官僚制的困境分析与审理

赵 天 越

(辽宁师范大学 政治与行政学院, 辽宁 大连 116029)

官僚制的困境分析与审理

赵 天 越

(辽宁师范大学 政治与行政学院, 辽宁 大连 116029)

论述了官僚制的概念,指出官僚制作为一种政治组织形式,由马克斯·韦伯、威尔逊等人创立,经历了古典管理理论、公共行政管理、公共选择理论等不断丰富与发展过程。分析了理性官僚制的困境,认为理性精神的回归标志官僚制正以一种更完善的状态重新回归。立足于中国深化行政体制改革的实践,借鉴西方公共管理改革的精神,吸收官僚制的合理性内涵,将对我国建设法治型政府与构建和谐社会起到积极的借鉴作用。

理性官僚制; 新公共管理; 公共选择; 制度创新

与大众意义上理解的中国传统社会所乐于憎恨的官僚主义不同,这里谈到的官僚制是作为一种政治组织形式存在的。杰出的官僚制理论家马克斯·韦伯认为,官僚制具有处理大型工业复杂社会行政管理事务的能力。但是,官僚制表现出来的愚笨的办事效率和咄咄逼人的大权在握这两种相互矛盾的形象,在某种程度上也遭到了很多诟病,“右派以自由市场的名义寻求对它的限制,中间派以开放和责任的名义改革它,左派以参与和自我管理的名义想要取而代之。”[1]1然而,官僚制展现出来的是它惊人的应对能力,它抵制了所有侵犯,“文官的独裁正愈演愈烈”[1]1。官僚制不可或缺却又屡遭批判的矛盾状态,是探索官僚制困境及其改革的主要出发点。

一、 官僚制的概念论述

作为一种理想型组织形式的官僚制,是由马克斯·韦伯较早阐释和分析的。“对韦伯而言,官僚制不是指代一种政府类型,而是一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政体制。”[1]3韦伯把官僚制当作一种行政管理模式。在韦伯的观点中,他把官僚制分为三种合法的权威形式:传统权威、法理权威与魅力权威。“在韦伯看来,与传统权威相适应的传统组织因其领导者不是按能力来挑选的,其管理是为了保存过去的传统而行事,因而效率较低;与超凡魅力的权威相适应的魅力型组织是依据神秘或者神圣的启示来进行管理的,因而是非理性的。随着魅力的平凡化,魅力型统治将会在很大程度上转入平凡的统治形式即官僚制形式。”[2]韦伯所想的官僚制是一种纯粹形态或标准模式的组织形态,并非现实形态。在现实社会中,组织往往是多种形态的混合状态,经常体现出混合性的特征。

作为公共行政管理学的官僚制,意味着与之私人领域中的行政管理相对应。通过这种对比确定了二者关注点的不同,处于公共领域的行政体制更多关注的是普遍利益而不是私人利益。比如,强制性特征、与法律的特殊关系、运行的公共责任等。

作为政治经济学的官僚制,它通过不同的收入来源,以经济学定义区分不同的组织。官僚制源于这种方式被定义成为一个非市场组织,上层组织的拨款是这种官僚制的主要资金来源方式。也正因此,它与通过销售产品而获得资金的组织具有很大的区分度。另外,一些政府组织在市场上也出售产品,例如石油公司、汽车制造厂等。所以他们并不是严格意义上的官僚制组织。通过这种方式定义的官僚制,主要是强调一个组织由于获取资金的方式和运行的经济环境的不同,其特征及运行方式也会发生整体上的改变。

在当代社会,无论是公共领域还是私人领域,甚至是第三部门的大型组织中,都随处可见官僚制的组织形态,官僚制现象几乎存在于人类社会组织的各个领域。不管从理论研究的角度还是从实践角度来说,官僚制一直都是政治问题、公共管理问题,同时也是一种社会问题。只有通过这几方面共同作用,才能真正理解官僚制并发现官僚制的局限,正确理解对官僚制的各种批判并发现解决这些问题的着力点。

二、 对官僚制的困境分析

到目前为止,世界各地的大型组织几乎都是在官僚制的基础上发展起来的。在近代社会中,传统的理性官僚制可谓是影响深刻,甚至于发挥了举足轻重的作用。随着时代的发展和科技的进步,经济取得了空前的大繁荣、大发展。这种繁荣与发展带来的是越来越快的社会发挥速率。人类社会已经从工业化时代走向了信息革命的知识科技时代,原有的社会运行模式正在逐步被改变和替换,国际政治、经济、文化正在朝向一个新的方向发展。理性官僚制面对这样的剧变似乎不能够及时适应和调整。社会亟需一种新型理论和先进的管理模式取代传统的官僚制来应对急速发展的社会浪潮。对理性官僚制的批判主要集中在以下几点。

