-1860，pp. 51-52（1977）］。

这些早期对征收权的使用，常常被引用作为对“公共使用条款”作广义“公共目的”解释的证据［参见，ante，at 479-480，n. 8（多数意见）；Brief for Respondents 30；Brief for American Planning Assn. et al. as Amici Curiae at 6-7］，但是，事实上，在整个19世纪和进入20世纪，在州公共使用限制下实施征收权的合宪性，都是州法院激烈争论的问题。一些法院将这些条款解释为为了公共目的可以授权征收，而其他法院坚持对“公共使用”的当然解释。①对比ante，at 8，and n. 8（多数意见）（指出一些州法院支持将《磨坊法案》适用于私人目的的正确性，并且认为“‘由公众使用’的审查标准”“已经随着时间的推移而不断削弱”），和Ryerson v. Brown，35 Mich. 333，338-339（1877）（认为这对《磨坊法案》的合宪性是“必要的”，即“该法案应当要求使用在事实上是公开的；换言之，它应该包括公众有权利用的条款）；Gaylord v. Sanitary Dist. of Chicago，204 Ill. 576，581-584，68 N. E. 522，524（1903）（相同）；Tyler v. Beacher，44 Vt. 648，652.656（1871）（相同）；Sadler v. Langham，34 Ala. 311，332-334 （1859） （反对为了纯私人道路和磨坊厂的征收行为）；Varner v. Martin，21 W. Va. 534，546-548，556-557，566-567（1883）（磨坊厂和私人道路应该对公众开放，才能构成公共使用）；Harding v. Goodlett，3 Yerg. 41，53（1832）；Jacobs v. Clearview Water Supply Co.，220 Pa. 388，393-395，69 A. 870，872（1908）（赞成现行的公共使用标准）；Minnesota Canal & Power Co. v. Koochiching Co.，97 Minn. 429，449-451，107 N. W. 405，413（1906）（相同）；Chesapeake Stone Co. v. Moreland，126 Ky. 656，663-667，104 S. W. 762，765（Ct. App. 1907）（相同）；Note，Public Use in Eminent Domain，21 N. Y. U. L. Q. Rev. 285，286，and n. 11（1946）（认为现行的公共使用标准是“通说”，并引用了其他案件）。正如前述，最早的《磨坊法案》被适用于那些对公众承担开放义务的实体，后来的延伸适用不能表明随后的实践是否与“公共使用条款”的最初含义相一致［参见McIntyre v. Ohio Elections Comm.n，514 U. S. 334，370（1995）（托马斯大法官赞成判决）］。在建国之时，“商业机构刚刚开始打破旧的企业模式，在该旧模式下，特许机构存在的理由就是其对公众提供服务。”［Horwitz，supra，at 49-50］所以，那些首个“公共使用条款”的起草者，很自然地就认为，磨坊厂本身就是公共实体。州法院之间的分歧和州立法机关规避公共使用对其征收权限制的尝试，均不能隐瞒这样一个事实，即只有在政府或公众实际使用被征收的财产的情况下，“公共使用条款”才能被最当然地解释为是对为公共使用而征收的授权。

三

就像本院指出的那样，我们目前的“公共使用条款”法理已经否认了这种对该条款的当然解释（Ante，at 479-483）。在两种截然不同的案例中，法院轻率地采纳对该条款的现代解读，忽视了其历史和最初的含义：首先，一种案件将该条款解释为“公共目的”；其次，另外一些案件遵从立法机关对正当公共目的构成的判断。这些值得质疑的案例，融合了本院在Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）和Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）案中采纳的对“公共使用”的无限广义的界定和遵从的概念。这两个案例构成了本案本院意见的核心［参见ante，480-482］。这两种不同的案例和随后的Berman案和Midkiff案的弱点，严重消弱了本院裁决的理论基础。今天，这些值得质疑的案例的适用，进一步证明了“公共目的”标准没有受到原则性适用标准的影响。本院对该标准机械地依赖，并不明智，应予重新考量。

