转型背景下我国行业协会发展的路径及其策略

□姜绍华

转型背景下我国行业协会发展的路径及其策略

□姜绍华

我国行业协会发端于20世纪80年代中期，其成长源于改革开放的大背景，业已走过近30年的历程。转型发展是这一过程的主要特点，社会主义市场经济体制的构建和开放型经济的发展，客观上需要行业协会适时更好地发展，这种发展是转型的生成和要求。在推进路径和突破口的选择上，包括需求旺盛的领域和区域，具有代表性和探索性的领域，一些重点行业和产品，受国际市场影响明显的领域，便于行业协会发挥作用的环节。对政府而言，需要围绕机构改革和职能转变，在立法、行业协会职能承接和民间化、行业自律、扶持与监管等方面加强顶层设计和组织实施。

行业协会；发展背景；发展现状；推进策略

一、导言

随着我国市场经济体制的逐步完善，特别是我国加入WTO以后，行业协会的培育和发展，得到决策层和社会的重视以及企业界的呼应。一个时期以来，在应对和处理国外针对我国反倾销调查案过程中，它的重要作用开始逐一得到显现。同时，政府自身的改革、社会结构的调整以及企业与市场关系的理顺等，都离不开行业协会等社会组织的发育和成长。应当看到，由于市场经济发育程度以及观念、体制和政策导向等缘由，我国行业协会等社会组织的发展还处在起步阶段，客观上也面临着一些需要破解的路径障碍和失灵问题。激发社会组织活力，加快行业协会的转型发展依然任重道远。

二、行业协会发展背景：市场经济体制的客观需要

在市场经济体制下，行业协会作为社会组织的一种具体形式，以其内在的方式和功能存在着，是其他组织所无法替代的。社会发展的实践表明，以社会团体、社会中介和社区组织等为特征的社会组织，与政府组织、市场组织一起构成现代社会三层结构中的三种活动原则和三种有生力量，对于政府组织而言，其活动主要体现公益性，主要基于公共权力以及公平、公正与秩序目标原则；对于市场组织而言，其活动主要体现营利性，主要基于生产要素以及利润与效率导向原则；对于社会组织而言，其活动主要体现非营利性，主要基于社会资源以及自主性与参与性原则。在社会三层结构中，处于中间层次的行业协会等社会组织，是以社会服务和增进社会福利为宗旨的，不以纯经济性的利益为目的，负有保护产业发展和市场秩序、捍卫企业市场竞争力和行业集团利益的责任。它通过建立行业自律性机制实行行业自治管理，组织行业发展规划的制定，对行业内部价格进行协调，对企业产学研、市场、管理和资源等提供多方面的服务，这也是行业协会组织的基本属性和内在规定。同时，行业协会又是一个与政府关系密切的非政府组织，对于政府实现有效的行业管理来说，它是一种最为直接、最为有效的途径，是非常重要的有生力量，在我国经济与社会转型期，它可以弥补“政府失灵”和“市场失灵”的中间组织[1]。正由如此，我们说行业协会是现代社会中有明显双重性特点的社会组织。

现阶段我国行业协会的培育和发展，是在建立市场经济新体制为特征的转型发展的大背景下进行的，事实上是完善市场经济体制的“基础工程”。也就是说，告别了计划经济下政府直接管理经济的时代，特别是在我国加入WTO并加快发展开放型经济之后，行业协会作为市场经济有序发展的一支中间力量，日益发挥着经济组织与市场衔接的中介和政府部门无法替代的重要作用。它的培育和发展，在我国建立市场经济新体制和推动经济开放型发展的背景下，显得非常重要，非常迫切。

