社区养老网格化管理的法律制度设计*

周绍强， 陈 蕊

(沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870)

社区养老网格化管理的法律制度设计*

周绍强， 陈 蕊

(沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870)

人口老龄化是计划生育政策执行、经济和社会发展、医疗卫生条件改善等诸多要素综合作用的结果，是社会文明进步的重要标志。但我国家庭养老功能急遽弱化，机构养老服务功能尚不健全，因老龄化而产生的纠纷给经济和社会发展带来的一系列问题日益突出。这些问题涉及经济、政治、文化和社会生活等诸多领域，如不妥善解决，必将严重破坏我国社会的和谐稳定。结合我国社会发展现状，以社区为核心，以民法、社会法为基础，努力打造全方位网格化的老年人社区服务、管理创新模式，使社区养老更适合我国老龄化社会发展的需要。

老龄化； 老龄社会； 老年人； 社区养老； 社区管理； 社区服务； 网格化

21世纪以来，中国逐渐步入老龄化社会。据统计，2009年，我国60岁及以上的老年人口已达1.67亿，占总人口的12.5%。受家庭结构、养老观念、经济因素、医疗条件等诸多因素变化的影响，中国传统的养老方式正在遭受着前所未有的冲击，养老问题日益突出。如何实现老年人老有所养、老有所依的愿望，成为需要解决的重要社会课题之一。改革创新既需要从一般原则要求出发，也需要从现实问题出发[1]。因此，通过社区照管的模式，以民法、社会法为基础，以满足老年人多元化的服务需求为目标，努力打造符合我国国情的、全方位的网格化社区养老管理制度新模式[2]，转变传统的将老年人置于“被养”的状态，根据其自身行为能力和意思能力的特殊性，在尊重意思自治的原则下，构建社区养老的行为能力登记制度、契约选择制度以及商业保险制度已成当务之急。

一、社区养老概述

传统的家庭养老和机构养老在我国社会发展中一直起着不可忽视的作用，但是随着家庭规模的日益缩小，传统的家庭养老功能在逐渐弱化，同时受传统观念的制约，人们对机构养老也一直存在着疑虑，因此，家庭养老和机构养老都在一定程度上受到了限制。所以，探索适应社会发展的新的养老模式是当前亟需解决的问题。为了适应社会发展的现实需求，许多发达国家通过不断的探索与试验，提出了以社区为核心的照管模式，来实现对老年人的身体照顾、财务管理以及精神慰藉。

社区养老起源于英国的“社区照顾”。早在20世纪50年代，英国针对无依无靠的老年人和残疾人，通过对他们实施住院式集中照顾的方式，首次提出了社区照顾的概念。到20世纪70年代，社区照顾在英国各地就已经相当普及了。1987年，英国政府发表了《公共照顾》白皮书，提出“社区照顾是指为那些年长的、有精神疾病的、智力残障的人们提供服务与支持，使他们尽可能独立地生活在他们的家庭或家庭所在的社区。”[3]233-234社区照顾使得被照顾者能够像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，从而受到了人们的普遍欢迎，成为当代西方发达国家社区保障的一个范例。有鉴于此，针对我国老年人生活的实际状况，建立以社区为依托的养老保障体系也应当是解决我国老龄化问题的有效途径和方式之一。并且，随着我国城市社区建设的逐渐成熟，社区照管以其项目完备、管理便捷、形式多样的特点，一定会成为养老服务的最佳载体和最好选择。

二、社区养老的发展模式

从实践中看，与传统的诸多养老方式相比，社区养老在一定程度上具有可以缓解年轻一代的工作生活压力，顺应老人生活习惯、降低成本、提高效率以及提高社区就业率等显著优点，因此正逐渐被我国各大城市所接受。本文以沈阳的社区养老为例，实证分析这种以社区为核心的创新养老模式的发展概况。

沈阳是一座老工业城市，解放初期，为了加强东北老工业基地的建设，在国家的领导和号召下，许多有为青年踏上了这片黑土地，然而随着时间的流逝，这些建设者们大多已步入了老年人的行列，其数量占沈阳城市人口的15%，而且，随着人们生活水平的提高和医疗卫生事业的不断发展，沈阳老龄人口的数量也在逐年递增，这些都使得沈阳较早地进入到老年型城市的行列。结合沈阳市当前情况看，这些老人大部分生活在城市社区范围内，许多事情都依赖于社区职能来实现，因此，沈阳市政府加大了对社区养老问题的关注力度，取得了显著的成绩。

