北极航运与中国北极政策定位

杨剑

摘要：气候变暖和海冰融化展示了北极航道开发的经济前景。中国参与航道利用等北极事务，有利于为保障中国经济安全和拓展海外能源供给，有利于为国家中长期发展进行知识储备和技术创新。北极脆弱的生态与环境使得北极航道利用必须与生态环境保护同步进行，必须接受法律制约和环境制约。中国的北极政策需要在国际机制与政策目标之间进行统筹协调。中国参与北极事务要加强能力建设并体现大国责任，合理地运用外交手段，充分利用既有国际机制获取和保护中国在北极的合法权益和利益。

关键词：北极巷道 中国北极政策 北极问题

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章标号：1005-4812（2014）01-0123-137

北极地区海冰的快速融化使北极航道开发前景日益明朗。包括俄罗斯北方海航道（NSR）在内的东北航道、穿越北极极点附近海域的穿极航道（TSR）以及通过加拿大群岛的西北航道（NWP）将对全球航运产生重要影响。北极航道不仅会改变全球贸易和航运格局，而且将促进环北极经济圈的整体增长。参与利用新的海上国际贸易通道蕴含着巨大的经济利益，是全球所有重要经济体都不愿意错过的机会。

中国经过三十多年的发展，已经成为一个经济相对发达、对国际贸易高度依赖的重要经济体，中国的航运、造船、港口等产业已进入世界先进行列。其中，中国对北极事务的参与愈来越多。2012年，中国极地科考船“雪龙号”穿越东北航道进行北极科考。2013年5月，中国与多个亚洲国家一起被批准成为北极理事会的正式观察员。2013年夏，中国远洋公司“永盛号”商船满载货物，从中国港口出发，经白令海峡，穿越北极东北航道，顺利到达荷兰鹿特丹港。世界对中国参与北极事务表达了高度的关注，中国面对北极资源利用和北极治理的双重任务也正在协调各领域的涉北极活动，形成统筹内外的综合性的北极政策。本文拟从北极经济活动最集中的表现——航运和航道利用角度来分析中国在北极事务中的机遇与限制，归纳中国北极政策应有的定位。

一、中国经济发展战略思考下的北极航道利用

1.航道利用是北极经济活动的集中体现

在很多关于北极经济资源的分析文献中，航道资源是和油气利益、矿藏资源、渔业资源、旅游资源等相提并论的。然而仔细考虑不难发现，在北极无论是捕鱼、采矿、运输、旅游还是进行科学考察，几乎所有的活动都离不开海上航行。因此，航道利用是北极经济开发活动的集中体现。深入考察北极航运和航道利用中蕴含的机会和遇到的问题能帮助我们完整认识北极资源开发和环境保护的相互关系，以及如何在技术创新和有效治理的前提下，实现自然赋予的新的经济利益。

北极航运已经有很长的历史，但一直以来北极的航运主要集中于与北大西洋相连接的北冰洋海域和巴伦支海海域。二战期间，英、美等国为支援苏联在东线开展反法西斯战争开辟了北极航线。德国为了切断这条运输航线，与英、美在挪威海和巴伦支海一带进行了多次海战。二战结束后，美苏冷战使北极地区高度军事化，军事舰只特别是潜艇在北极的活动构成了相互威慑的战略意义。北极航运的商业价值直到冷战结束后才开始显现出来。

北极航运包括了北极内部航运、北极域内港口到域外港口的航运、穿越北极的跨洋航运三类。随着北极海冰的融化，夏季航运周期的延长，这三类航运的业务量都有大幅增长。从目前状况看，北极相关航道主要承担的是夏季北极地区内部的运输，比如说格陵兰沿海航运，加拿大北极群岛航运，以及在巴伦支海附近俄罗斯和北欧国家之间的航运等。穿越北极连接大西洋和太平洋的航运线路还在形成之中。2010年之前，德国、挪威等国的船只先后利用了北方海航道进行商业试航，实现了欧洲与太平洋沿岸国之间的货物运输。2013年，中国远洋公司和韩国现代公司也进行了穿越北冰洋的商业试航。这些试航都证明了采用北极航道可以缩短亚洲和欧洲之间的航程，不仅运输时间减少，也节省了油料。每年使用北极航道的船只数量呈快速上升趋势。2010年里，一共只有6艘船只通过北方海航道穿越欧洲和太平洋地区；2013年（截止到9月30日）已增到42艘。