（一）

正如本院指出的那样，将“公共使用条款”解释为“公共目的”，源自Fallbrook Irrigation Dist. v. Bradley 164 U. S. 112，161.162（1896）案（Ante，at 479-480）。Bradley案中的关键在于，为建设灌溉水渠而征收是不是为了公共使用（164 U. S.，at 161）。佩卡姆大法官代表本院认定，这就是一种公共使用，因为“灌溉以及由此而来的对大片本无价值的土地的耕作，不仅对地主，就是对该州的任何部分而言，都是一种公共目的和公共利益。”（Ibid.）这一广义的界定就成了格言，因为该法还规定“该地区的所有地主都有权分得适当的水资源”（Id.，at 162）。因此，“公众”确实有权使用该灌溉水渠，因为对公众中情况相似的人，即那些通过该渠灌溉土地的所有人，有权使用该灌溉水渠。就此格言，法院没有引用判例，既没有讨论“公共使用条款”的原始含义，也没有讨论采用了“实际使用”审查标准的大量判例（虽然它至少承认了州法院判例之间的冲突，参见id.，at 158；supra，at 513-514，and n. 2）。相反，法院认为：“该使用必须是公共使用，否则就可能无法形成或贯彻灌溉的总体方案”（Bradley，supra，at 160-161）。这不是宪法原则的表述：不管灌溉区的效用有多大或者法院观点的优势是什么，即“鉴于多元化和不断发展的社会需要，［另外一种规则］是不切实际的”（ante，at 479），相比制定斯宾塞的社会静力学，宪法并没有体现政策优惠［Lochner v. New York，198 U. S. 45，75（1905）（霍尔姆斯大法官表示反对）；但是，参见id.，at 58-62（佩卡姆大法官代表法院作出的意见）］。

本院的一些案件几乎没有经过分析，就遵循了Bradley案中的审查标准。在Clark v. Nash 198 U. S. 361（1905）案（佩卡姆大法官代表法院作出的意见）中，本院在支持为建设灌溉水渠而进行的另一起征收时，仅仅只引用了Bradley案（198 U. S.，at 369-370）。就像在Bradley案中一样，无须采用“公共目的”审查标准，即可达到法院所要的结果。政府为了确保“毗邻被告的其他土地所有人能共享”水资源，而征收灌溉水渠（198 U. S.，at 370），且在Clark案中也涉及为了确保公众中情况相似的人对资源能有合法使用权而进行的征收。同样，在Strickley v. Highland Boy Gold Mining Co.，200 U. S. 527（1906）案中，法院仅仅只以Clark案为依据，即判决支持了为一家采矿公司的滑桶运输线取得空中通行权而进行的征收（参见Strickley，supra，at 531）。该案的处理也采取了狭义，“原告本身及对其他人而言，就是公共承运人”（200 U. S.，at 531-532），所以，滑桶运输线也对公众开放。相反，法院没有必要基于“公众的不充分使用是一个通用的审查标准”作出裁决（Id.，at 531）。本院的一些案件没有经过引证就很快地纳入了Clark和 Strickley案中确立的公共目的标准［参见，Rindge Co. v. County of Los Angeles，262 U. S.700，707（1923）；Block v. Hirsh，256 U. S. 135，155（1921）；Mt. Vernon-Woodberry Cotton Duck Co. v. Alabama Interstate Power Co.，240 U. S. 30，32（1916）；O.Neill v. Leamer，239 U. S. 244，253（1915）］。

（二）

通过承认立法机关界定正当的“公共使用”的范围，本院的第二类案件也背离了“公共使用条款”的原始含义。United States v. Gettysburg Electric R. Co.，160 U. S. 668（1896）案，涉及国会为了在宾夕法尼亚州葛底斯堡建设战地纪念馆，而征收私人土地的决定，是否属于为了公共使用（Id.，at 679-680）。因为联邦政府要使用涉案土地（Id.，at 682），那么在任何合理标准下，毫无疑问都是公共使用。尽管如此，法院通过佩卡姆大法官宣称：“当立法机关宣布该使用或目的是公共的话，法院就要遵从其决定，除非该使用明显没有合理基础。”（Id.，at 680）就像对待Bradley案中的“公共目的”信条一样，法院未经论证即迅速将该信条纳入其“公共使用条款”案件［参见，United States ex rel. TVA v. Welch，327 U. S. 546，552（1946）；Old Dominion Land Co. v. United States，269 U. S. 55，66（1925）］。

但是，一味地尊重立法机关关于“公共使用”的决定，没有正当性。首先，在涉及政府是否拥有或公众是否有权使用被征收的财产这样典型的法律问题上，法院没有必要遵从立法机关的决定。而且，即使将公共使用解释为“公共目的”，很难想象制宪者的本意，是在《权利法案》的明文规定之外，还要遵从立法机关关于满足“公共使用条款”的决定。我们不会尊重立法机关在各种情况下的决定，比如，关于什么时候搜查住宅是合理的决定［参见，Payton v. New York，445 U. S. 573，589.590（1980）］，关于在审判程序中，犯双重谋杀罪之人在没有口供的情况下，什么时候可以上镣铐的决定［参见Deck v. Missouri，544 U. S. 622（2005）］，或者关于州法律在什么时候能创造受“正当程序条款”保护的财产权益的决定［参见，Castle Rock v. Gonzales，post，at 756-758；Board of Regents of State Colleges v. Roth，408 U. S. 564，576（1972）；Goldberg v. Kelly，397 U. S. 254，262-263（1970）］。

