对友谊农场水利工程管理体制存在问题的思考

2014-04-02杨伟清

黑龙江水利科技 2014年11期

杨伟清

(黑龙江省友谊农场水利工程管理总站，黑龙江双鸭山155800)

0 前言

友谊农场创建于1955年，是我国“一五”期间156个重点项目之一，由原苏联专家援建。友谊农场位于黑龙江省三江平原中部，友谊县境内，农场土地总面积为1 888 km2，其中耕地面积10.7 万hm2，总人口10.4 万人，辖11个农业管理区。

经过50 多年开发建设，农场现拥有堤防214.9 km，小型水库7 座，灌排站16 座，喷灌机1 569台，完成各类建筑物4 470座，机电井3 160眼，沟渠总长度4 573.17 km，完成总土方11 049.61 万m3。水利工程设施建设累计总投资约4.2 亿元。

这些水利工程设施的建设为农场抗击洪涝灾害、改善农业生产条件、保障农业持续稳定发展起到了重要作用，也产生了巨大的经济效益。

1 水利工程管理体制存在的问题

存在的问题主要有:

1)多年来一直沿用计划经济传统的水利工程管理模式，造成管理体制不顺，职能和权责不清。

2)水利工程管理单位事企不分，机制不活。

3)运行管理和维修养护经费不足，导致不少工程年久失修，效益日趋衰减。

4)水价过低或不收水费，管理工作难以维持。

5)水管单位职工收入低，人心不稳定，专业人才引进难，导致管理水平下降［1］。

2 产生问题的原因

产生问题的原因有3 点:传统观念难转变、体制不顺效率低和资金、设施、人员无保障，降低工程效益。

2.1 传统观念难转变

随着社会主义市场经济的建立完善，市场竞争机制已逐渐被人们所接受，但在水利系统改革中思想仍滞留在计划经济时代，受传统观念影响，由原来无偿用水向有偿用水的观念转变较慢。

仍依赖行政指令进行管理粗放，只注重社会效益而忽视了发展自身经济效益，只是依据政策法规行事。

受农场资金、技术条件限制，部分工程设计、建设标准低，施工质量不高，缺乏市场经济新形势下的新思想、新观念，缺乏发展水利工程新管理模式［2］。

2.2 体制不顺效率低

1988年4月根据省委办公厅3 号文件把友谊作为农垦建政改革试验区，实行场县分设体制运行，这种“特殊”的体制，给水利工程管理工作也带来了诸多不便。

根据省水利厅黑水政字［1996］64 号文件《友谊、虎林两县关于区域经济一体化改革试点有关水利问题的通知》精神和1997年黑办发［1995］22 号文件，将友谊农场的水行政事权分割给友谊县和双鸭山市水行政部门进行管理，农场不再行使管理权;2010年《黑龙江垦区条例》颁布后，垦区内的农场除友谊外均可以享受与地方政府一样的职能，

友谊县水务局是县一级水行政主管部门，具有行政执法权，但是没有具体业务承办。可农场水务部门业务管理范畴大，却因没有水行政执法权，受这种特殊体制影响，致使友谊农场多年来的水利工程人为破坏、损毁现象时有发生，却得不到有效地打击，大大地降低了工程效益。

友谊农场水利工程管理总站成立于1986年，单位性质为事业，随着工作的开展和多种经营的发展逐步过渡为企业单位，与农场水利科合署办公。随着国家水利产业政策得不断调整和人事改革的变化，受“重建设，轻管理”思想的影响，逐渐忽略水利工程管理工作在农业生产中所产生的经济和社会效益，最终形成了这种政企不分，职责不清的管理体制。

2.3 资金、设施、人员无保障，降低工程效益

水利工程运行管理养护经费不足，水利运营机制不完善，受农场经济制约，水费收入偏低，并且由农场财务部门统一收缴，除正常用于水管部门工资支出外，几乎没有剩余资金用于工程的维修养护，致使多数工程老化严重［3］。

如需维护另向农场申请资金，受重建轻理传统思想的影响，领导决策很难批准。不能真正做到以水养水，无形中降低工程效益。工程管理机构不健全，工程分布广，缺少专管人员，致使工程人为损毁严重，给工程维护带来不便。

3 加强水利工程管理的措施

加强水利工程管理的措施包括:较变观念，提高认识、理顺管理体制，科学划分、建章立制，落实责任、依靠科技，提高管理者的素质和水平和适应形势，逐渐建立水利运管新机制。

3.1 较变观念，提高认识

依法加强水利工程管理工作，关键是观念的转变。尤其是领导决策者观念的转变，提高对水利工作在农业生产中发挥作用的认识，由传统的计划观念转变为适应市场经济新形势下新观念，从根本改过去只重工程建设到加强管理、建管并重工作上来，从过去依靠行政指令到现有法律法规、技术经济手段上来，逐步探寻市场经济条件下工程管理的新机制、新做法［4］。