未来从北极港口到域外港口的航运，很大程度上是因为丰富的北极资源的开发和利用。北极地区蕴藏着丰富的油气资源和其他资源，气候变暖使得这些资源开采的条件大为改善。相关资源勘探表明，北极地区拥有世界未探明天然气的30%，以及世界未探明石油的13%。这些油气主要集中于北冰洋国家的沿岸和附近海域，特别是在俄罗斯北部沿海与巴伦支海地区。此外，北极地区还拥有丰富的稀有金属、石墨、稀土等矿藏。关于北极资源与北极航运之间的关系，德国航运协会国际和欧盟事务部部长丹迪-豪瑟（Dandiel Hosseus）指出，“气候变化使得欧亚之间的航行变得容易，但真正驱动北极航行的动力是自然资源的价格。价格‘瓶颈一旦打破，北极地区资源的开采就会启动，与资源开采相关的设备运输、资源运输和其它物品运输将日益频繁。”。北极资源开发后的资源产品的主要市场都在北极之外，特别是欧洲大陆和东亚地区。另外，反向贸易主要是域外国家向北极出口用于建设基础设施所需要的设备和材料。

2.为拓展新的经济空间参与北极航道利用

要理解中国在北极航运问题上的政策选择，一定要从国家经济新一轮的发展和中国的国际责任两个层面来加以理解。中国的国际责任将在本文的最后一节进行分析，这里先讨论中国的经济发展和需求。

从新一轮经济发展角度看，拓展新的经济空间和开展新领域中国际经济合作，对培育国际竞争的新优势非常重要。中国政府关于中长期经济发展及其国际环境做出如下判断：在国际环境总体上有利于我国和平发展的同时，“国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，各种形式的保护主义抬头，我国发展的外部环境更趋复杂。”我国的对外开放将由出口和吸收外资为主转向进口和出口、吸收外资和对外投资并重的新格局。中国将更加主动地拓展新的领域和空间，扩大和深化同各方利益的汇合点。也就是说，中国的开放战略发展成全方位的开放，中国经济要素的配置和利益分布更加全球化。与此同时，中国开放经济发展所受到的外部制约将更加显著，如欲在经济高速运行中保障经济安全，就要通过拓展新的领域和新的渠道积极创造参与国际经济合作与竞争的新优势。endprint

未来十年，中国贸易大国的身份基本不变，中国经济对贸易和航运的依赖还会增加。首先，从吸引外资角度看，跨国公司是否选择中国作为生产地，货物运输成本是关键因素。随着中国劳动力价格的提升，海上航运价格对维持外资在华投资和贸易的作用就会更加凸显。实体经济的规模以及与之相关的贸易量是检验一个国家经济健康的重要指标。中国人口众多，资源短缺，进出口贸易对增加就业岗位、保持经济增长、实现人民富裕起到关键性的作用。其次，新航道的开辟以及由此带来的运输成本下降将有助于中国企业保持现有出口竞争优势，有助于拓展外需市场的战略和投资“走出去”战略。

对北极航道利用的经济意义并不是简单地将北极航线与传统航线进行时间、成本、收益上的比较，更重要的是北极航道开发过程中形成环北极经济圈的重大机会。北极商业航道的开通以及油气资源的商业利用必将改变世界贸易格局，推动形成以俄罗斯、北美、欧洲为主体的环北极经济圈，从而影响整个世界的经济和地缘政治格局。相关国家为此正加紧制定发展战略，为开发做各种准备。中国作为全球重要的经济体，在全球化时代不应当缺席这样一个经济发展的机会。

3.为保障中国经济安全积极拓展海外能源供给

2012年，中国的石油对外依存度已经超过了58%。据国务院发展中心2011年发布的“世界形势报告”称，在未来20年，随着城市化的进程，中国的生产性能源消费和生活性能源消费将同时增长。到2030年，中国所需石油的70%需要进口，40%天然气需要进口。无论中国经济结构如何优化，中国作为世界最主要的能源消耗国身份在中短期内无法改变。中国必须保持一定水平的经济增长，以保障就业和改善福利，因此必须克服环境制约和保障能源供给。从这个意义上讲，参与北极航道的开发和利用，通过双边合作获得北极资源的供给，是在为中国的经济安全探索新的空间和选择。