更糟糕的是，尽管我们尊重立法机关关于公共使用构成的决定，行使征收权并因此而侵犯私人在不动产上的传统财产权利，但为了非传统的财产权益，如社会福利，而采取宪法审查的检索标准则是落后的（参见，Goldberg，supra）。当问题的关键仅在于政府能否搜查住宅时，法院在其他案件中已经承认“植根于建国以来的传统的，对住宅神圣不可侵犯的极大尊重”（Payton，supra，at 601）。相反，问题集中于政府能否采取侵扰性手段拆除原告的房屋时，法院却告诉我们无意“重新评价该市的周详判断”（ante，at 488）。法院对宪法的解读已经发生了严重的歪曲。尽管市民在其房屋里免受政府的侵扰，但其房屋本身却不如此。就像法院表面上所做的那样（ante，at 477），一旦接受“公共使用条款”是对联邦政府和州政府征收权的限制，那么几乎完全遵从立法机关关于该条款构成的决定，就失去了正当性。

（三）

Berman v. Parker，348 U. S. 26（1954）和 Hawaii Housing uthority v. Midkiff，467 U. S. 229（1984）案积聚了两类误导性先例。以这些判例为基础，法院在Berman案和 Midkiff案中，分别支持了为了清除贫民窟和重新分配土地而进行的征收。Berman案声称，“除了具体的宪法限制”，“公共利益已在立法机关的结论中得以明确的确认。在这类案件中，需要社会立法予以保护的公共需求的主要护卫者，是立法机关，而不是司法机关。”（348 U. S.，at 32.）这一推理属于循环论证，因为所要解决的问题在于，“公共使用条款”的“具体的宪法限制”能否阻止征收上诉人的（完好的）百货商店（Id.，at 31，34）。Berman案似乎也在推论，国会行使任何一项列举的权力（此时，即其对哥伦比亚特区的全部权力）本身，就是《第五修正案》下的“公共使用”（Id.，at 33）。但是，“公共使用条款”的核心就在于限制这项权力（参见supra，at 508）。

更重要的是，Berman案和Midkiff案的错误，均在于将征收权与国家警察权等量齐观［参见Midkiff，supra，at 240（“‘公共使用’要件……与主权者的警察权的范围是重合的”）；Berman，supra，at 32］。行使传统的监管权力，例如消除妨害的权力，不需要补偿［参见Mugler v. Kansas，123 U. S. 623，668-669（1887）］，但是征收权就不一样，其常常需要进行补偿（参见supra，at 508，and n. 1）。因此，国家能否使用征收权而征收财产，与能否依据警察权规范财产，是两个不同的问题［参见Lucas v. South Carolina Coastal Council，505 U. S. 1003，1014（1992）；Mugler，supra，at 668-669］。比如，在Berman案中，如果涉案贫民窟确实凋敝的话，则提供适当救济的是各州排除妨害法（参见，supra，at 510；Lucas，supra，at 1029），而不是征收权。将“公共使用条款”解释为与国家警察权部分一致，就把这两者混为一谈了。①有些州还通过废除封建“免役租”制度（亦即所有人保留长期向租户收取租金的长期租赁）来推动财产的让渡。参见Vance，The Quest for Tenure in the United States，3 Yale L. J. 248，256-257，260-263 （1923）。在Hawaii Housing Authority v. Midkiff，467 U. S. 229 （1984）案中，法院引用这些州支持土地让渡的政策，作为政府征收权同样膨胀的证据。参见id.，at 241-242，and n. 5. 但是，这些州行使的是国家监管权，而不是征收权，因此，和Midkiff案中涉及的问题没有什么联系。这种不相匹配的情况突出了将国家监管权与征收权混为一谈的错误。

Berman案和 Midkiff案所适用的“公共目的”审查标准，不能被认为是基本原则。“当我们背离‘公共使用’的当然含义，代之以公众占有和占领、公用事业、公共利益、公共福利、一般优势或者便利等简单的观念……我们就没有方向，因为没有特定原则提供指导。”［Bloodgood v. Mohawk & Hudson R. Co.，18 Wend. 9，60. 1（NY 1837）（Tracy，Sen.的意见）］除了为了公共使用之外，一旦允许为了公共目的而征收，那就没有了清晰的原则来限制正当公共使用的构成，至少，除了奥康纳大法官（完全正确地）呼吁的宪法文本本身之外，再也没有了［参见ante，at 494，501-505（不同意见）］。我赞成本院质疑公共使用标准需要其重新评价市政工程项目的政策智慧的观点（Ante，at 486-489）。但是，本院采取的“公共目的”审查标准需要这一判断，因为法院承认，“公共使用条款”禁止纯粹的私人征收（Ante，at 477-478）。除了决定征收在事实上不能合理提高公共利益之外，很难想象法院能认定征收是纯粹私人的［参较ante，at 502-503（奥康纳大法官的不同意见）（指出法院需要复杂的审查）］。因此，法院批评“实际使用”审查标准“很难操作”，是错误的（Ante，at 479）。相比判断征收是否为了“纯私人目的”，分析政府是否拥有或公众是否有权使用被征收财产，要简单得多，除非法院想彻底废除对征收的公共使用审查（Ante，at 477-478，488-489）。当然，删除宪法的条款，可以确保不会被误用。