为了更好推进沈阳社区养老工程发展，自2005年8月起，由沈阳市民政局、老龄办、劳动局共同下发了《关于做好老年人居家养老工作有关问题的通知》，开发了养老服务公益性岗位，实行政府购买服务，为1 539户特困优抚对象提供了以购物聊天、整理环境、洗衣做饭为主要内容的上门养老服务。此后，又于2007年出台了《沈阳市扶贫帮困活动方案》，决定继续提供养老服务公益性岗位3 000个，扩改并建造专业日间照料站200个，加大居家养老工作力度，以点带面，力争实现对社区养老对象的全方位的照管。从2007年6月沈阳市民政局养老社会化工作会议公布的统计数字来看，2005—2007年，沈阳市共投入5.9亿元用于养老服务基础设施建设，照料低保等特困空巢老人3 500户，创办托老机构450个，建立了“空巢老人援助呼叫系统”[4]，并于2007年底在全市60%的社区建立起设施较为齐全、功能较为完善的老年服务机构。2009年3月，沈阳市委、市政府为了积极有效地应对人口老龄化，还对养老机构的服务需求进行了完善，这就是非常有名的“爱晚工程”和“十大民生工程”。

三、完善社区养老的建议

为了适应社会经济的快速发展，在社区养老体系中应该注意到的是，社区养老服务与管理不应该是孤立的，而应是以社区为核心，以民法、社会法为基础，形成全方位、多层次、网格化的老年人社区服务、管理创新模式。在尊重老年人意愿的前提下，通过立法推进社区老年人服务管理的现代化、系列化与专业化，促进社区养老服务网格化法律体系的形成。

1. 建立完善的老年人社区电子档案制度

社区档案是社区建设和发展的必然产物，它是记述和反映一定地域范畴内基本社会发展变化过程的原始记录，同时也是保证社区建设健康顺利进行，建立管理有序、文明祥和的新型社区，促进国家经济和社会发展，全面建设小康和谐社区的第一信息资源的有效措施。与此同时，21世纪是信息化高速发展的时代，老年人社区档案制度的建立也应以电子档案为主，因此，在社区建立完备的老年人电子档案，是建立社区老年人网格化管理的前提与基础。通过建立老年人社区电子档案，把老年人的各种信息及时、完整、准确地存储下来，就能全面了解老年人生活状态、意思能力状况及身体健康状况等重要信息，把握老年人的活动动态，加强对老年人的科学化管理，也便于在进行老年人养老的相关决策时有准确的数据支持。建设社区老年人电子档案是完善社区老年人照管内容最基本最重要的组成部分，也是社区养老制度的一项核心任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容，要坚持政府指导和社会参与相结合，应建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。老年人社区电子档案建设的工作水平直接影响社区建设的水平，所以，为了规范社区养老网格化体系，就必须建立完善现有老年人的社区电子档案制度。