经济安全是一个战略问题。在开放条件下，国家间经济上的相互依赖是一个普遍现象，减少依赖的脆弱性是保障经济安全的重要原则。由于地缘政治的原因，我国能源海外获取形势异常严峻。中国是后起大国，此前的国际能源合作对象国大多集中于政治动荡和社会冲突地区。我国原油进口的70%来源于中东和非洲地区，如伊拉克、伊朗、利比亚和苏丹等国。这些国家或者自身内部政局不稳，或者与西方大国存在矛盾和冲突。这种能源合作局面也致使我国在处理地区问题时，外交立场和手段的选择空间受到很大程度的压缩。2009年至2012年，苏丹、利比亚的动荡，以及伊朗核危机的升级都说明，开拓新的能源获取地势在必行。北极是世界上最大的尚未有效开发的资源贮藏地。中国应从战略需要出发，通过国际技术和经济合作将北极建成保障我国社会经济发展的重要海外资源基地之一。

4.为国家中长期发展进行知识储备和技术创新

目前正处于新技术革命的孕育期。资源和环境是制约当前经济进一步发展的重要因素，这恰恰说明新的技术革命一定与解决能源和环境制约的技术突破有关。北极地区是资源和环境脆弱连接地区，也是资源的绿色开发技术最容易取得突破性进展的地区。北极应当成为我国在一些特定科技领域取得世界领先地位的重要试验场所。我国从1999年开始北极考察，后又建立了黄河科考站，在极地研究中已取得重大进步。

如果说南极是科学考察的理想场所，那么北极探索的重要意义在于它是技术突破的试验场。未来我国北极科技重点应放在开发利用上。在气候变化、资源、环境以及冰冻地区的应用技术等重大科技前沿问题上，力争创新性的成果，以便更好地服务于国民经济和社会发展。各种科学监测和探测技术、适合极地环境的工程技术、适合北极冰区的造船技术和航行技术、冻土地区勘探和开采技术设备的研发都应作为重点研究方向。关于脆弱环境下资源利用的技术创新和知识储备，也是我国以科技领先者和知识产权拥有者的身份参与北极资源开发的重要基础。技术领先可以减少北极国家以环境壁垒和技术壁垒拒绝中国参与北极事务的理由，可以为中国提升在极地国际事务的发言权提供技术支撑。另外，加强对北极气候和环境系统的科学调查，获取第一手科学论据，可以减少或避免欧美以其所谓的“科学数据”为筹码在全球气候谈判中对中国施压。

总之，中国有效参与北极事务的问题应当放在国家整体发展战略中来分析，来谋划，来实施。关于中国北极政策的研究应当为新一轮发展中所面临的经济安全问题提供解决方案，为中国科技发展占据世界领先地位创造条件，为中国成为世界强国进行战略运筹。中国参与北极事务是统筹国内国际两个大局的一次具有考验性的外交实践。

二、中国参与北极航道利用的机遇和制约

1.中国参与北极事务的法理基础和历史经验

世界将中国视为北极事务的新来者，其实中国参与北极事务的时间可以追溯到1925年。当时的段祺瑞政府代表中国加入了《斯匹茨卑尔根群岛条约》（以下简称《斯约》）。根据该条约，中国的船舶和国民可以平等地享有在该条约所指地域及其领水内捕鱼和狩猎的权利，自由进出该条约所指范围的水域、峡湾和港口的权利，从事一切海洋、工业、矿业和商业活动并享有国民待遇等。此后，由于中国战乱和科学能力的限制，一直没有在北极地区开展实际活动。

改革开放后，中国在开始全面融入世界经济的同时，积极投入极地科学研究，在极地治理和海洋环境治理中承担起大国的责任。1982年，中国作为签约国加入了《联合国海洋法公约》。自此，我国的船舶和飞机享有在环北极国家的专属经济区内航行和飞越的自由，北冰洋公海海域的航海自由，享有公约所规定的船旗国的权益。上述两个条约保证了中国在北冰洋和斯匹茨卑尔根群岛（斯瓦尔巴群岛）地区从事相应活动，特别是航行的权益。其中，中国参与北极科学考察的法律依据主要来自《联合国海洋法公约》对领海、专属经济区和大陆架上的海洋科学研究制度所做的权利认定和行为规范。

在从南极科考取得经验的基础上，中国科考队于1999年开展首次北冰洋科学考察，进行综合性海洋调查。截至2012年底，中国科考队共进行5次北冰洋科学考察。主要在白令海和北冰洋东侧（楚克奇海、波弗特海、加拿大海盆等区域）开展北极气候系统与全球气候系统的相互作用科学调查与研究。2004年，根据《斯匹茨卑尔根群岛条约》所赋予的权利，在挪威的帮助下，中国在斯瓦尔巴群岛地区建立了固定的科学考察站——黄河站，常年连续开展北极高层大气物理、海洋与气象学观测调查。2012年，第5次北极考察还进行了通过东北航道的试航。10多年来，中国北极考察活动拓展了我国海洋活动空间，并获得了一定的冰区海洋活动能力、知识和经验。作为国际北极科学委员会的重要成员，中国极地科学家通过开展广泛的北极科技合作，积累极地知识，为北极治理提供智力和技术支撑，为我国积极参与北极事务起到了先导作用。endprint

