农村治理：当下困境和未来思考

李裕平

“中国国家之新生命，必于农村求之；必农村有新生命，而后中国国家乃有新生命”。 梁漱溟

1 治理概念浅析

农村治理是在发展了治理理论后形成的关于三农问题的一套全新的概念。在经济全球化和政治民主化的背景下，公民社会组织正在承担着越来越多和越来越重要的公共管理职能。政治学家把这种由民间组织独立从事的公共管理活动，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，不再称管理（government），而称作治理。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。所以，“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

农村治理，就是农村权威管理农村社区，增进农村社区公共利益的一个动态过程。农村治理中的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间机构的合作。从近代直到现在，治理中国农村的公共权威结构主要由政府、政党和民间三部分组成。其中，政府和政党属于官方的权威机构，它们在中国农村治理中起着决定性的作用。

2 当前农村治理中存在问题

村民自治写进了1982年宪法。1985 年，全国基本完成了废除人民公社、建立乡镇政府和村委会的工作。1987 年，《村民委员会组织法》对村民自治的性质和地位做了比较明确的规定，指出乡镇政府和村委会是指导与协助的关系。

（一）是在实际的运行中，乡镇政府总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构，要么直接向其发布行政命令，要么通过干预村委会选举、或者间接通过党支部的领导、或者通过所谓的目标考核、或者财务管理等途径达到控制村委会的目的，从而在乡、村之间形成一种领导与服从的关系，村委会因此被乡镇政府“内部化”，日益沦为一种准官僚组织，尤其是农村税费改革之后，村委会干部的工资报酬由上级转移支付负担以后，使村委会更加依附于乡镇政府，而自愿‘行政化”，村民自治因此日趋形式化。

（二）是村党支部凌驾于村委会之上，村委会难以发挥正常的自治功能。应该说，村级“两委”之间的矛盾或冲突问题，一直困扰着农村村民自治的发展。首先“两委”权力来源不同，其权威基础和功能亦不相同。党支部的权力是一种政治领导权，它的权力来源主要是上级的乡镇党委组织，主要代表执政党的意志；村委会权力是一种群众性自治权力，其权力直接来源于村民的委托与认可，主要代表村民的利益，这是导致其矛盾出现的理论根源。事实上，大量的研究已经证明，农村两委会的关系问题已经成为严重影响农村社会稳定和发展的关键性因素。两委会矛盾和冲突所导致的财务混乱、村务荒废、村政失控现象已经屡见不鲜。在少数地方，甚至演变为村民与政府的直接对立和冲突。

（三）农村治理陷入困局。农村治理的困局主要表现在（1）村民公共参与不足，（2）村庄公共生活式微和瓦解，（3）农民合作困难等方面。

村庄公共生活的式微和瓦解，也是当下农村治理面临的一个困局。随着市场经济的发展和市场经济原则的引人，人与人之间的“功利化”、“原子化”和“疏离化”出现了过度膨胀之势；与此同时，农民大量外出务工，导致了一些地区出现了比较严重的“空心化发展趋向，它们又分别从人际关系和社会结构两个方面进一步瓦解了集体主义时期形成的村庄公共生活新传统。一个没有公共生活的村庄和一群没有归属感的农民，必然导致农村治理陷人困境。

与之相联的另一个农村治理困局是农民合作困难。在许多村庄，“一事一议”制度难以实行，农村的各种公.共建设和公共事业也因此濒于破败。甚至在一些村庄，基于姻缘和血缘关系建立起来的传统的农民合作方式也趋于瓦解。如果农民之间不能形成有效的合作关系，即便国家等外在力量注人更多的资源也不可能进行农村建设。

3 农村治理的未来思考

（一）民主协商式。这种农村公共治理模式的多元治理主体权责结构合理，上下互动，民主协商合作，城乡资源合理配置，能够有效发挥各个治理主体的积眭和创造I生，能够以尽可能少的合作成本实现最大限度的农村经济社会发展。因此，这是一种比较理想的新农村治理模式。这种治理模式的重要特点是，多元合作治理主体中除政府公共组织、非政府公共组织外，一般都有农工商企业组织。一些股份制公司已具备私人组织的特征，只是因为它们作为公共治理的主体而尽非政府公共组织应尽的义务。农民通过市场机制被组织起来，政府则通过完善市场机制和提供公共服务进行合作治理。

（二）行政主导式。行政主导治理模式主要是在地方政府治理尤其是在县乡政府治理中，以行政为主导提供农村纯公共产品和服务，或者是因为农村经济发展比较落后，村级的集体经济非常薄弱，村级自治组织无能提供，而主要靠县乡政府提供公共产品和服务的一种治理类型。这种模式在西部农村比较普遍，其最大优点是行政管理成本小。因此，行政主导治理模式并不是单一的政府治理，而必须有村民自治组织和农民组织参与，由此走向合作治理。

（三）村民自治式。改革开放以来尤其是推行村民自治以来，导致了农村政治生活的根本变化，使农村正在走向村民自治的模式。村民自治模式是农村村民具有较强的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的意识，运用合理的自治组织结构与完善的运行机制所进行的一种治理方式。这种模式主要是以村级党组织为核心，整合村民自治组织、农村合作经济组织和公益与互益互助组织，实行村民自主治理。村民把自己组织起来自主治理，能够在面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的“共赢”发展。村民自治能够充分激发村民自身建设新农村的积极性和创造性，能够充分配置和优化农村的各种资源。

上述新农村治理的四种基本模式中，行政主导式在目前农村治理过程中占较大比重。这一模式由于政府承担了较多的责任，主动干预经济社会，强力推进经济社会发展，因此必须注重加强自身的改革和建设。村民自治式有利于加强基层民主建设和积极培育农村非政府公共组织，同时这也是实现管理民主和农村善治的基础。能人导向式是需要政府和村民自治组织加强引导，和通过完善治理结构、治理体制机制进行规范。必须充分发挥能人的正面示范效应，从而发挥农民的主体作用，充分运用好农村社会资本，以有效整合多元主体治理的系统功效。在新农村治理中，运用市场机制有利于充分发挥企业和非政府公共组织的作用，从而弥补政府功能的不足。如果既加强村民自治，并发挥能人效应，又能有效发挥政府功能，还能合理运用市场机制，那么就能实现多元主体民主协商治理。民主协商治理模式能够发挥“强政府”和“强社会”的双重作用，这是理想的目标选择。我们需要通过创造总好的外部环境和内部条件，合理选择民主协商式这一目标模式，并不断推进其发展。可以说，民主协商式、行政主导式、村民自治式和能人导向式四种模式的有机结合，是新农村治理的现实出路。只有当某种或几种相结合的治理模式与当地农村的自然状况、经济发展水平、市场化程度、村居结构、社会法律意识和法治完善程度、科技文化发展状况等治理环境相适应，以及与需要提供的能够高质量提供的公共产品和公共服务的类型相适应，这样的治理模式才谈得上合理有效。只有合理有效的农村治理模式，才能实现管理民主和良好的农村治理。