当代侨情发展变化与归侨侨眷权益保护法的修改研究

王秀卿

(太原学院 文法系，山西 太原 030032)

当代侨情发展变化与归侨侨眷权益保护法的修改研究

王秀卿

(太原学院 文法系，山西 太原 030032)

中国是一个拥有众多归侨侨眷和海外侨胞的国家，基于这个群体的特殊性，从立法角度，对归侨侨眷的权益加以保护就显得尤为重要。《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》作为侨务法律体系的核心，较好地维护了归侨侨眷和海外侨胞的权益，但随着世情、国情、侨情形势的发展变化，该法的生存环境和实施效果遇到了挑战，以为侨服务为出发点，重新定位该法已成为时代发展的趋势。

侨情变化；归侨侨眷；权益保护；侨务政策法规

随着对外开放的深入发展,中国国内外侨情发生了重大变化,出现了许多新情况、新问题, 1990年《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》(2000年修正)(以下简称《归侨侨眷权益保护法》)的生存环境和实施效果遇到了挑战，政府有关部门和学界都在探究其存在的合适性和未来发展的有效策略。[1]

一、当代国内外侨情的发展变化

中国是一个侨民众多的国家。目前，在全世界100多个国家和地区居住着近5000万海外侨胞， 国内还有归侨侨眷3000多万。在中国革命、建设和改革发展的各个历史时期，他们心怀祖(籍) 国, 情系桑梓，为中华民族的独立和解放、为国家的繁荣和发展作出了重要贡献，发挥了独特作用。

但是，近二三十年来，国内外侨情发生了很多本质性的变化，我们如果还用以往的一些思路去维护侨益和规范侨务工作，已经远远不合时宜了。所以，为了更好地保障归侨侨眷的合法权益，对当代国内外的侨情进行基本评估、了解和判断就显得非常重要。

1.海外侨胞人数增多，新侨涌现，分布更广。20世纪初，全球华侨华人总数约为400～500万；20世纪50年代初，总数增加至1200～1300万；到2007～2008年间，已达4543万人，如今约为5000万人。[2]改革开放以来，出国留学和海外移民人数越来越多，新一代华侨华人不断成长。从分布来看，华侨华人不再高度集中在东南亚地区，而是随着经济全球化大潮以及中国与相关国家关系的改善，逐步走向世界各地，尤其是发达国家和地区。

2.华侨华人经济、科技实力不断增强。20世纪90年代以来，海外华人立足当地、融入当地、在当地发展的势头不断增强。西方发达国家涌现了一大批以知识和智力资源为资本，注重科技创新的华人高科技企业。在美国，华人移民经济实力不断增强，从事商业的规模与数量均超过以往，他们不只经营传统的中餐、制衣、洗衣等家庭小作坊，还开始进军高科技企业和跨国企业。东南亚一批新的华人企业也日益崛起，海外侨商与中国开展合作交流的愿望更加强烈。

3.国内外侨胞参政意识与参政能力提升。美国等发达地区和国家的华人参政热情和参政档次得到显著提升，涌现了不少华裔的部长、州长、市长和各级议员。同时，在海外的侨团，尤其是传统侨团，认同中国政府，支持中国现行政策的比例在不断增加，华侨、归侨和侨眷有着强烈的参政议政愿望。

4.回国创业的海外高层次人才愈来愈多，对祖(籍)国的贡献越来越大。甚至可以这样说，改革开放后中国经济的发展首先就是海外华人的功劳。时至今日，海外侨胞、港澳同胞仍然是中国引进资金、技术和人才的重要来源和渠道，仍然是各项建设事业、社会公共事业的重要参与者。海外华人对大陆的投资不仅在很大程度上解决了资本和就业问题，更为主要的是加快了中国从相对封闭的经济状态向开放状态的转变。在进入经济转型、倡导科学发展、构建和谐家园的今日中国，具有高学历、黄金工作年龄，拥有丰富实践经验，保持高昂创新精神的海外高层次人才已成为中国经济建设的一支逐渐壮大并日益发挥巨大潜能的生力军。

二、现阶段保护侨益的政策与法律法规

归侨侨眷和海外侨胞历来有爱国爱乡的光荣传统, 始终是中国对外开放和现代化建设事业的积极开拓者、参与者和贡献者。解侨之难，排侨之忧，保护侨益是中国政府侨务工作的重要组成部分。自二十世纪五十年代以来，中国政府一直实行“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的归侨侨眷权益保护政策。