中国对北极的重要贡献还在于参与了涉北极活动国际规则的制订活动。在全球层面，中国积极参加与北极航行和环境生态保护相关的国际规则。我国参加的涉北极多边条约包括《联合国海洋法公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《国际捕鲸管制公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《1997年消耗臭氧层物种蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《斯匹茨卑尔根群岛条约》等。我国参与的涉北极国际组织或论坛包括北极理事会、北极研究之旅、国际海事组织、国际北极科学委员会、新奥尔松科学管理委员会、极地研究亚洲论坛、北方论坛等。

国际海事组织（IMO）近年来正在制订《国际极地水域营运船舶安全规则》（极地规则），该规则将于2014年正式出台。它将成为规范北极航运行为、保障北极航行安全、保护航行海域环境和生态平衡最有约束力的法律文件和技术标准。“极地规则”的制定是一个系统工程，它的产生需要各国的合作。我国是该组织的领导成员之一。在“极地规则”的酝酿、草拟和制订过程中，我国专家组代表始终从维护航运安全和提高环境保护出发，平衡现有技术和未来发展的需要，平衡北极域内国家和域外国家的利益，客观、公正地提出了许多合理化建议，在技术上很好地支持和支撑了谈判，使得所制定的条款更加符合发展需要。

如果按照历史进程的时间坐标来看，中国参与北极事务的路径是，首先通过国际条约的缔造和签署获得北极活动的权益，然后在全球和地区层面参与制定北极治理规则的活动，再后是投身北极科学考察活动，并直至今日才开始参与北极经济活动。

2.部分北冰洋沿岸国致力于开发北极航道商业价值

北极航道的商业价值首先是由北极国家发现并推广的。部分北冰洋沿岸国出于自身利益，基于对海冰融化和世界经济的需求的判断，开展了一系列学术活动和社会活动，逐步引起了世界主要贸易国家的关注。从2002年起，挪威开展了“北方海上走廊”专项研究，探讨如何完善北极地区海陆运输系统，以便将北极航道打造成运输成本低廉的跨地区航道，同时实现北极航道输送能源的商业价值。2004年，北极域内国家联合英国、德国和日本等国组成了北极海运研究工作组。2005年，加拿大交通部开展了“加拿大北极航运评估”的研究，对于加拿大北极群岛的导航设施、海上通信、领航、搜救以及港口状况、航运服务水平、环境保护和危机应对等进行了全面分析。冰岛于2007年发起了“北极开发与海上交通”研究，讨论北极航运的条件及相关法律问题等。北极理事会也于2009年发布了“北极海运评估报告”。这一评估性研究从2004年开始，由加拿大、芬兰、美国领衔开展，在研究过程中进行了广泛调查，调查范围包括世界范围内主要的航运公司、造船业主、船级社、航运保险业、航运协会等。该报告对2020年的北极航运及其经济影响和环境影响进行了预测。2011年9月，时任俄罗斯总理的普京在俄罗斯北方海港口城市阿尔汉格尔斯克宣布将把北方海航道打造成与苏伊士运河等传统航线一样重要的全球海上通道。北极国家开展一系列活动的目的之一就是吸引域外国家商船使用北极航道，体现其商业价值。另外，北极地区人口相对稀少，基础设施落后，社会经济发展条件相对不足，要想真正实现北极航道的商业利用，必须完善基础设施和提高环境保护能力，这些在很大程度上有赖于域外国家的参与。

非北极行为体对此也有积极回应。2009年，欧盟委员会出台了《面向2018年的欧盟海运战略目标和建议》的报告，规划了欧盟参与北极航道利用和环境治理的长远战略。2010年，欧盟委员会就北极航运前景发布了研究报告，分析了北极航运的法律问题和北极各国航运战略及政策。历史已经证明，海上贸易通道的重大变化对世界经济格局的影响甚巨。围绕着北极资源与航道的利益预期，全球的投资者将开始大规模开发前的布局和抢位。西方国家石油公司和航运公司已经进入北极开展试探性的运营。

