高等学校自主招标存在的问题及对策

周智彦 谢宝祥 张锡庆

北京服装学院 北京 100029

随着国家对高等教育的重视，教育经费投入占国民生产总值的比例加大，高等学校已成为一个无所不包的“经济实体”，堪比一座城镇，其运行费用(包括各类专项经费)可达数亿、数十亿，甚至数百亿元，其中货物、工程采购占据较大份额。尽管大额采购按规定由政府采购实施，但是中央和各省市对政府公开采购规定了限额，如北京市规定对货物类采购50万元以上、建设工程类采购100万元以上的需招标采购，限额以下的由高校自主采购，高校自主采购的裁量权仍然甚大。

对政府采购限额以下的货物、服务、工程如何采购，各高校都进行了有效探索，多数实施内部自主招标采购。但是，由于高校内部招标的非专业化，对法规政策的理解未必全面、正确，尤其是在操作程序细节上更是五花八门，难以达到“公开、公平、公正”的要求。笔者在工作实践基础上提出了一些操作细节应注意的问题。

1 评标方法

2002年11月开始实施的《北京市招投标条例》规定，“评标可以采用经评审的最低投标价法或者综合评估法以及法律、法规允许的其他评标方法”[1]，而2004年9月开始实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》则规定，政府采购货物和服务招标可以采用“最低评标价法、综合评分法和性价比法”，但对这3种评标方法的使用没有明确规定，可由采购人自主选择[2]。

选择评标方法既要考虑方法的适应性、技术的先进性，亦要考虑评标过程的简捷、方便及评标成本。目前高校内部招标大多采用综合评分法，而忽视了其他评审办法。

1.1 货物采购应主要采用“最低评标价法”

“最低评标价法”是指以价格为主要因素确定中标候选供应商或者中标供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求的前提下，依据统一的价格要素评定最低有效报价，以提出最低有效报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。由此可以看出，采用最低评标价法时，不再考虑招标货物除满足采购需求以外的额外功能和服务，该法适用于采购标准定制产品及通用服务项目。

高等学校所采购的货物，如仪器、设备、家具等大多为定制产品，不确定因素较少。采用此种评审办法有以下优点，一是可以少花钱，多办事，节省政府采购资金，避免浪费。高校作为国家全额拨款事业单位，货物采购大多不是采购人的自有资金，而是由国家拨款采购，采购人难免希望产品愈“高、雅、名”，甚至愈“奢侈”愈好。二是有利于减少腐败。由于评标时只考虑投标价格，投标人价格竞争更加充分。中标价格降低后，投标进行腐败交易的成本加大，可在一定程度上减少腐败发生。三是评审更加公开、公正。评标过程简单，评审因素可以客观、量化，降低了人为操作空间和评审人员的主观因素，评标公开透明，结果更加公正[3]。因此，高校货物采购应主要采用此种评标法。

1.2 工程采购宜于使用“综合评分法”

“综合评分法”是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以总分最高的投标人作为中标候选供应商或中标供应商的评标方法。综合评分的主要因素包括：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度以及相应的比重或者权值等。

高等学校内部实施的工程类项目，无论基建工程项目，还是修缮工程项目(包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、装饰、拆除等)均存在一定的不确定因素，价格不再是满足招标文件的唯一主要因素。施工方案、技术、流程、进度安排、人员配备、工程原材料、施工设备等均会影响产品质量。所以，工程类项目宜采用此法。

2 评分标准

无论何种评标方法，尤其是“综合评分法”，投标人的得分高低，直接决定着投标人是否中标。因此，在招标文件中科学客观地设置评分标准是保证招标公平公正进行的最主要因素之一。

2.1 价格分值不宜过低

价格分值无须评审专家进行评审，而是根据报价和招标文件中规定的价格分值标准计算而得，是一种客观分值。有些采购人为了易于控制招标过程，将价格分值设定较低，甚至仅占总分的百分之十，为评审过程留下人为的活动空间。因此，尽管法规规定了“采用综合评分法的，货物项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之三十至百分之六十；服务项目的价格分值占总分值的比重(即权值)为百分之十至百分之三十”[2]。在招标文件设置评分标准时，货物和工程类采购，一般应选择较高的价格分值，以高于百分之五十为宜。