在保护侨益的法制建设方面，我国已初步形成了以宪法为根本，以《归侨侨眷权益保护法》为核心，以其他立法主体制定的各种不同类型、不同效力等级的规范性文件为有机整体的归侨侨眷权益保护法体系。

《中华人民共和国宪法》第五十条规定:“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益, 保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”1990年《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》(2000年修正)规定，归侨是指回国定居的华侨；华侨是指定居在国外的中国公民；侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属，包括华侨、归侨的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姐妹，祖父母、外祖父母，孙子女、外孙子女，以及同华侨、归侨有长期扶养关系的其他亲属。此外，根据《关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定》的规定，外籍华人在中国境内的具有中国国籍的眷属视为侨眷。《归侨侨眷权益保护法》的宣示性对归侨侨眷和海外侨胞这个特殊群体具有非常重要的意义。该法颁布20多年来，国务院和30多个省、区、市先后制定了实施办法，并适时进行了修改，许多地方结合本地实际，制定了配套的法规、规章和政策，目前，全国现有100多件保护侨益的规范性文件，[3]涉及内容包括保护归侨侨眷的政治权利、经济财产、社会保障、社会救济、劳动就业、升学、出入境权益等方面。

我们必须承认，《归侨侨眷权益保护法》作为侨务法律体系的核心，为促进侨务事业持续发展提供了法制保障，较好地维护了归侨侨眷和海外侨胞的权益。

三、归侨侨眷权益保护法的修改

侨务政策法规是侨心、侨情的寒暑表，侨务政策法规越贴近侨胞，侨胞越贴近祖国。随着当代国内外侨情的变化，以为侨服务为出发点，重新定位与修改《归侨侨眷权益保护法》已成为时代发展的趋势。

(一)归侨侨眷权益保护法修改的必要性与可行性

法是以调整社会关系和适应社会关系的需要为使命的，社会关系既有相对的稳定性，又有相对的变动性，当现行法律调整的社会关系发生重要变化时，应当对调整这种社会关系的法加以修改，使其适应变化了的社会关系的需要。

法的修改，就是通过改变法的某些规定，使立法达到预期目的，适应新的社会需要。马克思曾说过：“法典一旦不再适应社会关系，它就会变成一叠不值钱的废纸。”[4]因此，立法工作的一个永恒课题就是法的修改。立法应当紧紧立足于现实社会，伴随社会发展的实际需要，来制定、修改或废止法律法规，对于不适应社会发展需要的法律法规适时地按照法定程序进行修改，并使其常态化和规范化。

《归侨侨眷权益保护法》的宣示性对归侨侨眷和海外侨胞这个特殊群体具有非常重要的意义，但随着世情、国情、侨情形势的发展变化，该法一些条款已跟不上时代的步伐，法律规范调整与社会现实之间出现了空白地带，许多新情况、新问题需要在法律上加以体现和规范。

当代国内外侨情的发展变化对《归侨侨眷权益保护法》的修改提出了新的更高的要求。归侨侨眷和海外侨胞对修改归侨侨眷权益保护法的呼声较高,中央及地方有关涉侨部门对此也表示赞同。政府有关部门已进行了大量的调研工作，并提出了整改意见和加强侨务法制建设的建议。在“坚持以侨为桥”、“维护侨界权益”、“紧跟侨情变化”等方面，各地侨务机构也已达成了共识。几年来,在两会期间都有代表提出关于修改归侨侨眷权益保护法的议案或建议。

由此可见，归侨侨眷权益保护法修改的时机和条件已基本成熟,对现行的《归侨侨眷权益保护法》进行大幅度修改，是符合法的发展演变规律的，是符合归侨侨眷和海外侨胞的愿望和要求的，是中国现状下保护归侨侨眷权益的最佳选择。

(二)归侨侨眷权益保护法修改的方向与内容

新法的出发点应从现行《归侨侨眷权益保护法》着重政治，政策性强，扭转历史上破坏正确侨务政策的消极影响，转向着重法律，尊重和保障权利，更多地运用立法技术，遵循规范国际移民行为的经验。[1]

法贵在于行，在于有效地协调法律法规与社会关系变化的冲突，以便为社会发展和进步发挥引领护航的作用。围绕当代国内外侨情发展变化的情况，就《归侨侨眷权益保护法》的修改内容提出以下建议：

1.主体界定方面。改革开放以来，出国留学和海外移民人数越来越多，新一代华侨华人不断成长，以高层次留学人才为主的新归侨又迅速增加，面对调整对象的不断扩大，《归侨侨眷权益保护法》在主体认定方面需要进一步重新界定考量。