中国是一个贸易大国、航运大国，也是一个造船大国。如何在航道开通带来的新经济机会中占据有利位置是中国的重要课题。中国在北极航道利用上应当重视双边合作。通过双边合作可以获得双赢的利益，同时通过双边合作能够影响合作方的政策，进而促进双方在多边场合的合作。例如，北欧国家、俄罗斯增加对中国的资源出口可改善其经济结构和提升发展水平；未来围绕着北极航道将形成新的经济带，俄罗斯、挪威、冰岛等航线沿岸国家的基础设施建设也会给中国投资者带来新的机会。北极航道的开通以及常态化将缩短欧洲和东北亚的航程；而成本的节约将有助于稳固欧洲在中国的投资，维持贸易总量的稳定。

中国造船业需要准确判断北极航道开通后国际海运业对船舶需求的变化。对具有抗冰能力的大型船舶的市场需求有可能增加。国际北极航运的船舶标准正在制定之中，中国造船业应当通过在国际海事组织和国际标准化组织船舶与海洋技术委员会的中国专家，掌握技术标准发展的动态，提前进行技术攻关或者开展国际合作，以保持中国造船业的国际市场份额。中国的港口和航运服务业应当提前布局，开始在航线主要停靠港口城市建立据点，开展业务。新航道的开通会带来新的航运服务业，适应于冰区航行的航运服务和保险业务应当开始计划。中国上海要在2020年前后建成国际航运中心，更需要开展细致的研究和前瞻性布局。

3.北极治理需要重要域外国家的参与

北极事务不仅仅是北极地区的事务，也不是仅限于北极国家参加的事务，它具有广泛的国际性。在全球化时代，北极地区的航道利用、资源开发所影响的范围远超出北极地区，而应对气候变化、保护北极环境更是国际社会共同的责任。因此，北极事务需要北极国家和非北极国家的共同参与，北极地区之外的国家在北极地区存在合理的利益，同时肩负共同治理北极的责任。为了遏制灾难性的气候和环境的变化，人类社会不仅要调整已经习惯的生产方式和生活方式，同时要投入技术、资金和人力去防止状况严重恶化。北极治理是一个需要大量公共产品的人类治理活动，仅靠北极国家不可能完成这一任务。它需要世界各种有能力的行为体为此做出贡献，一些域外大国和新兴经济体的作用应当得到重视。endprint

北极集中了太多的全球挑战和全球关注。全球化促进了全球相互依赖和经济要素的国际流动，北极地区资源和航道的开发利用会使物资、资金、人员的跨越国界的流动成倍增加。这就需要所有利益攸关方围绕各种行为体在国际领域的各种活动去订立共同行为准则、协议、法律等。北极域外国家在航道利用方面具有航道使用者、资源产品购买者、环境影响者等多重身份，也是不可排除的参与者。

2013年5月，在瑞典基律纳召开的部长会议上，北极理事会通过了接纳中国、韩国、日本、意大利、新加坡、印度等国成为正式观察员国的申请。这次会议最重要的突破就是北极治理进一步纳入了域内外国家的互动关系。会议通过的《基律纳宣言》对域外国家成为正式观察员表示了欢迎。值得注意的是，北极国家在域外国家参与北极事务问题上，是以有限制纳入和歧视性的权利安排的方式加以处理的。理事会发布的观察员手册明言：“北极理事会所有层级的决定权是北极八国的排他性权利和责任，永久参与者可以参与其中。所有决定均基于北极国家达成的共识。观察员的基本作用就是观察理事会的工作。同时，理事会鼓励观察员继续通过参与工作组层面的事务来做出相关贡献。”这种左右两分的提法明显是在限制域外国家参与领域治理的决策过程，同时鼓励域外国家对科学技术、信息和知识分享、环境保护和监测、基础设施和资金投入方面的贡献。

4.北极航道利用的法律制约

国际法律制度是国际权力博弈所形成的国际间利益和责任的契约，是国际社会斗争与妥协的产物。国际法的形成反映出不同历史时期国际社会关切的变化，也反映出国际关系的发展轨迹。国际法在引导某一地区或某一领域国际关系实践的同时，也制约着国际关系中的行为。

北极的法律制度是一个多层级的法律复合体。1982年《联合国海洋法公约》为北极航道的国际秩序提供了一般性的国际法框架，而更早的1920年《斯匹茨卑尔根群岛条约》适用于北极地区的斯瓦尔巴群岛及其附近海域，迄今依然具有法律效力。此外，北极地区国家之间签订了一些双边条约和协议，就本地区的资源开发、生态环境保护、船舶航行等问题作出规定，这些国际条约和协定相互之间及与《联合国海洋法公约》有关规定之间在某些方面也存在矛盾。

