《规划环境影响评价技术导则 总纲》评析

刘贵云 赵鑫

2014年6月，《规划环境影响评价技术导则 总纲》（以下简称《总纲》）[1]由环境保护部发布，自2014年9月1日起实施，用以替代已施行超过10年的《规划环境影响评价技术导则(试行)》（以下简称《导则（试行）》）[2]。《总纲》由环境保护部会同国务院有关部门组织制订，环境保护部环境工程评估中心等单位组织起草，是规划环评技术规范体系的重大突破，为提升规划环评的科学性、规范性和有效性打下了坚实基础。

《总纲》修订的重要意义

加快推进生态文明建设的重要举措

党的十八大突出强调要大力推进生态文明建设[3]，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要实行最严格的源头保护制度等生态文明制度体系，用制度保护生态环境。规划环评是从规划决策源头防范生态破坏和环境污染的重要环境制度，是生态文明制度体系的重要环节之一。通过修订《总纲》充分体现生态文明建设的新思想新要求，强化规划部门生态环保的意识和任务，是规划环评工作的应有之义。

弥补《导则（试行）》不足的客观需求

环境标准是国家环境政策的具体体现，是执行环保法律法规的基本保证。技术导则是环境标准的重要组成部分，其中总纲是规划环评技术规范体系的龙头。《导则（试行）》起到了纲领作用，对于规范和指导规划环评工作起到了重要的促进作用。但受当时理论和评价技术的局限，还存在一定不足，如对回顾性评价、资源环境承载力评估等重视不足，对规划方案的综合论证和优化调整建议等要求不够明确。问卷调查显示，66%的被调查者认为其整体有效性和适用性一般[4]，有必要做进一步修订。

总结规划环评丰富实践经验的迫切要求

2009年至2013年，全国各级环保部门完成规划环评审查3 700多项，从煤炭矿区到能源基地，从城市轨道到城际交通，从西南水系到跨界河流，从国家粮食安全到区域协调发展，跨度大、范围广，积累了大量的实践经验。近年来，环境保护部先后制定了关于规范规划环评开展程序以及加强煤电基地、产业园区、港口等领域规划环评工作的规范性文件，印发了水电、轨道交通、港口、航道等领域规划环评技术要点，先后联合发展改革委、交通运输部、农业部、水利部等印发了加强河流水电、公路水路交通、各类水利规划及水生生物资源保护等领域规划环评工作的通知和办法。这些在管理和技术层面的重要进展，为《总纲》制定提供了清晰指导和基本遵循，推进了《总纲》在部门沟通上的衔接和技术上的成熟。

新《总纲》的特点和突破

编制程序更加严谨

《规划环境影响评价条例》提出“会同”编制要求，其关键在于：一要体现会同部门参与的广泛性，二要兼顾程序上的正当性和技术上的科学性。为此，环境保护部开展了大量沟通协调，正式致函国务院13个相关部门，商请推荐并成立了导则编制联络协调组，每个部门既有行政管理人员加入、又有行业相关专家参与，由其负责协调各部门的意见和建议，审议相关技术导则草案。2013年11月，环保部召集编制联络协调组的全体部门代表和专家，审议通过了《总纲》，要求完善后尽快发布实施，使《总纲》获得了国务院相关部门和专家的共同支持。同时，扎实做好《总纲》编制前期研究和意见征集工作，通过研讨会和书面征求意见等形式向300多个规划编制和审批机关、环保行政主管部门及相关技术机构征求意见，其中约83%的意见得到采纳，夯实了《总纲》的科学化和民主化基础。

总体思路进一步提升

突出环境质量导向，促进环评管理战略转型。由以环境污染控制向以环境质量改善的目标导向转变，是环境管理战略转型[5]的集中要求。体现到环评工作中，就是要把环境质量改善作为环评管理的目标。《总纲》明确规划环评是基于生态环境目标的评价，要求以环境目标为评价依据，将环境改善要求贯穿到环境影响预测评价、资源环境承载力分析、规划方案综合论证和优化调整以及跟踪评价的全过程。特别强调论证规划的目标、规模、布局、结构等规划要素对环境目标可达性的影响，明确可能造成重大生态破坏和环境污染的，必须提出优化调整建议。