2. 建立老年人行为能力审查制度与照管登记制度

传统的监护和赡养模式，将老年人置于“被养”的状态，这显然是欠妥的。诚然，老年人随着年龄的增大，行为能力和意识状态也在逐渐削弱，从而逐渐成为失能人和失智人，但是老年人的行为能力和精神健康状态具有其自身的特有属性，应区别对待。近年来，在国际社会中，广泛强调一种关于身心障碍人福利方面的概念——“平常化”和“对自我决定的尊重”。其中，“平常化”理念不仅仅是针对身心障碍人的，其对老年人也同样适用。应引起注意的问题是，由于老年人身体机能的退化所引起的行为不便和精神上的障碍往往使立法者在进行制度设计时将其视为弱势群体，此种做法的本意在于对其形成立法上的保护。问题是，也正因为如此，社会在对其进行特殊保护时往往会忽略其作为普通人的一般特征而将其边缘化，这在某种程度上不利于老年人的身心健康和社会的正常发展。因此，在老年人社区照管制度的建设中，有必要将老年人视为平常人，为其全方位参与社会活动提供条件。另一方面，“对自我决定的尊重”也是一种新的理念，尊重老年人的自我意志是老年人自身生理特点的要求，随着年岁的增高，健康状况的逐渐恶化，老年人需要的是更多的日常护理和生活照料，但绝大多数人并不会完全丧失自己的判断能力。以往，为判断能力不充分的人提供保护是根据无民事行为能力和限制民事行为能力的制度来保护本人的权益。但是，判断能力是随着年龄的增长逐渐衰退的，从精神医学的角度来看，完全丧失自己决定能力的人非常少，所以，不能将所有的判断能力不充分的老年人一律简单地分为这两种类型，而应该根据个人现有的判断能力分别决定。因此，有必要建立相关的老年人行为能力审查制度，承认老年人在其意思能力范围内所实施的民事行为的民法效力。同时，我们还要尊重老年人在丧失判断能力前对其丧失判断能力后的事情事先作出的决定，尤其应尊重其对照管人的自我选择，通过建立登记制度加以确认，这是“对自我决定的尊重”的真正意义所在[5]。“平常化”和“对自我决定的尊重”这两种理念的诞生，无不体现着对老年人身心的更高境界的关怀，所以，我们应该在社区养老体系中建立老年人行为能力审查制度与照管登记制度，以便于更好地为其提供服务。

3. 建立“时间储蓄”契约制度，实现以老助老

面对老龄化人口迅速增加的趋势，我国老年人专业护理人员短缺现象将会愈来愈严重。借鉴如日本等发达国家的经验和方法，建立“时间储蓄”契约制度，实现以老助老是解决这一问题的有效手段。1998年4月，一桩被称之为“老年银行”的新鲜事在中国上海虹口区晋阳居委会悄然兴起。其做法是在居民中(尤其是中年人以上)倡导为老年人提供义务服务，然后将自己的服务时间象储蓄一样存储起来，待服务者将来老了之后，在自我需要时便可支取同样的服务来帮助自己。显然，开展“时间储蓄”这一方式可以激励老人之间开展互助活动。我们应该在社区中大力推行“时间储蓄”契约制度，让社区内相对年轻的人照料年长的人，并通过建立“时间储蓄卡”，将这些义务服务信息通过登记的方式存入到个人社区电子档案中，待自身行为能力削弱需要他人帮助时，通过调取电子档案信息中存储的记录，再把这些“时间”提取出来，免费享受相应的福利待遇。

当然，“时间储蓄”不应该单单针对于老年人彼此之间的服务，还应该积极组织动员志愿组织与志愿者参与其中。实践中，“时间储蓄”这一特殊助老服务通过媒体的传播，已经在国内引起了广泛的关注和强烈的反响。尽管还有不完善的地方，但其所包含的潜在价值足以对我国老年人社会福利和社会保障乃至社会发展产生积极的作用和影响。同时，以“时间储蓄”契约方式提供助老服务，还可以充分发挥老年人的“余热”，实现老年人“老有所为”的社会价值，是一个值得提倡的好方法。

4. 建立社区义工培训制度

老年人照管状况的复杂性决定了养老服务志愿者的助老服务应该具备专业性、连贯性及针对性的特点。因此，对养老志愿者的选拔必须有严格的条件，切忌盲目性。因此，为了提高志愿者的业务水平，加强对他们的统一管理，必须建立志愿者培训制度，通过该制度提高志愿队伍的整体服务水平和服务意识，最终培养出一批高技能的养老服务志愿者。

养老服务志愿者的培训可由社区服务指导中心组织进行，培训内容应包括医疗保健、急救、心理健康、法律援助、生活料理、人际交往、心灵慰藉等内容，从而使志愿服务具有针对性，能满足老年人发散性的服务需求。与此同时，还要建立这种志愿服务的长效机制，开展“一助一”长期结对服务。根据就近就便的原则及志愿者的专长和意愿，在志愿者自行选择和社区协调安排下，使一名志愿者或一支志愿者服务队伍与一位老人或老年人家庭挂钩，定期提供服务。由此实行的“一助一”长效机制能够确保养老志愿服务的延续性和稳定性。一方面，志愿者由于对工作熟悉，可以更有效地开展工作；另一方面，老年人的生活也不会因为人员频繁变更而受到影响。