首先，在政府职能的重新定位和向市场回归的过程中，行业协会成为实现“小政府、大社会”新格局非常重要的生成条件。当前我国的改革转型正在进入一个新的阶段，正在由单个领域向多个领域延伸，从经济体制改革到政治、社会、文化体制改革，行政审批制、政企关系及其分开、政事关系及其分开等，都面临着重新规整和洗牌。改革的目标是形成“小政府、大社会”的格局，改革的焦点和要求，一是推动政府的改革和政府职能的转换，进而形成全新的政府机制；二是在政府和各类企业之间，建构一个中间层带，把政府改革规整后释放出来的大量管理与服务性事务承接和担当起来。比如，政府行政审批职能缩小后，其中有许多属于不应该由政府直接管，但也需要有人管理协调之类的事项。再如，企业主管部门撤消后，企业有了生产经营自主权，然而单个企业承担不了或者承担起来成本较高的事项，像行业协调、技术培训、信息服务、向政府反映自己的利益诉求以及维护自身的合法权益等等，都需要有一个中间层带作为众多企业的代表来办。从成熟的市场经济体制考究，这一切更多地是由行业协会来承担的。美国、德国等市场经济发达国家，行业协会已经纵横成网地覆盖于整个经济社会生活之中，形成了“小政府、大行业协会”的结构布局。资料显示，发达国家形成的纵横交错的“协会网”遍布整个社会，日本仅汽车类协会就有2000多家，美国参加各类协会的人员比例占70%以上，参加4个以上协会的人员占25%。根据这些成熟的市场经济国家的经验，我国能否形成“小政府、大社会”的新格局，不仅取决于“破”的方面——政府自身改革的决心、勇气和力度，政府原有职能向社会机构和社会组织转移的进展程度，还取决于在“立”的方面——社会组织的发育包括行业协会的转型和发展等配套环节能否及时跟进。

其次，我国加入WTO加快发展开放型经济后，客观上面临着国际经贸关系的发展和贸易摩擦，行业协会成为我国应对国际贸易争端和“从台面上”保护国内市场和企业利益的有生力量、最直接、最有效的承担者。加入WTO后的一个时期，由于国际市场的变局等多种原因，一些发达国家针对我国的出口商品反倾销调查非常之多，有关国家和地区对我国出口产品发起的反倾销和保障措施的调查，断断续续一直没有停止过，有关调查表明，我国遭遇国外贸易救济调查数量已经连续16年列全球第一[2]。按国际惯例和WTO规则，行业协会应当是“反倾销”提案的提出主体，我们应对反倾销调查的主体，也应当是行业协会，而不能由政府部门来承担。我国一些企业由于自己没有应诉反倾销的能力和经验，又没有协会组织为之提供服务，采取了放弃应诉，造成了很大损失。在积极应对国外反倾销及其调查的同时，我们也应当有应对之策，在国外某些产品大举进入我国市场或跨国公司变相操纵我国市场，对我国市场秩序和企业利益形成冲击时，给予应有的保护。WTO规则限制和约束的是成员国政府的法律与政策，但对于行业协会等非政府组织则约束很少。为此，对不宜由政府出面的事情，国外常常是通过行业协会制定和发布“经济需求审查”、“市场规划方针”和“贸易道德”等行为标准、技术标准和市场准入标准，对国内市场和企业的利益进行保护。目前国外商品对我国农业、化工、医药、高科技等行业或领域已形成较大冲击。面对着这种咄咄逼人的态势，有必要加快我国行业协会发展，由行业协会出面制定行业技术标准等，提出行业和产业保护措施，保护企业的利益不受或少受损失。

第三，伴随着我国市场经济体制的建立和完善，行业协会已成为规范市场经济秩序的重要力量。我们知道，市场经济有两大基石，一是规则，二是信用。规则的建设也好，信用的建设也好，不能单打一，它需要联动机制，需要有“国家立法，行业立规，社会立德”的一同行动。从对市场经济秩序的规范看，其中非常重要的一个环节和方面是“行业立规”。从社会实践看，我国假冒伪劣产品时起彼伏，长期得不到有效治理和解决，一些名牌产品频频出现质量和信任危机，人们对消费特别是对食品缺乏安全感，市场管理不断出现状况，不乏有多方面的历史和现实原因，其中最根本的基础原因是缺乏行业自律。从发达国家的情况看，通过行业协会行规行律约束，通过行业协会制定行业经济标准、市场标准和行业技术标准，可以在遏制假冒伪劣行为，规范市场秩序，推动诚信经营，接受社会监督，打破地区封锁和行业垄断等方面，起着直接的作用，发挥着决定性的功效。对市场上出现的问题，一味地进行“运动式”突击性治理，往往“雨过地皮湿”，很难从根本上解决问题，也难以形成真正的长效机制。如果能够通过行业协会强化行业自律功能，组织业内企业共同制定和遵守严格的行业规章，并相互监督、共同抵制或制裁违规行为，就可以与政府部门执法、社会群众监督结合起来，有效构筑起解决市场问题的严密防线。