投标人在工程类项目投标过程中往往存在着不均衡报价，即投标人利用招标人在图纸等一些设计文本方面的不足，人为地调整某些子项的单价和数量，即使不是人为的调整，由于各投标人对图纸、技术要求等招标文件理解的不一致，即使总价相同，子项目分价亦有差别，甚至会出现漏报、误报等错误，待工程结算时产生不必要的纠纷。因此招标文件不能仅仅提供图纸和定性的技术要求，由投标人自行“扒图纸”报价，必须提供工程量清单，使各投标人报价基础一致，报价差别一目了然，便于评标时比较、评审，得出合理的报价分数。当然，采用工程量清单报价亦会加大招标人的前期工作量，但亦减少了评审专家在评标时的人为倾向。

2.2 基准价的确定

货物、服务采购和工程采购应该设置不同的评标基准价(综合评分法)。由于高校货物、服务采购大多为定制产品，不确定因素较少，不宜采用投标人平均有效报价为基准价，而应以投标价格最低的有效报价作为基准价，从而计算出各投标人的差值百分比，以此作为依据确定各投标人的价格分值。

对于工程类项目，由于存在某些不确定因素，每个造价师根据“工程预算定额”和“工程费用定额”编制工程概预算时，选取定额标准会有所差异。所以工程类项目采购宜选取各有效报价的算术平均值作为基准价，其他投标人报价以此为基准进行比较而确定价格分值。

值得注意的是，有些高校在进行工程采购时，作出所谓的“标底”，即由自己或某些造价公司(造价师)对工程作出工程预算，以此作为“基准价”。相关法规规定，“招标项目设有标底的，招标人应当在开标时公布。标底只能作为评标的参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件”[4]。将这种“标底”作为“基准价”不可取，是因为每个造价师受各种因素影响，其工程造价未必是最接近客观实际的，而投标人有效报价的算术平均值是由多位造价师独自编制的预算的平均值，有时还要去掉最高价和最低价，应该较为接近客观实际。如果非要作出“标底”，至少应选取3家以上造价公司(造价师)，分别作出“标底”，然后以其算术平均值作为评标“标底”。

2.3 技术标评审标准应具体、细致、量化

目前在不少高校招标文件中设置的技术标评审标准往往笼统空泛，表1为某高校一工程项目招标文件中设置的技术标评分标准。

表1 某工程项目技术标(F1)评分表

由此表可以看出评分标准分为3个档次：完善，可行，有不足。按照这样的标准，评审裁量权完全取决于专家的主观意识、主观愿望，而高校内部的评审专家“技术性”含金量不是太高，其技术水平、从业经历、职业操守、中标倾向参差不齐，其评分结果差异甚大，不能反映投标人的真正技术能力。工作实践中曾碰到过技术标评审时，对某单项(如“施工进度”，标准为10分)评审时，出现专家A给出分数为10分，专家B给出1分的结果，差异甚大，倾向性如此明显，不能反映出投标人的真正技术水平，评审结果很难采用。

因此，需要对技术标评分标准进行具体的细化、量化，列出“完善、可行”等的定义、标准，减少评审专家的主观因素，在同一客观标准之下评审，其结果方能达到公平、公正。

3 开标与评标

3.1 评标委员会的建立

组建一个技术、经济等各专业齐全、熟悉招投标法规政策的评审委员会，是公平、公正评审项目的前提条件，相关法律、法规均对评标委员会的组成提出了明确要求：“评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。”[2-5]

高校内部自主招标，考虑到便利和成本原因，大多由本校内部选取“专家”(即评标人员)组建评标委员会。高校内部真正的技术专家人数较少，且集中在几个部门，如工程类专家大多数集中于基建、后勤部门，这些部门往往又是内部招标人(项目负责部门)，其他专家多为行政管理人员或非本专业人员，专业水平未必能达到评标要求。如此评标时难免产生偏差，影响结果的公平性。

为解决以上问题，评标委员会应本着专业化、职业化组建[6]，可以采取以下措施：(1)必要时聘请部分校外专家；(2)建立内部评标专家库；(3)从专家库中随机抽取；(4)抽取、通知专家评标，不宜提前，最好评审当日通知，为防止抽取的专家因故不能参评，可以抽取备份。