出于所有这些原因，我重温涉及“公共使用条款”的案件，并考虑回到“公共使用条款”的原始含义：只有在政府自己实际使用或者赋予公众使用该财产的合法权利时，政府才能征收财产。

四

今天裁决的影响不难预测，肯定是有害的。所谓的“市区重建”方案对被征收的财产提供了一些补偿，但是，这些土地对那些无家可归的人的主观价值以及迫使他们离开自己的家园而带来的侮辱，却无法补偿。允许政府单纯为了公共目的而征收财产，还远远不够，但是，将公共目的概念延伸至包括任何经济效益目标，即将损失不合理地分担到贫穷的社区。这些社区不仅不大可能以最高和最好的社会效益使用土地，而且也是最没有权势的。如果保护“离散和孤立的少数人”的宪法条款的侵入性司法审查有其正当性的话［United States v. Carolene Products Co.，304 U. S. 144，152，n. 4（1938）］，那么这一原则也完全可以适用于“公共使用条款”所保护的弱势的团体和个人。因此，本院为“公共使用条款”所采取的遵从立法机关的决定的审查标准，相当有害。它鼓励“那些在政治程序中有过大影响和权力的市民，包括大企业和开发商”去牺牲弱者［Ante，at 505（奥康纳大法官的不同意见）］。

这些激励措施已使法院“公共目的”审查成为一个不愉快的遗留问题。在20世纪50年代，毫无疑问，部分受到本院在Berman案中对“公共使用”采取的扩张解释的激励，许多城市“急忙编制规划”以从事市区开发［B. Frieden & L. Sagalayn，Downtown，Inc. How America Rebuilds Cities 17（1989）］。“从1949年到1963年，所有被市区重建计划驱逐的家庭中，63%的人不是白人，在这些家庭中，56%的非白人和38%的白人收入极低，符合申请公共保障房屋的条件，但很少的人会最终取得保障房。”（Id.，at 28）。二十世纪五六十年代，市政工程项目的建设，破坏了明尼苏达州圣保罗市和马里兰州巴尔的摩市的主要少数族裔社区（Id.，at 28-29）。1981年，密歇根州底特律市的市区规划者，为了通用汽车公司的利益，赶走了波兰城里大多数“低收入和年老的人”［J. Wylie，Poletown：Community Betrayed 58（1989）］。市区重建项目很久就被认为是与驱逐黑人联系在一起；“在全国的城市中，市区重建被认为是‘黑人的搬迁’。”［Pritchett，The “Public Menace” of Blight：Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain，21 Yale L. & Pol’y Rev. 1，47（2003）］被本院在Berman案中支持的“贫民窟清除”项目强制离开家园的人中，超过97%的是黑人（348 U. S.，at 30）。令人遗憾的是，法院就本案的裁决可预见的后果将是加剧上述影响。

法院几乎完全依赖此前的案件，已经产生了深远的、危险的影响（参见ante，at 479-483）。但是，法院用于处理案件的原则，应该在“公共使用条款”本身中去寻找，而不在佩卡姆大法官对改造法的高见中（参见supra，at 515-516）。当面对宪法原则之间的冲突，以及完全背离我们建国文件的文本、历史和结构的不合理案件之时，我们应该赞成宪法的原始含义，毫不犹豫地解决这种紧张关系。基于我以及奥康纳大法官不同意见书给出的理由，对征收权的无限使用而引起的原则冲突，应以对原告有利的方式解决。我会推翻康涅狄格州最高法院的判决。

（责任编辑：娄爱华）

*中国人民大学法学院教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究员。

本案的翻译是在蒋浩先生的敦促下完成的；就译稿的完成，郭锐和张华亦有贡献，在此一并致谢。判例的题目系译者所加。

*美国联邦最高法院的审判期（Term）始于每年10月的第一个星期一，止于下一年对应日的前一天。美国联邦最高法院的案件编号即采取“审判期-编码”的方式，例如，本案的编号是“04-108”，其中，“04”即为审判期。——译者注。