三、发展现状：我国行业协会处在探索阶段

我国行业协会从20世纪80年代中期开始起步，已接近30年的发展历程，分布的行业和领域多集中于工商领域，主要是机械、运输、纺织、轻工、化工、建材、煤炭、电力、商贸、交通、金融、保险、农林、畜牧等。据统计，到2012年底，全国依法登记的社会组织有49.2万个，其中社会团体26.8万个，约占54.5%；在社会团体中行业协会近7万余个，约占26%，其中，全国性行业协会600余个。

从发展路径说，我国的行业协会大致有“传统体制内” 和“传统体制外”两种成长发展模式，前者主要是指由政府行业主管部门主导组建的一些行业协会，具有明显的官办和半官办色彩和性质，这些行业协会多是接受政府的授权或委托，主要承担先前行业管理部门承担的部分职能。后者主要是靠民间力量发起和组建的一些行业协会。如果我们作进一步的细分，这些所谓的“体制内外” 的行业协会，又可以具体按发展路径和特征分为四种类型：

第一类是由原政府行政管理部门伴随着机构改革和调整转体而成的行业协会。诸如早先的纺织协会、物资协会、冶金协会等，都属于此类协会。这类协会的特征明显，主要由原有政府的主管部门翻牌而来的，行政化的运作基础仍在，行政化的色彩较浓厚，企业一般称之为“二政府”，但之后也逐渐有所变革和演化，有的业已进行规范化改造。这类协会虽然有对行业状况比较熟悉的特点，承接政府原有功能的成本较低，但也不可避免地存在着明显的弊端，这就是难以摆脱企业主管部门的管理方式和思维定势，且会长一般仍由退到“二线”的原行政官员担任，缺乏按行业协会的职能开展活动的内在动力和积极性，对企业而言，缺乏应有的亲和力和感召力。从根本上说，这类行业协会，只能是一种转型时期的过渡模式。

第二类是有政府背景成立的一类行业协会。具体分两种情况，一种是直接由政府及其部门牵头成立的，另一种是由政府部门改制而来的所谓的“龙头公司’创办的。现阶段我国这类协会涉及的面比较广、量比较大，在我国行业协会总数中的占比大约在80%以上。前者的进入模式，多是在政府部门的某个职能处室或事业单位牵头成立的，属于“一套人马，两块牌子”，协会领导和工作人员有的全是机关人员，有的是机关人员和聘任人员兼有，经费来源主要有部门资助、协会收入和社会赞助，在职能上主要按政府部门的安排开展业务活动，这种协会实际上是政府主管部门的依附；后者是挂靠在政府直属的总公司，如日用化学工业协会挂靠在日用化学总公司、电器仪表工业协会挂靠在电器仪表总公司等，人员部分是政府官员，部分是公司人员，部分是招聘人员，经费靠自筹和公司资助，活动有一定的自主权。从实际运行情况看，这类协会相对比较复杂，有的协会在行业协调和为企业服务方面发挥了良好的功效，也有的协会由于天然的“出身因素”受部门利益掣肘在服务和收费等方面存在许多问题。随着行政管理体制改革深化，这类协会必须走向民间化、规范化。

第三类是由企业自愿发起成立的具有民间特点的行业协会，这种行业协会一般是自下而上成立的。也是最接近规范化要求、最受成员企业欢迎的一类行业协会。协会负责人多是由行业内有影响的企业领导担任，有专职工作人员，经费主要靠自身的合法收入。这类协会的存在，主要依赖于对会员的有效服务，生命力较强，代表着行业协会的发展方向。如一些小家电产品协会，对内帮助协调解决成员企业生产和经营方面的难题，对外最大限度地维护成员企业的利益，发挥包括政府等组织在内无法发挥和替代的作用。

第四类是大批的农村专业协会。农村专业协会有其特殊性，主要存在于我国县、乡、村三级，是伴随着农村改革和农业产业化的发展而产生的。农村专业协会多数是由当地农业养殖、种植大户和龙头企业牵头成立的，一般来说，其规模相对较小，多数不设专职人员，但由于它面对面直接为会员农民服务，所以很受农民的认可和支持。全国各地都有一批作用发挥得比较好、区域影响较高的农村专业协会。