1.官僚制的理性丧失

“理性”是韦伯官僚制的精神内核,如何理解和研究官僚制内在本质,“理性”是关键。官僚制中的理性是建立在合理性的基础上,过分的追求逻辑上和形式上的合理性反而破坏了实质的合理性,从而异化人性。官僚制的管理制度给组织带来了一系列的逻辑规范,过分强调这些逻辑和形式上的规范反而使产出的效能等看似不那么重要。规则成为了比效率更让人注重的目标。逻辑规则与实际效率之间本末倒置,官僚制丧失其最重要的理性内涵。

2.官僚制的效率丧失

戴维·奥斯本等人认为,今天的社会环境与官僚制组织产生的环境大不相同,传统的官僚制已经远远不能适应社会环境的变化。在他们看来,官僚体系“中央集权层次繁多,在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转。”[3]理性官僚制中每一个原则都有其存在的必然性和合理性。但同时这些原则也因其个别不合理之处而被批判。比如:传统的固定的工作程序规则和工作习惯的组织文化已经深深影响了整体的效率。对规则和惯例的过分追求浪费了大量的物力财力等,这些都是造成增加成本、降低效率后果的直接原因。

3.官僚制运行中存在“非人格化”

在实际的官僚制组织运行中,其组织内部烦琐的规章制度、严格的等级制度与处事原则都是压抑官员个性的主要原因。而且这种层级秩序不仅压制了官员的个性,其服务对象也会受到极大影响。正是这种过分追求规则和“理性”,才破坏了官僚制真正的“合理性”,过分强调非人格化的处事原则,导致了官僚制组织走向了自身追求的反方向。从广义上来说,杜威的“职业的精神病态”,凡伯伦的“受过训练的无能”概念,都构成了对官僚制的负面影响[4]。

4.官僚制运作与民主意识冲突

长期以来,官僚制运行于民主之间的关系问题都是一个让人关注的重要问题。一些学者认为,官僚制与民主制是对立的,官僚制由于它特有的理性、刚性以及等级等特性,使得它“天生的”会与民主价值发生冲突。其特质阻碍了行政过程中的公民参与权,忽视人民群众的参与,这些都是对强调人人平等参与的公民民主文化的挑战。

三、 新公共管理途径的官僚制改革

以1979年英国首相撒切尔夫人上台为标志,西方国家兴起了一场声势浩大的公共行政改革运动。其中,基于对近代以来公共行政管理的全面审视,英国政府自上而下,采取了一系列措施力图革新。例如,通过建立效率小组对政府的大型工作项目,从计划实施到具体工作进度进行审计;实行大规模私有化改革;大力改革公共部门工会等。曾经用于研究商业组织的方式方法开始被一些政治学家、经济学家广泛的应用于研究政府机构中来。这些政治学家和经济学家纷纷提出市场机制、下放权力、企业家精神理论,通过使用“无形的手”去改造公共行政部门,力求挽救政府在民众心中的形象。在工商系统中,其机构部门重视市场机制选择的作用,极大地提高了机会和效率,其机构内部也进行了深刻的改革,采取取消中央集权、下放权力交给市场调节,提高生产效率等措施,是其在全球化迅速发展的背景下继续保有竞争力的根本所在。

美国学者戴维·奥斯本与特德·盖布勒通过总结美国各企业和政府已有的改革经验,认为拥有“企业家”精神在行政管理过程中是十分必要的。用企业精神来对公共部门进行改革,培养公共行政部门的创新能力,提高资源利用效率,从而增强在市场中的竞争力。新公共管理是整个近代社会公共行政管理向现当代发展的关键转折模式,是对旧模式的扬弃以及对新模式的开创。

新公共管理途径所追寻的改革模式是降低交易成本、缩减管理层级,通过加强组织内外部合作提高管理效率,同时用市场化机制改造政府的组织与运行。新公共管理运动主要通过下放权力,改变官僚制上下层级命令服从关系,充分发挥组织及个人能力,放松管制;企业化,用企业家精神改造政府运行模式,提高政府行政效率,或者通过民营化形式提供公共服务等。总之,不管是下放权力还是运用企业家精神,新公共管理改革还是要按照规则办事,规则决定了权利与义务之间的关系。

四、 公共选择理论的官僚制改革

经济学家通过以下四个原因批判理性官僚为什么不可能得到预算最大化:①集体行动问题存在于官僚机构之内,它对总体的机构行为有着重要的影响。②官僚效用与预算增长的相关程度,在总预算的不同部分之间、不同类型的机构之间都有相当大的差别。③即使某些理性官员仍旧追求预算最大化,他们的预算最大化也只能是上升到内部的最优水平位置。④高级官员更有可能追求与工作相关的效用而不是金钱效用。在这种情形下,将机构重塑成不同机构类型的集体策略,可以最佳地增进高级官员的利益[5]。

