污染事故应急管理问题分析与对策

张媛 赵文喜 张建军

污染事故应急管理问题分析与对策

张媛 赵文喜 张建军

环境污染事故应急管理在预防和应对事故、降低事故危害中起着重要作用。通过分析我国环境污染事故应急管理工作现状，特别是在企业安全管理体系、风险源排查、环境风险预警体系、应急能力建设、环境监管能力等方面存在的问题，提出了针对性的对策建议，从而为提升我国环境污染事故应急管理水平提供参考。

环境污染事故；应急管理现状；对策建议

自20世纪70年代以来，环境污染事故在世界各地频繁发生。目前，我国正处于环境问题最为严重的时期，各种环境污染事故频发。据国家环境保护部统计，近几年来，我国环境污染事故每年都发生上千起。通过对我国环境污染事故应急管理现状进行分析，提出针对性的对策建议，以期为我国环境风险应急管理工作的发展提供助力，提高环境应急管理的科学性与可操作性。

污染事故应急管理存在的问题

目前，我国面临的环境污染事故主要涉及危险化学品、重金属、尾矿库、海洋溢油四大类。在污染事故应急管理方面，政府部门先后出台了《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《全国环保部门环境应急能力建设标准》、《环境保护部突发环境事件信息报告情况通报办法（试行）》等一系列法律法规和文件，建立了从国家、地方到企业的应急预案体系，同时在全国各地成立不同级别的应急指挥机构。

这些措施使我国在环境风险防范和应急建设方面取得了一定成绩，但是由于起步晚、风险源多，我国对于污染事故的管理工作仍处于起步阶段，存在着诸多问题亟待解决。

企业安全管理体系有待完善

根据对环境污染事故案例进行的分析发现，许多事故是由生产安全事故引发的，究其根本原因是企业的安全生产管理体系不健全，主要表现在以下几个方面：企业领导对安全生产重视程度不够，重生产、轻安全，致使下达的环境安全指令成一纸空文；安全生产管理规章制度和管理机制不完善，导致管理工作的具体环节及细节没有明确的制度保证，职、责、权不清，造成管理混乱[1]；对职工的环境安全教育和培训不到位，职工安全意识淡薄，安全技术知识缺乏，不按规程操作，遇到紧急情况束手无策。

风险源排查工作仍需加强

20世纪80年代，我国就已经开始启动了对事故风险的研究工作。2005年松花江污染事故发生后，环境风险管理工作进一步引起国家重视，发布了多项法律法规和管理文件，风险源排查工作取得了一定的进展。但是总体来讲，我国风险源排查不全面。近年来，环境污染事故不再仅仅局限于我们所熟知的石化企业危险化学品事故，诸如重金属环境污染事故、尾矿库环境污染事故、海洋溢油环境污染事故[2]等也频频发生，这给我们敲响了警钟，表明我国环境风险源排查工作仍需进一步加强。

环境风险预警体系不够成熟

预警是环境管理中常用的、能够有效减轻环境事故危害的重要手段，是向环境风险管理者、公众及当事者提供警戒、警报及应急信息的重要工具。目前我国尚未形成合理有效的应急管理绩效评估与激励制度，预警预控的管理过程往往无法得到奖励，而救火式 的应急处置与救援行为由于容易引起关注，反而可能得到嘉奖。突发环境污染事故的高度不确定性使得事前的风险监测以及预测预防具有较大的技术难度。双重因素的作用导致我国应急管理出现 重救援、轻预警 的失衡局面。

污染事故应急能力亟须加强

应急联动机制不够完善。环境污染事故应急需要协调气象、公安、消防等多部门和有关事故单位形成联动。目前我国大多数地方、部门都已制订了相应的环境应急预案。但是各部门、地方、条块之间，以及预防与处置、先期处置与后期处置之间衔接不够紧密，应急联动的组织协同性较差。