总体上看，我国行业协会发展仍处于起步探索阶段，真正符合适应市场经济体制和国际通行规则要求的规范化行业协会很少。在现代市场经济条件下，行业协会一般应具有信息服务功能、协调自律功能、参政功能、维护企业合法权益功能和其他功能。在功能上，我国行业协会还相当薄弱，即使按照现阶段较低标准要求，也存在一些明显的差距：其一，行政和官办色彩浓，尚未从政府部门中脱离出来，缺乏应有的职能。其二，覆盖面窄，缺乏民主性、代表性，企业主动参与程度不高。其三，缺乏经费和人才，难以有效发挥协调服务功能。其四，自律机制不完善，相应的法律法规不甚健全，有的甚至存在与行业协会职能相悖的不良行为。因此，不失时机地加强对行业协会的培育发展和规范完善，已经成为摆在我们面前的一项紧迫而艰巨的任务。

四、推进策略：在转型变革中培育和提高

我国的改革从发端于20世纪80年代的经济体制改革开始，经济体制改革作用于社会结构和社会体制，促成了社会结构的分化、重组，带来了社会结构的变革和发育。然而，由于政府改革的内剥性和政府行为的惯性特点，政府改革的进展仍不如人意，造成行业协会等社会组织的发展缓慢。也就是说，行业协会的地位也好，队伍也好，职能也好，都没有真正改革到位和发展到位。社会发展规律表明，社会结构的发育，行业协会等社会中介组织的成长，有一个自然进化和发展的过程，也需要从中进行强有力的培育，也就是要根据市场的发展完善和企业的客观需要因势利导，不能效法以往行政的方式越俎代庖，也不能人为的拔苗助长。

如上所述，加快我国行业协会的培育发展，有客观发展内在需要的一面，也具备一定的客观基础和必需条件。一方面，市场经济体制完善和政府职能转变以及开放型经济效应，推动了经济管理方式同国际规则的接轨，各类企业对行业协会发展的需求大大增强；另一方面，我国行业协会发展已具备一定基础，涌现出了一批运作比较规范、成效比较明显的典型，积累了经验，趟出了路子，如广东在行业协会已实行自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政主管部门及无现职国家机关工作人员兼职。[3]

从长远来看，我国行业协会发展应按照“培育、调整、规范、提高”的思路推进，同时，应坚持“转型”发展与培育发展并重的原则。一方面，大力培育发展那种自下而上的自发、自愿形成的具有民间性、相对独立性特征的行业协会，并从一开始就引导它们按照规范模式运作。争取依托部分在国内具有明显优势的行业、企业和产品领域形成一批在全国有影响力和引领作用的行业协会。另一方面，结合政府职能转变，引导那些自上而下形成的行业协会，逐步淡化行政色彩，加快向民办型、规范型、服务型转变，使行业协会真正具有非政府性、自治性、非营利性、公益性和中介性的特征[4]。

——从需求旺盛的领域和区域推进，着力培育发展一批易于规范运作的民间行业协会。对民营经济发展较快的地方，可面向民营经济的需求因势利导地放手培育发展一批民间行业协会；对农业产业化发展较快的地区，可以把农村专业协会作为重点，加快突破；对一些产业集中的大城市，可根据城市经济中社会分工加深所形成的新的需求，积极培育发展一批新型产业的行业协会。这些领域的行业性社团，受传统政府部门的约束较小，在起步时就可以按新的规范模式去办，以求少走弯路。

——从具有代表性、探索性的领域推进，抓住政府职能转变的机遇，积极引导传统工商领域行业协会的转型发展。这个领域的行业协会在数量上占较大比重，受旧体制的束缚最重，改革创新的难度也最大，然而一旦突破成功，其价值就显得更大一些。可借鉴一些地方的做法和经验，选择一批有代表性的行业协会，像商会、家具协会、服装协会以及各类服务贸易协会等，进行转型试点，积累经验，指导面上工作。

——从一些重点行业、重点产品和重点领域推进，由规模大、市场竞争力强的大企业、大公司、大集团牵头，以行业和产品为主来组建行业协会。从行业领域说，主要涉及冶金、橡胶、建材、食品、果菜、家电、服装等。在这些行业里面，都有市场竞争力较强，属于行业“龙头老大”的骨干大企业，或者有一批知名品牌产品，与此相关的行业协会可率先建立起来，形成良好的运行机制。