社区养老服务是一项长期的具有重要历史意义的工作。政府职能向社会转移的同时，应采取有效措施，鼓励和引导相关专业人员投身于基层社会组织管理[6]，将它发展成为专业化事业。国家也应该鼓励一些高等院校建立针对老年人护理和心理照顾的专业，相关专业的大中专及高职毕业生，可以比照公务员岗位安排到社区工作，这样不仅可以缓解大学生就业难的状况，更可以为社区养老提供专业性的人才保障[7]385。

5. 建立社区养老基金，尤其是商业养老保险基金制度

社区养老基金是保证社区养老服务持续稳定发展的物质基础。为了满足城市老年人的基本生活需求和特殊需求，必须加大社区养老基金的筹集力度。针对目前我国老龄化人群日益庞大及社区养老服务刚刚起步的现状，我国在社区养老发展过程中一直存在着老年人服务需求扩张和资金短缺之间的矛盾，大部分老年人还仅仅是依靠自身的工资、储蓄来供给生活的需求，这显然是远远不够的，甚至有些孤寡老人连最基本的物质生活都无法保障。目前，我国养老资金的筹集还存在着很大困难，其资金来源主要通过如下渠道：首先，依赖国家公共财政的支撑。公共财政对养老服务体系的建立和完善具有重要而深远的意义。实践中，有的国家每年投入到老年社会福利服务中的开支在政府财政预算中占有很大的比例，比如日本占国民总支出的10%左右，我国香港占6%左右[8]。其次，应该鼓励企事业投资以及社会各种力量捐赠社会养老。最后，也是最为重要的，就是加快商业养老保险基金制度的设立。该制度鼓励老年人在自身有能力的时候进行养老基金的投资，为自己未来的养老通过商事行为提前准备最基本的物质保障。总之，必须加速建立养老服务资金保障体系，建立以政府投入为主、商业投资与社会筹集为辅的多层次、多途径、多种经济成分并存的投资体制，形成一种长效机制，推进社区养老服务的发展，从而提高老年人生活水平和生活质量，达到“幸福美满、共同发展”的目的。

6. 完善社区养老网格化管理制度的相关配套措施

首先，建立满足老有所养需求的多层次的生活照料服务体系。在市场经济发达的国家，十分重视社区养老功能的发挥，有的国家在社区住宅设计中早就提出了所谓的“太阳系”建筑格局，有的国家还建立了“日托中心”等设施。在我国，解决老年人日常生活照料问题，应该以社区为核心，走家庭养老与社会养老相结合之路。通过社区服务，帮助家庭解决高龄、患病等不同类型老年人的照料困难，更好地维护当前家庭养老功能的现实需求。而且，还应该为老年人建立适当的咨询服务机构[9]，当老年人遇到一些自己难以理清和解决的问题，特别是产生老年人权益纠纷的时候，通过老年咨询服务机构需求为他们提供处理方法和措施，这也从精神层面给予了老年人享有较高生活质量的保障。

其次，建立满足老有所依需求的社区综合医疗卫生服务体系。社区医疗服务是社区养老服务体系的重要组成部分。老年群体是一个极易患病的群体。老年人年迈体弱，疾病较多，有的老年人身患几种疾病，且患病的周期较长，这些决定了老有所医成为老年群体的一个重要社会需求。中国现有的医疗保健力量还不能完全满足老有所医的需要。发展基层的老年医疗保健和康复服务，建立包括预防保健服务和康复医疗服务在内的社区老年医疗保健体系，是我国解决老年人老有所医问题的一个重要途径。与此同时，社区医疗服务在目前一直是我国新的卫生服务体系和“医改”配套改革的重要组成部分，应以社区为核心，服务老年人为重点，开展多种形式的医疗保健服务。同时，可以在社区内开展义务的宣传教育或咨询，旨在改变人们不良的卫生习惯，降低社区老年人的疾病发病率和死亡率，建立科学健康的生活方式。