部分北极国家对北极航道的主权和海洋权利伸张排斥了他国船只在部分海域自由航行和无害通过的权利。俄罗斯在1991年颁布的《北方海航道海上航行规则》中对该航道正式定义为位于俄罗斯内海、领海（领水）或者毗连俄罗斯北方沿海的专属经济区内的基本海运线。1996年，俄罗斯连续发布了《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰和领航指南规则》等文件。1998年又颁布了《俄罗斯联邦内海、领海和所属海域法》。俄罗斯宣称北方海航道位于其内水，坚持相关的主权和主权权利。通过各种法规对该航道实行单方面控制，另外还收取高昂的破冰、领航服务费和通行费。西北航道从加拿大北方群岛中穿过，加拿大认为该航道的一部分为加拿大内水，并不适用“无害通过”原则。关于西北航道，加拿大政府是坚定的主权捍卫者。加拿大的北极战略文件声称，加政府“正在坚定维持在北方地区的存在，有效保护和监测北极领土主权范围内的陆地、海洋和天空”。加拿大制订的相关法规，要求所有船只进入加拿大北极水域时，须向加拿大海岸警卫队北方交通管理系统（NORD REG）报告。

在北极航道问题上，美国、欧盟、中国和日本等贸易大国比较强调无害通过新开辟的航道和水域的权利。认为根据《公约》东北航道和西北航道为“用于国际航行的海峡”，应适用过境通行制度，反对沿岸国单方面控制航道水域。俄、加两国都认为，两航道中属于沿海国领海基线内外一定范围的海域属于其内水或领海，外国船舶在此航行要遵守沿岸国的国内相关法律。《联合国海洋法公约》出于保护冰封地区环境的目的，赋予了“冰封区域”沿海国进行非歧视的环境立法权。沿岸国对这一条款的过度使用，也将成为北极航道使用的一个法律障碍。

签订于1920年的《斯匹茨卑尔根群岛条约》确认了挪威对北极斯瓦尔巴群岛及其领海的领土主权，同时赋予其他缔约国以自由进出《斯约》地区、进行科学考察、从事生产经营和商业活动等宽泛的权利。美国、英国、德国和俄罗斯等国都主张《斯约》赋予它们在该群岛专属经济区和大陆架的非歧视性经济权利，而挪威对此持异议。挪威还通过国内立法，片面强化本国的海洋权利，削弱其他《斯约》缔约国的合法权利。2012年8月，雪龙号考察船在途径斯瓦尔巴群岛北侧附近海域时，挪威方面曾提出警示。

虽然中国使用北极航道的法律障碍还没有消除，围绕北极航道权益的博弈会在相当长的一段时间存在，但北极航道的开放趋势也不可遏制。中国政府需要与国际社会合作进行具体事务的谈判，减少法律障碍，减少相关成本，实现共赢。

5.开展北极经济活动的环境制约

对北极资源和航道开发将给世界经济带来巨大益处，但开发带来的环境和生态灾难会给人类后代带来巨大的社会成本。人类在北极商业活动的增加，已开始导致脆弱的北极自然生态环境恶化，并给该地区原住民的传统社会生态带来风险。北冰洋航道一旦发生油船泄漏等污染事件，对海洋生态环境将造成无以复加的破坏。海冰若被石油污染就永远无法清除，污染将威胁以大块浮冰为依托的海象、海豹和北极熊的生存。因此，环境保护成为北极航道利用一个人类自设的制约。

消融的海冰更需要强硬的法律。北极的法律制度越来越集中于环境和生态的保护，相关立法的指向不在于鼓励投资，而在于减少开发利用过程中对环境的破坏。近年来围绕着生物多样性保护、气候变化应对、污染控制、濒危动物保护、核污染治理等方面，国际社会从全球层面和区域层面制定了各种保护性的法律，一些北极国家也通过国内立法来强化环境保护。1991年6月，北极地区国家签署了《保护北极环境宣言》，并通过了共同的《北极环境保护战略》。1996年，北极国家又通过了《北极环境保护和可持续发展宣言》。北极理事会所罗列的重要工作包括协调相关国家在气候、环境、污染物处理、生态保护等领域行动。此外，《关于防止船舶污染的国际公约的1978年议定书》（MARPOL公约）、《关于对油污染的预防、应对和合作的国际公约》（OPRC条约）等重要的环保公约，也适用于北极地区。endprint