3.2 开标与评标

按照法律规定：开标应当公开进行，对投标文件当众拆封，宣读投标人名称、投标报价和投标文件的其他主要内容[5]。按照“公开”要求，有些开标过程除投标人、招标人员、监督人员等外，评标委员会成员亦参加开标过程。笔者认为，这里的“公开”进行，不宜对评标委员会成员公开。这是因为开标时要宣读各投标人的报价，如果他们参加开标，就会计算出基准价及差值，即可以得出各投标人报价分数。当某个专家对某投标人具有倾向性时，他会根据报价分数决定技术分数，以保证所倾向的投标人中标而又掩盖其倾向性。如果这位专家不知所倾向的投标人报价分数，为了保证其中标，会在技术评标时给予高分，难免留下倾向痕迹，易于监管。因此，开标与评标过程应当分离。这样可以采用类似某些学者的“投标价格屏蔽法”[7]，将投标文件分为报价、技术、商务三部分，且分开装订。

高校自主招标属于内部招标，投标人与招标人选取的内部评审专家有着千丝万缕的联系，为免投标人与评标专家接触沟通，开标结束后评标专家应立即进入评标室开始评标。

招标文件是评标的唯一标准，评标委员会应当按照招标文件确定的评标办法和评标标准，对投标文件进行评审和比较，不得根据评标情况临时改变评标标准。如笔者组织的一次评标中，内部招标人代表可能考虑所倾向的投标人或其他原因，提出二次报价(招标文件未规定二次报价)，当然亦遭到投标人的反对。再如，对某评分项目，投标文件规定最低得分为3～5分，而某个评委却给出了1分的结果，违背了招标文件的规定。所以，在评标过程中，评审专家必须严格按照招标文件的要求评审，而非制定、修订招标文件。

另外较为常见的问题是，评标时为了加快评审速度，评标专家分工评审，商议决定，违背了相关法规。对此应予避免，评标委员会各成员应当独立对每个有效投标人的标书进行评价、打分，然后汇总每个投标人每项评分因素的得分[2]。

4 评审监督

对评标过程进行有效监督，是公平公正评审招标项目必不可少的环节，然而在高校内部招标过程中，监督的缺失和不到位是普遍存在的问题，主要表现为：(1)权力制衡机制的缺失[8]，在一些高校中未设立专门的招标管理机构，某些职能部门既是项目的招标人(项目实施人)，又是招标工作的决策者、仲裁者，“立法”与“执法”集于一身。(2)廉政监督制度的缺失，不少高校对招标没有专门的监督制度，监督不细、不严。(3)监督人员专业欠缺，现场监督流于形式。(4)监督人员越俎代庖，直接作为评标专家参与评审，同时负有监督职责，二者合一；即使不作为评标专家，亦对投标人加以评判，影响评标专家独立评审，甚至直接干涉评审。

针对上述问题，要做到制度到位，分清职责。(1)设立专门的招标机构和监督机构，构建科学的监督管理体系，决策、执行、监督三权分立。(2)必须制订完善的规范性监管制度，如专门的“××大学招投标监督办法”，明确规定采购招标需要监督的具体环节、监督部门的职责权限、监督方式、监督内容以及监督滞后的问责机制等[9,10]。(3)监督人员要努力学习掌握招投标的法律法规，使监督有的放矢，准确到位。(4)监督人员、招标管理人员各司其职。监督人员对专家抽取、开标过程等由招标管理人员进行的工作实施监督，而不是直接参与，甚至取而代之；对评审过程进行现场监督而不是取代或引导评标专家评审，“运动员”与“裁判员”不能二者兼之。只有如此才能真正有效起到监督作用。

[1] 北京市招标投标条例[M].2002-9-6.

[2] 政府采购货物和服务招标投标管理办法[M].2004-8-11.

[3] 岳小川.最低评标价法应成为货物采购主要方法[N].中国政府采购报,2013-2-8.

[4] 中华人民共和国招标投标法实施条例[M].2011-11-30.

[5] 中华人民共和国招标投标法[M].1999-8-30.

[6] 明厚利,姜忠保.高校自主招标贯彻执行《招标投标法实施条例》的四个重要环节[J].中国招标,2013(8):10-14.

[7] 王思奇,刘静.思考招投标监督新方法 遏制招投标违规行为[J].中国招标,2013(6):11-13.

[8] 王宁.招投标过程中腐败产生的原因及对策[J].中国招标,2013(16):10-12.

[9] 杨晓丽.招投标中常见问题及对策[EB/OL].http://www.cqyz.gov.cn/subweb/yzjd/view.asp?siteid=28&newsid=60593.

[10] 马维娜,张国兵.高校采购招标领域的廉政制度建设刍议[J].中国现代教育装备,2013(5):15-17.