应急监测能力不足。环境应急监测机制不完善，各地方环境监测站与社会其他监测力量和协作部门还未有效整合在一起[3]；应急监测人员素质有待提高，监测人员对新项目、新方法、新标准的学习和培训工作有待加强；应急监测装备不足，除东部和沿海发达地区外，内地绝大部分二级环境监测站的应急监测装备严重紧缺[3]。另外，在新型环境污染物质快速应急监测仪器设备的开发和制造方面，我国还相对落后。

事故处置能力有待加强。环境污染事故的应对与救援需要由具备一定专业技能、经过特殊培训的人员来完成，特别是要有一支熟悉情况的专家队伍提供技术支撑。目前，我国虽然也在不断完善环境应急咨询专家和应急救援队伍建设，但是由于环境污染事故的突发性和复杂性，应急处置能力还有待加强。

政府环境监管能力需要提升

守法成本高、执法成本高、违法成本低 是目前我国环境执法所面临的困局。一方面，我国排污收费征收标准偏低。排污收费远远低于治污成本，并存在少收、漏收、征收不上等诸多情况，难以达到促使企业削减排放的目的[4-5]。另一方面，环保部门自身执法能力不足。全国大部分地区环保执法队伍无行政强制权，缺乏有效的现场制止环境违法行为的手段[4]。再一方面，行政处罚力度不够。根据法律规定，环境执法日常处罚金额上限是10万元，发生环境污染事故最多可处罚100万元。而一家中型以上企业若投入资金进行污染治理，往往要花费上百万元甚至几百万元购置设备。因此，许多企业宁可选择排污而不治理，或环保设施开开停停，环保执法陷入 排污 查处 罚款继续排污 继续查处 继续罚款 再继续排污 的循环[4]。违法者甚至把罚款看做是对违法排污的一种认可。

完善污染事故应急管理的对策建议

针对我国环境污染事故应急管理存在的问题，提出以下几点建议。

健全安全生产管理体系

安全生产管理体系是企业管理的重要组成部分，企业应从以下几个方面建立健全安全生产管理体系：解决认识问题，把安全工作放在各项工作的首位，正确处理安全与生产、效益和其他工作的关系；依法强化各级安全管理机构，完善企业安全生产责任制，明确岗位职责；加强对现场主要设备的监控检查，对危险源定期进行检测、评估、监控，采取有针对性的措施[2]；加强新技术推广应用，提高安全管理水平；加强职工安全教育培训工作，重点把握好新职工的安全教育培训、转岗培训、新材料新工艺新设备使用培训、特种作业人员培训、岗位安全操作规程培训、应急培训等。

加强环境风险排查整治

针对我国环境污染事故类型多元化的特点，加强对各行业风险源的排查工作，对重点污染企业、污水处理厂、危险化学品企业、重金属采选冶炼加工企业、尾矿库、近海、海洋生产作业和船舶进行污染风险及安全隐患排查，另外也要重视对重点河流、湖库、集中式地表饮用水水源地等存在的环境风险隐患的排查，摸清底数[2]。

>>针对我国环境风险现状，需要建立起相应的环境风险预警体系，从而最大限度地规避环境风险事故所产生的生态环境质量损害及其社会风险，全面提高社会处置突发性环境污染事故的能力。

通过风险源排查，建立风险源动态数据库，全面掌握各区域主要风险源的基本情况，实现各类基础信息、风险防范及应急信息的可视化查询。同时建立各类有毒有害物质的物理化学特性及应急防范措施数据库、污染物质在环境中的迁移扩散模型库和以往各种事故发生和处理的案例库。此外，通过对各地区风险源的排查，采用风险识别和评估技术对风险源进行分级，对各个区域的环境风险进行分区，对不同风险区域实施不同的风险管理方式，优先管理风险等级高的区域[6]。

构建环境风险预警体系

针对我国环境风险现状，需要建立起相应的环境风险预警体系，从而最大限度地规避环境风险事故所产生的生态环境质量损害及其社会风险，全面提高社会处置突发性环境污染事故的能力，从运作机制上做到有备无患[2]。在建立重大环境风险源数据库的基础上，结合GIS地理信息系统，构建突发性环境污染事故预警平台。