——从受国际市场影响明显的领域推进，发展一批适应开放型经济发展需要的行业协会。对我国出口份额较大、有明显成长性但竞争又较为激烈的出口生产行业，根据WTO和国际惯例的规制安排，可以考虑优先行业协会的培育和建设，尤其是机电、纺织、服装类出口企业和禽肉、水果、蔬菜等农副产品加工出口企业等行业协会的发展，使之形成统一的对外竞争优势，避免内部非理性“倾轧式”竞争。

——从易于行业协会发挥作用的领域和环节推进，在增强服务功能上下功夫，提高行业协会的凝聚力和影响力。行业协会健康发展的关键，是发挥好它的职能作用，对内(企业)形成强大的凝聚力和吸引力，对外(社会)形成强有力的影响力和组织力。行业协会的职能作用虽然有多个方面，但最基本的职能还是为成员企业的经营——生产销售搞好服务，这种服务包括生产指导、市场咨询、行业管理、中介服务、人才交流和技术培训等。也就是说，对行业协会而言，服务是其宗旨所在，是其最基本的职能，其凝聚力和吸引力的形成就在于此，在行业协会的培育和发展中，可以把强化其服务功能作为“牵一发而动全身”的牛鼻子来抓，通过细化服务功能促使行业协会凝聚力和影响力的提高，促进行业协会更好更快的发展。

五、结语

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》业已提出要重点培育和优先发展行业协会商会类社会组织[5]。分析表明，行业协会作为市场经济的基础工程，涉及到社会的方方面面，有制度的创新，有法律的完善，有观念的更新，有体制的再造，它的发展与社会政治、经济、民主、文明进步密切联系着，客观上需要经历一个艰难摸索的过程。有人说，现阶段行业协会发展的关键在政府，在行业协会剥离和发展的过程中，政府对行业协会的态度，政府职能转变的程度，政府对行业协会管理的水平和扶持的力度，都将直接左右和决定着行业协会的发展和走向，这是应当肯定的。

对体制转型过程中通过“体制内”成长起来的众多行业协会而言，作为政府职能转变、政府机构改革的产物，需要有一个转型的顶层设计。总的推进思路是，要在转型中对行业协会进行培育，在转型中对行业协会进行调整和规范，避免行业协会成为“准政府”或“二政府”。这种转型发展总体应按照“培育、调整、规范、提高”的思路推进，在路径选择上，应当从需求最旺盛的领域和区域推进，从具有代表性、探索性的领域推进，从一些重点行业和产品推进，从受WTO效应影响明显的领域推进，从便于行业协会发挥作用的环节推进。

在推进措施上，需要考虑的重点是，加快行业协会立法，将行业协会纳入法制化管理的轨道；策应政府与企业关系的理顺，组织行业协会主动承接政府转移的职能，从法律上对行业协会的职能和边界进行重新定位；按照市场经济的规则和要求，加快推动行业协会的民间化和独立性进程；加强行业协会自身的建设，防止行业协会成为市场垄断的推手，变相成为新的“二政府”机构，促使行业协会形成适应企业和市场运作需要的机制；加强行业协会的监管和扶持，确保行业协会的规范性发展，使行业协会成为社会治理创新中协助政府对行业进行管理的有生力量，从而有效促进我国社会主义市场经济的健康有序发展。

[1] 孙春苗.论行业协会：中国行业协会失灵研究[M].北京:中国社会出版社，2010:6.

[2] 王岳平.培育我国产业动态比较优势研究[J].宏观经济研究.2012.( 6):4-9.

[3] 景天魁.在社会服务体制、机制改革与创新中发展非营利组织[J].教学与研究.2012.(8):10.

[4] 黎军.行业协会的几个问题[J].河北学刊.2006.(7): 28.

[5] 中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M] .北京:人民出版社，2013:49-50.

2014-07-08

山东财经大学经济社会与文化研究所，山东济南，250014

姜绍华(1963- )，女，山东财经大学经济社会与文化研究所教授，研究方向：双重转型和创新驱动。

F203

A

1008-8091(2014)04-0073-06