强调宏观指导，实现对“一地三域十个专项”的统领。规划环评涉及各类开发利用规划，其规划类别、深度、任务等内容千差万别，《总纲》必须兼顾各种规划特点，抓住核心问题。因此，一方面，《总纲》除在评价目的、原则、范围、流程等总体要求上做出统一规定外，采用自选式的内容设置，将涉及的不同规划分解为各项规划要素和环境要素，从规划环评各环节提出具体要求，供编制部门和管理人员根据实际情况挑选组合。另一方面，《总纲》作为总体指导，提出了构建规划环评技术导则体系的任务，为后续工作明确了方向。

管理和技术要求并重，推动规划环评规范有序开展。一方面，《总纲》关注解决技术问题的针对性和有效性，归纳、总结、补充了适用的主要方法和具体应用示例，明确环评文件编制中应予以重点关注、论述或分析评价的各项要求。另一方面，高度重视将管理理念融入技术方法，在技术工作中反映管理要求，强调全程互动和层次性原则要求，完善了规划环评工作流程，新增了“规划方案综合论证和优化调整建议”章节，明确了与建设项目环评加强联动等内容，强化了导则对规划环评管理的支撑作用。

突出规划环评效力要求，评价内容宜简则简宜繁则繁。规划环评之于规划，其核心在于支撑规划编制和审批决策。《总纲》从提升科学决策水平的目的出发，摒弃了巨细靡遗的思路，以达到相应的评价效果为目标，尽可能简化评价过程，力求评价内容更加科学、易操作，评价结果更加合理。《总纲》对“强制性要求”和“倡导性建议”进行了区分，适当弱化了技术细节标准；删除了环评实施方案编写要求；删除了拟明确的“不同规划阶段的规划环境影响评价工作重点”和“环境目标与评价指标”，力求在发挥效力与提高效率之间达到均衡。

管理要求显著改进

改进规划环评工作流程，加强全过程互动。实践证明，实现早期介入、全过程互动是发挥规划环评作用的重要条件，《总纲》按照这一原则，要求建立环评与规划编制信息交流、成果反馈等机制，明确在规划编制4个不同阶段的具体工作内容，提升参与规划决策和实施的有效性。在规划纲要编制阶段，要求识别并反馈规划实施的主要环境影响和资源、环境制约因素，支撑规划方案研究制定；在规划研究阶段，要求及时对不同方案的资源、环境、生态影响进行分析预测，做好环境合理性比选；在规划编制阶段，要求明确推荐环境可行的规划方案，提出优化调整建议和相应环保对策措施；在规划报批阶段，完成环境影响报告书，作为规划审批的重要依据。

突出规划方案论证和优化调整，强化管理抓手。规划方案综合论证是规划环评与建设项目环评的重要区别，是提高规划科学性和参与综合决策有效性的关键。《总纲》新增了整章予以强化，一是提出了规划方案环境合理性和可持续发展等综合论证的内容、方法和要求，核心是要根据规划要素与资源、环境要素之间的动态响应关系，综合分析不同规划时段、不同发展情景的环境合理性以及环境目标的可达性。二是在综合论证的基础上，要对规划要素提出全面、具体、可操作的优化调整建议，做到资源环境可承载、区域环境质量有保障，明确了必须提出优化调整建议的5种情形。

强调减缓不利环境影响，做到双管齐下。优化调整规划方案并非规划环评的终点，在推荐方案基础上，还要提出减缓不利环境影响的切实可行的对策措施，双管齐下才能够更好地优化规划决策和实施。《总纲》按照避免、减缓和补偿的思路提出了影响预防、影响最小化及对造成的影响进行修复补救等3个方面对策措施的具体内容，要求从政策、管理和技术角度综合考虑。同时，《总纲》明确了应对规划包含的具体建设项目提出环境准入和评价要求，为各项环保对策措施落地提供更好的保障。

明确环境影响篇章或说明编制要求，增强决策支撑。根据《规划环境影响评价条例》，篇章或说明与报告书在编制内容和深度上并无区别，报告书仅较篇章或说明增加了规划环评结论。但在实践中，部分规划编制和审批部门产生认识误区，认为篇章或说明无足轻重，或是仓促补做，与规划主体相脱节；或是内容过于简化，缺项较多，甚至只讲影响，不谈对策。为此，《总纲》明确了环境影响篇章或说明应重点关注的5个方面内容和相应要求，真正发挥对综合性和指导性规划科学决策的支撑作用。