2.回国创业和为国服务方面。在经济日趋全球化、科学技术竞争更加激烈的新形势下，各国都非常重视吸纳高层次人才来本国创业和发展。改革开放以来，我国有大量归侨侨眷出国留学，其中许多人学有所成后在国外定居，成为当地各方面杰出的人才，为创造条件，鼓励他们回国创业或为国服务，建议增加此方面的内容。

3.回国定居或居住方面。华侨要求回国定居或居住以及归侨侨眷出境后又回国定居或居住的人数不断增多，而归侨侨眷权益保护法就“国家对回国定居的华侨给予安置”的规定过于笼统，难以操作。建议在法律中明确规定对华侨申请回国居或居住的审批部门、程序以及时限，并增加归侨侨眷出境后又回国定居或居住权益保护的内容。

4.参政议政方面。随着国内外形势的变化，华侨和归侨侨眷参政意识不断提高。鉴于华侨旅居海外难以回国参加选举的事实，可否尝试在海外组织选举或允许委托选举等更具可操作的参政方式。另外，近几年来，华侨已被邀请列席各级政协会及一些重大的政治活动，建议进一步扩大参政面。

5.促进融合方面。融合是归国华侨必须面临的问题, 政府对融合的重视程度和引导有效与否, 直接关系到加快还是阻碍归侨在国内生存、发展和与当地社会共同进步。[5]建议增加为归侨提供融入性服务的内容，创造融入环境，提供融入帮助，促进归侨侨眷融入国内主流社会。

6.法律责任方面。“任何一部法律、法规的实施效果和立法目的达到的程度，在一定意义上取决于法律责任规定的科学合理方面所达到的程度，即可实现的程度。”[6]《归侨侨眷权益保护法》有些法律义务条款没有法律责任条款相对应，有些法律责任条款缺乏法律义务条款的前提根据,建议遵循法律义务条款与法律责任条款对应的原则，来设置法律责任条款。再者，需要进一步完善法律责任设置与相关部门法的协调性，增加该法的可操作性，使司法更具有强制执行力。

《归侨侨眷权益保护法》作为一部针对特殊群体的法律，它的颁布实施为保护归侨侨眷合法权益发挥了重要作用。然而，根据国内外侨情的发展变化，许多新情况、新问题需要在法律上予以规范和体现，希望本文的探讨能为该法的修改与完善提供借鉴。

[1]刘国福.平等对待、融合发展: 归侨侨眷权益保护法新论[J].华侨大学学报，2010(3):99-107.

[2]庄国土.约5000万：全球华侨华人总数首次得出较明确统计数字[EB/OL].(2011-11-30)[2014-01-20]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/30/c_111206719.htm.

[3]全国人大华侨委员会.中国拟适时修法 进一步维护归侨侨眷和侨胞权益[EB/OL].(2012-12-28)[2014-01-20]. http://www.chinanews.com/zgqj/2012/12-28/4447499.shtml.

[4]全国人大常委会办公厅研究室，中国社会科学院法学研究所.马克思、恩格斯、列宁、斯大林论法[M]. 北京：法律出版社，1986：33.

[5]刘国福.论归侨身份确认和安置法律制度的现状与发展[J].政法论丛，2010(2)：49.

[6]李培传.论立法[M].北京：中国民主法制出版社，2004:402.

ShallowTheoryofContemporarytoDevelopmentandChangeswithTheLawonTheProtectionofRightsandInterestsofReturnedOverseasChinese

WANG Xiu-qing

(SecretaryandLawDepartmennt,TaiyuanUniversity,TaiyuanShanxi030032,China)

China is a country with a number of returned overseas Chinese and overseas Chinese. The particularity of this group makes it critically important to protect the returned overseas Chinese rights and interests from the angle of legislation.ThelawofthePeople'sRepublicofChinatoProtectthe

OverseasChineseRightsandInterestsas the core of the legal system of overseas, better safeguards the rights and interests of the returned overseas Chinese and overseas Chinese, but with the change of the international and domestic conditions and the development and changes of the returned overseas Chinese situation, living environment and effect of the law have met challenge. Taking serving the overseas Chinese as a starting point to reposition the law has become the development trend of the times.

Changes of the overseas Chinese situations; Returned overseas Chinese; Rights and interests protection; Policies and regulations about overseas Chinese

2014-04-13

王秀卿(1981-)，女(汉)，山西太原人，讲师，硕士，主要从事中国法律史及传统法律文化方面的研究。

中华全国归国华侨联合会2013年课题(13BZQK212)

D929

A

1671-816X(2014)08-0786-04

(编辑：佘小宁)