该平台应包括监测、日常管理、预警、突发事件应对等多种功能，成为一个高度集成的数字化管理平台。预警平台与各个监测子站相连接，当突发环境事故发生时，通过掌握各种环境信息，对危机发生几率、时间、地点、原因、可能波及范围、可能造成危害程度以及变化趋势做出分析判断，以便发布相应级别预警，提前做好应对突发环境事件的各种准备，做出适当的应对措施。

完善应急体系与能力建设

完善联动应急机制。联动机制主要包含内部和外部联动两种形式。内部联动主要是政府各部门之间形成一个应急指挥或处置小组实现的联动，如消防、公安、交通、海洋、环保、气象、医疗等；而外部联动主要指由政府各部门成立的应急指挥或处置小组与企业形成的联动。通过联合演练实现多部门联动应急，加强实战能力。

加强监测能力建设。首先，建立流域、区域环境应急监测中心。应根据重点地区的产业布局，重点装备几个在一定区域范围内具有龙头作用的监测站，并形成特色监测能力。其次，建设流域监测站，全面开展流域污染物监测。各级政府应加大资金投入，按照环境保护部应急中心的要求配备专业应急监测设备、车辆和监测仪器。加强环境应急监测人员的思想教育和业务培训，提高环境应急监测人员的综合素质[7]。

加强应急处置能力。首先，整合现有应急队伍。在平时的应急处置中，各部门的应急队伍由各部门分散管理，在突发事件升级到一定级别时，则归入应急管理办公室统一管理和协调，以提高应急队伍的整体协作能力。其次，建立特征污染物管理档案。对各类环境污染事故重要污染物的环境行为和特征进行研究，建立各类特征污染物管理档案，在发生和处理突发事故时，使应急行动更加迅速、方案更加合理，把风险或损失降到最低。

提升环境监督管理力度

完善环境行政执法体制，加大处罚力度。首先应完善环境立法，赋予环保部门行政强制执行权。其次是加强公、检、法、税等部门与环保部门的配合，提高环境执法质量。再次应提高环境违法行为的行政处罚力度，加大对环境污染事故的司法追究力度，从根本上扭转环境守法成本高于违法成本的问题[4]。

提高企业环境管理意识，加强环保投入。政府部门应强化企业环境保护的主体责任，加强宣传教育，增强企业守法意识，促使企业自觉加强环境管理和安全管理，提高企业预防事故和在事故状态下防控环境污染事件的能力，杜绝环境污染事故的发生。

加强重点企业监管力度，防范环境风险。首先是严格环境准入制度，对高风险企业严格履行环评审批手续；其次是加强对高风险企业的日常监督管理，对其环保设施的运行情况、环保措施的落实情况进行定期检查；再次是积极帮助重点企业科学编制突发环境事件应急预案，明确风险防范重点，定期组织进行应急演练，提高企业应对突发事件的处置能力。

[1] 李艳敏, 郑昌元. 化工企业安全管理浅谈[J].科技资讯, 2009(28): 144-144.

[2] 张媛, 赵文喜, 张建军, 等. 突发性环境污染事故的统计分析及预防策略[J]. 环境污染与防治, 2013(10): 108-112.

[3] 宋笑飞. 突发环境事件应急监测的问题分析及对策初探[J]. 环境科学与技术, 2007, 30(1): 58-60.

[4] 林芝. 加强环保监督管理，预防突发性环境污染事故[J]. 贵州环保科技, 2006(4): 45-48.

[5] 丁敏. 环境违法成本低问题之应对 从当前环境法律责任立法缺失谈起[J]. 法学评论, 2009(4): 90-95.

[6] 杨洁, 毕军, 李其亮, 等. 区域环境风险区划理论与方法研究[J]. 环境科学研究, 2006, 19(4): 133-136.

[7] 张保森, 胡学聪. 应急监测在处置突发性环境污染事故中面临挑战的思考[J]. 大庆社会科学, 2006(3): 24-25.

X507

A

2095-6444(2014)05-0036-03

2014-07-27

赵文喜，天津市环境保护科学研究院副总工程师；张建军、张媛，天津市环境保护科学研究院。