技术要求准确规范

明确技术层面各项要求。《导则（试行）》因要求较为笼统而削弱了其实用性[6]，针对这一问题，《总纲》着重修改完善了环境影响预测与评价的内容、方法和要求。《总纲》进一步明确了需要定量预测评价的环境要素指标和主要规划类型，并具有针对性地提出了开展人群健康评价、风险评价、清洁生产水平和循环经济分析的情形；进一步明确了规划方案在污染物排放、对生态因子影响强度方面的分析内容；水环境、大气环境、声环境、土壤环境和区域生态的影响预测与评价的内容也更加清晰，增强了指导性和操作性。

关注长期累积性影响。经历了30多年的快速发展，目前国内普遍情况是新老规划争夺发展空间、不同行业规划竞争环境要素资源。从环境质量改善的目标出发，必须将可能在同一时段、同一区域实施或产生影响的规划统筹考虑。因此，《总纲》首次明确了累积环境影响术语定义，强调分析拟议规划与相关规划实施后，在一定时间尺度和空间范围内对环境目标和环境要素造成的综合影响，并提出现阶段开展累积性影响预测评价的基本思路，为合理控制一定时空条件下的开发强度提供环保依据。

重视环境影响跟踪评价。《总纲》强调了跟踪评价的重要性，对评价时段、主要任务、资金来源、管理机构设置及其职责定位等做出规定，要求结合实际产生的影响做好规划不确定性管理，不断优化规划实施方案并对症下药采取防治措施，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。

贯彻《总纲》的重点任务

加强《总纲》培训和宣贯

发挥《总纲》效力，关键在用。要趁热打铁，在《总纲》发布实施之际开展大规模针对性培训，分层次、分行业、分部门举办培训和研讨班。要特别重视针对相关部门和地方党政领导的培训和宣传，着力通过高级研修、专题培训班等途径，让规划决策者更充分地认识规划环评制度的内容、程序和作用，了解规划环评的法律要求和技术特点，逐步使规划环评从法律义务，转变为真正能够提升决策科学化水平的必备支撑。要创新规划环评相关管理人员和技术培训班的形式和内容，既有灌输又有研讨、既有共识又有思辩，加强换位思考，逐步规范编制要求和管理尺度。还要总结整理通过规划环评实现以环境保护优化经济发展的案例，充分发挥媒体力量，生动具体展示《总纲》和规划环评工作的意义、作用和效果。

加快技术导则体系构建

做好规划环评技术导则体系总体设计研究，加快推动水利、交通等重点规划领域的导则编制，利用导则编制协调联络组会议平台推进发布，并在总结回顾基础上推进已有导则修订。要鼓励社会力量参与导则体系构建，支持科研院所、相关部门技术单位等开展规划环评研究，不断提升规划环评理念和适用技术水平。

提升规划环评实施效力

一方面，各级环保部门要将《总纲》作为规划环评审查管理的基本依据，严格按照标准要求做好把关，健全规划环评与建设项目环评联动管理机制。另一方面，必须凝聚相关部门、地方政府和社会共识，强化与规划编制、审批机关的合作机制，贯彻最严格源头保护要求，依法规范做好规划环评、落实相关成果、开展跟踪评价和补救修复，才能达成完善规划环评管理和技术要求的根本目标——实现经济社会持续发展和环境质量不断改善。

[1]环保部.HJ 130—2014 规划环境影响评价技术导则 总纲[S].北京: 中国环境出版社, 2014.

[2]国家环保总局.HJ/T 130—2003 规划环境影响评价技术导则（试行）[S].北京: 中国环境出版社, 2003.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[Z].2012-11-08.

[4]包存宽, 林健枝, 陈永勤, 等.可持续性导向的规划环境影响评价技术标准体系研究——基于规划环境影响评价技术导则实施有效性的分析[J].城市规划学刊, 2013(2): 23-29.

[5]周生贤.在第二次全国环保科技大会上的讲话[Z].2012-03-31.

[6]张全东.规划环境影响评价难点分析[J].环境与可持续发展, 2011(1): 32-34.