此外，《联合国海洋法公约》第十二部分也制定了保护海洋环境、防治和减轻海洋环境污染等行为准则。公约的第234条关于冰封区域特别做出了专门规定：“沿海国有权制定和执行非歧视的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。这种法律和规章应当适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”“冰封区域”是极地环境保护的一个特定概念。这一个概念的确立是为了防止冰封地区海洋污染可能对生态平衡造成重大损失或无可挽救的扰乱，也防止冰封区对航行造成危险。俄罗斯和加拿大等国以此为据，制定了关于北极海域船舶污染的国内法。这些法律既有符合整体环保的一方面，也有扩大自身权力和利益的考虑。

中国在参与北极航道利用过程中，环境保护的责任不可推卸。由于地域环境的差异以及技术的落后，中国不可能在短时间内完全获得既能参与极地航行又能保护极地生态环境的技术和设备。在开发技术尚未成熟的条件下，中国可以通过技术合作的方式，克服与环境保护相关的技术壁垒和法律壁垒。但从长期来讲，发展脆弱环境下的绿色开发技术将是中国经济的发展趋势。

三、北极航运事务与中国的大国责任

1.中国参与北极事务的国内协调

中国北极事业的发展是国家综合国力的体现。国内涉北极相关领域的发展积累着中国参与北极事务的能力。同时，发展必将带来各领域新的需求。这些需求既包括对国内其他部门政策和资源投入的需求，也包括对外交手段的需求。各领域需求之间总体是一致的，但也存在时序上的差异，存在着内外的差异，存在着与国家其它方面利益之间轻重缓急的差异。中国的北极政策需要机构间的协调，目标间的协调以及时序进度上的协调。进入21世纪以来，北极进入了大规模开发利用的准备期，北极事务的领域扩展迅速，从科学调查与研究扩展到能源、运输、经济贸易、政治、外交等领域，其复杂度开始超过南极事务，其管理事务大大超越某一单个职能部门。北极事务已经从科学和经贸领域的国际合作，上升到外交战略运筹的层面。2011年，国务院决定成立跨部委的北极事务协调组，从国家层面来进行跨部门的协调，以新的决策机制适应变化了的北极形势和需要。

中国领导人李克强在2011年6月的一份批示中肯定了极地事业在我国海洋事业中占有重要地位，对促进可持续发展具有的重大意义。他同时指出：“十二五时期，我国极地考察事业正处于可以大有作为的战略机遇期。希望全体极地考察工作者紧紧围绕现代化建设，继续发扬南极精神，进一步加强能力建设，深入开展极地战略和科学研究，积极参与国际交流合作，有效维护国家权益，为我国极地事业发展、为人类和平利用极地做出新的贡献。”国务院领导的批示反映了极地事业在中国新一轮发展中的地位，反映了中国北极事业和北极政策的重点和方向。中国的极地事业有助于推动可持续发展、促进现代化建设并为人类和平做出贡献。中国极地事业相关部门在行动上应当大有作为的领域包括：能力建设、科学研究、战略研究、维护权益、国际合作等诸多方面。

中国北极政策的战略目标应当是：在北极局势快速变化之际，着眼于环境问题对全球发展的重要意义，着眼于中国长远的发展利益。依托现有的科学技术基础和外交工作基础，整合国内各部门力量，以科学考察和环境技术为先导，以航道和资源利用为主线，以国际合作为平台，遵从和利用相关国际机制确立的责任和权益，加快实现由单纯科考向综合利用、局部合作向全面参与的转变。积累极地研究的知识和人才储备，实现技术领先，减少我参与北极事务的技术壁垒和环境壁垒。

中国的北极政策要与中国经济发展需求相适应，要与中国的大国地位相适应，要与中国的科技发展水平相适应。我国北极政策的选择源自对自身发展利益和能力的评估，源自对北极地区自然环境变化和政治经济秩序变化的评估，源自对国际规则和外交手段的有效运用。我国北极事业的发展与单纯的国内地区和领域发展有很大的不同，它需要将国内经济发展需求、科学技术能力准备、战略资源投入、外交策略运用与国际环境配合有机地结合在一起。