公共选择官僚制通过模型预测了官僚制无止境的预算最大化。詹姆斯·布坎南假设政府是利益集团,追求利益最大化是其内在要求。因此,其组织内部活动的官员具有公正、公平、高效率等素质都只是存在于理论上的假设罢了。经济学家丹尼斯·C·缪斯把政府官僚组织当做一支完全可以成为政府规模扩张来源的独立力量。缪斯认为,与只追求利益的经纪人相比,官僚制则是既要求利益的满足,又要求权力的掌握。然而,从本质上来说,追求利益最大化是官僚制组织具有的最鲜明的本质特征,它包括产出的非市场化、提供服务的垄断性以及官僚制待遇与其绩效的间接性等[6]。因此,“在这个干预的年代里,政府的增长有多少能够由握在公民之手驾驭政府的松弛的缰绳所解释,有多少是公民偏好通过政治过程中的一种反映,仍然是一个悬而未决的问题。”[7]

五、 对中国官僚制改革的思考

我国的改革从“摸着石头过河”走到现在,正面临着新的社会变革和挑战。当今中国进入到了一个全面建设法治社会、深化行政体制改革的关键时期。简单照搬西方国家的改革经验并不能适应当下的中国国情,但是这并不排斥我国在改革过程中吸取与借鉴包括西方在内的有益东西。西方官僚制的困境及改革理论对中国官僚制度改革也具有一定的启发作用。

1.重视理性精神,加快行政改革步伐

现代社会,精神文明不断发展,既充满着人文关怀又积极提倡理性精神。官僚制中的理性精神与对规章制度的遵守虽然一定程度上阻碍了官僚组织的创新与发展,但也是现代社会良好发展的重要前提。发扬理性精神,就是要对理性进行深刻理解,不搞墨守成规与固步自封。理性精神不仅是追求一个科学的规章制度,更重要的是追求支撑规章制度的科学“合理性”理论。理性精神有利于克服我国传统的“义气”,能够使组织运行不以个人意志为转移,从而促使官僚组织按照规章制度行事,促进其组织高效运转。对法治精神的发扬,对人治因素的抑制,是我国当今社会需要继承和发展的理性官僚制中的积极因素。

2.加强制度建设,加快法治政府步伐

科学合理的政治制度和行政管理体制是政府行政能力优劣的关键因素,它直接决定着政府行政效率的高低。好的政治制度可以控制坏人做坏事,坏的政治制度会影响好人做好事。重视官僚制的法治精神,严格遵守宪法,按照法律要求办事,是我国推进法治国家建设的关键所在。全面普及法治观念,完善法治社会,健全切实有效的监督机制,剔除我国传统意义上的“打感情牌”办事与“找关系”等老旧风气,逐步提升依法治国、依法行政的影响力和执行力是我国贯彻落实依法治国原则与政府组织依法行政的必然条件。

3.进行公共管理改革,建立高效率服务政府

自20世纪80年代开始,英美的经济学家与政治学家试图用市场体制与企业家精神改革政府机构与公共部门。同时,也运用曾经用于商业研究的方法来研究政府机构,提出引入市场体制,下放权力,用企业家精神去改造公共部门。虽说市场体制也有其缺陷弊端,比如基本价值的偏颇与公司管理的混淆等,但其对克服官僚主义的积极影响却被世界各国所认同。

党的十八大以来,进一步转变政府职能与规范行政权力已经成为我国公共政策选择的重要问题。在这样的关键时期,使公共管理思想与中国国情相结合,这对我国深化行政体制改革实践无疑具有积极意义。

[1] 戴维·毕瑟姆. 官僚制 [M]. 韩志明,张毅,译. 长春:吉林人民出版社, 2005.

[2] 马克斯·韦伯. 经济与社会:上卷[M]. 阎克文,译. 北京:商务印书馆, 1997:254.

[3] 戴维·奥斯本,等. 改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M]. 敦仁,译. 上海:上海译文出版社, 1996:134.

[4] Owen E. Hughes:Public Management and Administration: An Introduction[M]. 3rd ed. Palgrave Macmillan, 2003.

[5] 帕特里克·敦利威. 民主、官僚制与公共选择[M]. 张庆东,译. 北京:中国青年出版社, 2004:194.

[6] 陈干全. 理性官僚制:危机、突破与回归[J]. 广东行政学院学报, 2002(4):25.

[7] 丹尼斯·C·缪勒. 公共选择理论[M]. 韩旭,杨春学,等,译. 北京:中国社会科学出版社, 1981:418.

【责任编辑张跃双】

DilemmaofBureaucracyandReformation

ZhaoTianyue

(School of Political Science and Administration, Liaoning Normal University, Dalian 116029, China)

The concept of bureaucracy is discussed. It is pointed out that, bureaucracy, as a political form of organization, which is established by Marx Weber, Wilson, is constantly enriched and developed by classical management theory, public administration, and public choice theory, etc. The dilemma of the rational bureaucracy is analyzed. It is considered that, the return of rational spirit marks that the bureaucracy is returning in a better state. Based on the Chinese practice of deepening administrative reform, drawing on the spirit of Western public administration reform, the absorption reasonable connotation of bureaucracy, law-based government will build our country, government service and harmonious society play a positive role in promoting.

rational bureaucracy; new public management; public choice; institutional innovation

2014-04-24

赵天越(1990-),男,辽宁沈阳人,辽宁师范大学硕士研究生。

2095-5464(2014)05-0620-04

D 73/77

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