再次，建立满足老有所乐需求的社区文化娱乐服务体系。人到老年，儿女已长大成人，无需更多操心，家务事也简单了许多，有些离退休老年人因此会感到空虚和孤独，他们不满足于自己在家读书、阅报、看电视的单调生活，需要与社会交往，特别是与同龄人在一起谈古论今，或者轻歌曼舞，一起抒发对国家社会的深情，并从同龄人那里得到关怀和慰藉，增进身心的健康。社区是老年人最熟悉的环境，所以应该把社区中满足老年人养老、交流、健身、娱乐等需求的文化娱乐设施建设作为一项重要的制度内容来规定，通过建立文化站、图书室、体育活动室等并免费向老年人开放，吸引更多的老年人走出家门，投入到社区文化生活中来，丰富其晚年生活。

最后，建立满足老有所学需求的社区老年教育服务体系。时代在发展，科技在进步，老年人为了跟上时代的步伐，需要学习更新知识。为了丰富老年生活，应该在社区体系内开展可以满足老年人文化需求的兴趣教育，针对许多老年人“退而不休”的精神状态，为老年人提供学习的机会和场所。为此，社区应把老年教育视为一项重要的社会服务内容，通过组织多种多样的学习和丰富多彩的社区老年活动，使老年人发挥余热，使其生活得到充实，精神有所寄托，增添其晚年生活情趣。

四、结 语

从国内外实践的层面分析，社区养老已经演化成老龄社会养老的主要方式，逐渐成为家庭之外支撑老年人晚年生活的第二大主流空间，也成为社会向老年人提供专业化、规范化、持续性养老服务的主要阵地。应当说，通过以民法、社会法为核心内容的网格化的社区养老的制度设计，从而合理规划、开发利用社区的物质和社会资源为老年人提供发散性服务，可以至少在3个方面发挥社区在养老助老问题上的依托作用，实现社会的和谐稳定。首先，通过大量服务性制度的规定实现社区现有资源的整体开发利用，实现社区老年人服务项目的积极增加，从而有效改善老年人生活条件，提高老年人的生活品质。其次，通过诸如社区照管等制度的积极引导，使老年人主动改变养老观念，积极选择、接受由社区提供的多样化的养老服务，积极参与以契约为特征的助老服务储蓄、养老资金投资等民商事活动，从而减轻家庭养老负担，促进养老从传统型向现代型转变，推动养老社会化进程。最后，通过诸如社区有偿、无偿的义工等制度的推动，实现社区养老产业的规模化发展；同时，通过促进高校专业设置的制度改革，实现社区养老的专业化、职业化目标。综上所述不难看出，实现社区养老制度的网格化建设目标，是我国新世纪值得瞩目的创新管理内容，对整个国家稳定和社会和谐发展都有着重要的积极意义[10]。

[1] 韩越，萨丽娜.加强改革顶层设计关键问题研究 [J].沈阳工业大学学报：社会科学版，2012(4)：366-369.

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[10]卓越.居家养老的社区支持体系 [J].老龄问题观察，2002(4)：73-77.

Legalsystemdesignofgridmanagementofcommunitysupportforseniorcitizens

ZHOU Shao-qiang, CHEN Rui

(School of Humanities and Law, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China)

The ageing of population is the result of integrated functioning of multiple factors including the implementation of family planning policy, economic and social development, and improvement of medical care and hygiene conditions, etc., which is an important symbol of social civilization and progress. However, as the family support function is dramatically weakened, and the function of institutional support service is yet to be perfected in China, a series of problems of economic and social development brought by the dispute caused by ageing of population are increasingly imminent. These problems are related to multiple fields of economy, politics, culture, social life, etc., which will seriously undermine the harmony and stability of Chinese society if not properly solved. According to the status quo of Chinese social development and based on civil law and social law, an innovative all-around grid mode of community service and management for senior citizens is tried to construct, in order to make community support meets the needs of development of the aging society of China much better.

ageing; ageing society; senior citizen; community support; community management; community service; grid model

2013-07-11

辽宁省社会科学规划基金项目(L12DFX024)； 辽宁省教育厅一般项目(W2011015)； 辽宁省教育厅重大课题项目(Zw2012017)。

周绍强(1967-)，男，辽宁沈阳人，副教授，主要从事法理学、民商法学等方面的研究。

* 本文已于2013-08-22 16∶17在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20130822.1617.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.01.16

D 913

A

1674-0823(2014)01-0083-05

(责任编辑：吉海涛)