国际地位和国际合作能力是一国参与国际事务的重要筹码。在同样的国际法规定面前，有能力者可以合法地获取更多的权力和利益。中国能否有效参与北极资源利用和环境保护，与各个领域的能力和成就息息相关。一个部门能力建设方面的发展，不仅可以为所辖领域提供参与途径，也能为整个国家的北极事业发展铺就道路。在能力建设方面，中国应当通过加强北极国际交流与合作，积累北极的知识和经验，加紧引导和培养北极专门人才。在参与北极事务的循序渐进过程中，应当综合利用经济实力、科技能力、外交能力、文化影响力，探索在不同领域中的参与北极事务的有效途径，实现中国北极政策的战略目标。

2.中国参与航道利用等北极事务的大国责任

北极航道的利用和开发会形成一个全球化的产业链和利益链，北极环保也会构成一个超越北极地区的责任链和贡献链。在北极开发和北极环境保护两个方面，中国都将不可回避地将扮演重要角色。作为北半球的一个贸易大国，海上航道的法律制度与我航行利益直接相关。在中国根据相关国际法享有参与北极航道利用的权利、获取相关权益的同时，中国作为一个发展中的大国也必须承担起维护北极地区和平、保持环境友好、促进可持续发展的全球责任。

北极治理是由全球、区域以及国家间双边和国内治理多层面组成的。中国的大国责任应当从多个层面加以落实。首先在全球层面，应当在联合国等全球组织中为北极环境治理、气候变化、生态保护做出自己的贡献。在全球层面，中国是全球大国，是联合国安理会常任理事国，是国际海洋法公约的缔约国，是环境保护国际制度的重要建设者，这些身份决定了中国可以在维护和平的问题上、在合理处理国家主权与人类共同遗产之间矛盾的问题上，在平衡北极国家与非北极国家利益上，以及在维护北极脆弱环境问题上都可以扮演领导者和协调者的角色。其次，在北极区域组织中发挥正面作用，与北极理事会等组织加强沟通，在过程中体现域外国家参与的必要性。第三，在与北极国家开展的经济和科技合作中，注意体现合作者的社会责任，实现两国根本利益共赢的同时，在具体投资地和合作地体现应有的人文关切和环境关切。作为未来航道的利用国，同时也是承担国际义务的北极理事会的正式观察员，中国尊重北极国家的主权和主权权利。中国注意到北极国家之间围绕航道利用的法律定位存在着分歧和矛盾。随着北极航道大规模商业化利用日期的临近，利益相关方有可能坐下来协商解决相关问题。中国应当关注并在不同的国际平台上参与解决如下问题：（1）加拿大在北极群岛的相关直线基线划法与国际法的不一致性，以及相关水域的法律地位问题，还应尽早明确外国船只通过西北航道的航行权利等问题；（2）北方海航道相关水域的法律地位问题；（3）联合国海洋法公约第234条（关于冰封区域）的适用空间范围问题；（4）厘清联合国海洋法公约第234条与海洋法公约中用于国际航行的海峡之过境通行制度之间的关系；（5）《斯约》缔约国之间，特别是其他缔约国与挪威之间关于专属经济区的划分、资源利益划分、科考具体规定的制定应当进行相关的谈判加以明确。

尽管中国在北极拥有正当的权益和适当的利益关切，国际社会特别是北极国家对中国在北极的活动依然充满了疑惑和不信任感。有关中国“攫取北极资源，破坏北极环境”的论调，对中国参与北极事务产生阻碍。中国的北极政策不是国内发展政策，不能完全从自身利益和能力出发，需要在国际机制与中国政策目标之间进行协调和统筹，需要合理、有效地运用外交手段，充分利用既有国际机制获取和保护合法利益。中国各部门参与北极事务过程中存在着时序上的渐进性，内力外力的综合性，整体参与和局部参与的互助性关系。中国参与北极航道利用应当遵循三符合原则：符合国际法相关基本准则，符合经济全球化的趋势，符合中国与相关国家双边利益的需要。要考虑北极国家、北极原住民和其他涉北极行为体的关切。树立中国参与北极事务的正面形象，减少可能遇到的排斥力。

中国应当在国际场合明确表示自身立场：北极的可持续发展是人类共同的利益，北极的地区和平、有效治理、环境友好、绿色开发、科技进步符合包括中国在内的世界各国的利益，中国愿意为此做出自己的贡献。中国不谋求在北极拥有领土主权，尊重北极国家的主权和主权权利。中国鼓励北极国家承担起维护北极和平、生态环境的相应责任。中国将加强与北极国家、北极地区国际组织之间的合作，按照互利共赢的原则为人类和平、为经济发展携手共进。

（作者简介：上海国际问题研究院研究员，博士，上海，200233）

收稿日期：2013年11月

（责任编辑：左品）endprint