这就需要在领导方式、投入方式、建设方式、管理方式、使用方式等方面都进行革新。并结合每年的“世界水日”、“中国水周”向社会加强水法律法规宣传力度，让全社会形成知水法、懂水法、守水法的良好态势，形成全社会共同保护水利设施、水资源的良好氛围。

3.2 理顺管理体制，科学划分

鉴于友谊这种特殊管理体制，可以通过如下方式理顺:

1)积极向上级反映，尽快结束友谊经济一体发展改革试点工作，使黑水政字［1996］94 号和黑水便字［1996］205 号文件也随着改革试点的结束而结束，还水行政执法权给农场，恢复农垦系统管理体制。让友谊这个特殊体制地域也能行使《黑龙江垦区条例》所带来的权益。

2)通过目前所倡导的场县共建活动，进一步与友谊县水务局沟通合作，加强农场内水行政执法的打击力度，改变以往友谊县水务局没有水行政业务做，而农场水务局有业务因没有水政执法权而做不了的书面［4］。

多年来人为损毁水利工程设施的案件得不到有效的打击，无形中增加了水利工程管理的管护难度。能否根据友谊这种体制特事特办，委托授权农场的水行政事权，或采取场县联合办案的形式对水政事件进行打击和查处。

积极推行水利工程管理“建管结合、管养分离”工作，实现由重建轻管向建管并重、建管结合的转变。

树立“建设是管理的开始、管理是建设的延续、管理是永恒的主题”的管理思想。

要求工程管理单位全过程参与建设管理，逐步扭转重建轻管和建设与管理相脱节的局面。

工程建设要为工程运行管理创造条件，在进行工程建设时，除直接工程建设投入外，将工程的管理设施、维修养护机械设备及部分备件备品也同时列入工程建设的预算中，为下步的工程运行管理创造必要的条件［6］。

3.3 建章立制，落实责任

首先从建立健全各项工作规程着手，层层签定目标责任书，形成了水管体制改革上下联动，齐抓共管的局面。

建立社会举报制度，凡举报有功人员均给予适当经济奖励。各职能部门围绕各自工作职责分工不同，都有相互监督的权利和义务。

近年来，由于中央对水利行业的高度重视，加大了水利项目的投资力度，致使水利开工建设项目较多，为赶工期重政绩，工程往往存在诸多缺陷，水利工程施工质量直接关系到水利设施的寿命以及工程的效益。加之工程的验收未按正规程序就草草地移交水管部门运行管理［7］。

鉴于这种情况，建议在工程建设中加大质量体系控制力度，工程质量终身问责，并且在工程验收时必须有水利工程管理单位参加，对不合格工程，水管部门有权拒绝验收，不予接收。

3.4 依靠科技，提高管理者的素质和水平

要加强管理技术自动化、现代化设施的引入，依靠科技，对防汛、供水工程的科学调度和运用管理，着力建立工程管理预警监测系统，对水利工程逐步实现信息化、科学化管理，努力提高水利工程管理的科技含量。

要积极培养和引进既懂水利又懂管理，既懂经济又懂法律的复合型管理人才充实到分场水利助理队伍中，加强现有人员的业务培训，使其通过提高业务素质和管理水平，达到加强水利工程管理的目的。

3.5 适应形势，逐渐建立水利运管新机制

应做到以下5 点:

1)实施水价成本测算，加快水价调整进程。使水价的构成价值规律和市场供求关系，适应新形势的发展要求。

2)在水费的计收减少征管环节，明确征收主体;做到供需直接见面，实行合同制供水，通过建立管理区或作业站用水者协会组织，让受益者直接参与到管理中，由他们牵头负责供水、管水、收费，解决供用水纠纷的全程跟踪服务与监督，真正做到服好务，收好费。

3)作为农垦企业，主要为农业用水服务，应加快计量设施的投入和倡导节约用水的建设，为降低水的渗透损失，需投入资金对现有渠道进行硬化。并且在渠道重要的分水节制闸安装计量用水设施，彻底改变长期以来实施的按亩收费的粗放方式，实行计量收费，引入超额用水累进加价的办法，大力提倡节水灌溉等新技术的推诿应用，促进节约用水工作向纵深发展。

4)建立专业的水利工程养护维修队伍，实行企业化和市场化双重运作，专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修，彻底将管理和养护维修分离，节约维修养护经费，又可以提高维修质量。

5)构建多元化的水利投资机制，投入是影响水利发展最关键、最直接的因素。农田水利建设投入力度的减弱和建设滞后，其发展水平跟不上农业生产力发展水平，不能满足现代农业高节奏的生产需求，不仅直接影响当前的粮食生产，而且严重制约农业综合生产能力的持续提高。

建立农田水利投入稳定增长的长效机制，水利设施服务于农场农业生产，具有很强的社会公益性。

1)主动积极争取国家、省、农垦总局的大力支持，在项目及资金上给予倾斜。

2)把农田水利建设纳入农场基本建设范畴，使农田水利投入随农场经济发展同比增加。

3)鼓励民间资金兴办小型水利工程建设，采取产权转换、投资入股等形式盘活水利固定资产。