拒马河水量调度管理办法立法若干问题刍议

丁志宏，车洪军，宋秋波

（天津市中水科技咨询有限责任公司，天津 300170）

拒马河发源于河北省涞源县，是海河流域大清河水系北支的主要支流，流经河北省与北京市，山区段河道常年有水，是目前华北北部山区一条水资源量较多、水质达到饮用水水源标准的河流。

近年来，流域用水量不断增加，上下游、左右岸之间、经济社会和生态环境之间争水矛盾日益突出，水事纠纷频发，影响了区域经济社会发展及社会和谐稳定。为此，有必要开展拒马河水量调度管理办法立法相关研究，以期为实行最严格水资源管理制度提供规范性依据和制度化支撑。

1 立法的必要性和可行性

1.1 立法的必要性

1.1.1 切实加强流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理的需要

《中华人民共和国水法》确立了“流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制”。近年来，海河水利委员会（以下简称海委）积极践行这一水资源管理体制。但是，在流域的水资源管理工作中，流域管理与区域管理的结合还不够密切，流域层面上的管理还很薄弱。在以行政区域管理为主导的情况下，各地方政府及其水行政主管部门在本行政区域内水资源的开发利用中多考虑自身利益，分割了以流域为单元的水资源统一调度与管理，难以实现协调统一的水资源合理配置。此外，在流域水资源管理中，水源、供水、用水、排水、污水处理和水污染治理等涉水事务由多个部门管理导致的“多龙管水”“权责交叉”“混乱错位”等现象也不利于水资源的高效管理。

总结起来，目前流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制在实际应用中存在事权划分不合理、管理不协调、监督无力等问题。具体表现在以下3 个方面：一是流域机构的取水许可审批权没有覆盖跨省河流的相关河段和跨省地下水源地；二是跨省河流水资源管理和调度体制不顺，在现行水资源管理体制下，流域机构对地方管理的跨省河流上的水库等水工程没有调度权，难以对跨省的河流实施统一水量调度；三是目前水资源调度多以应急调度为主，在调度方案编制、组织机构设置和调度实施监督管理等方面缺少完善的长效机制，且依托防汛调度方式运作，尚需实现从工程调度到水资源调度的转变。

为此，针对拒马河流域实际情况，通过立法途径来确立拒马河水量的调度管理办法，是实现水资源管理与调度的法制化、程序化、规范化，进一步完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度和协商机制，切实提高水利的社会管理职能和公共服务能力的一项行之有效的重要举措。

1.1.2 贯彻落实2011年中央1 号文件精神，积极推进实行最严格水资源管理制度的需要

近年来，海河流域水资源节约和保护工作不断加强，节水型社会建设稳步推进，以水功能区管理为核心的水资源保护制度体系初步形成。农田灌溉水有效利用系数显著提高，万元工业增加值用水量逐步下降。但是，具体来看，拒马河流域水资源管理仍较为粗放，主要表现为“一低、一高、两重”，即农业灌溉用水效率较低、万元工业增加值用水量较高、下游平原区河湖水污染和地下水超采仍十分严重。随着工业化和城镇化建设深入开展，受全球气候变化的影响，拒马河流域水资源、水生态、水环境将面临更加严峻的形势。

2011年中央1 号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度。为此，必须建立用水总量控制制度，确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立流域和区域取水许可总量控制指标并作为需水管理的重要依据，实施流域、区域用水总量控制；必须建立用水效率控制制度，确立用水效率控制红线，加强节水科技研发，推广节水技术设备，普及节水科学知识，促进节水事业发展；建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，按照水功能区目标要求，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量，加强省界和重要控制断面水质监测以及入河湖排污总量监控。

针对拒马河流域日益尖锐的水资源供需矛盾，本着实行最严格水资源管理的原则和目标，通过立法来确立河流水量的调度管理办法，对于强化水资源管理的总量控制、定额管理手段，健全流域水权制度，培育地方水市场，优化配置水资源，公平、公正地实现有限而宝贵的水资源在上下游、左右岸、不同区域、不同行业、不同需求之间的协调与平衡具有重要的现实意义。

1.1.3 着力解决拒马河流域水资源开发利用中存在突出问题的需要

水资源短缺是省际水事矛盾频发的根本原因。受气候变化和人类活动的影响，拒马河来水量呈现衰减趋势，与此同时流域内的需水量和耗水量呈现增加趋势。

拒马河径流量的特点是年际变化大，年内分配不均。以拒马河张坊水文站为例，1956—2000年系列平均天然年径流量为5.54亿m3，最大年径流量为1956年 的22.18 亿m3，最 小 年 径 流 量 为1972年 的1.33 亿m3，极值比达16，多年平均汛期（7—9月）径流量为3.3亿m3，占全年比重为64%。

1949年新中国成立后，张坊以下的平原区域修建了众多水利工程，一般年份的水资源已得到充分开发利用，地表水资源直接利用率达77.4%。由于当地地表水水量短缺且开发利用率高，因此地下水为主要供水水源。

拒马河水资源尚未实行统一调度与管理，在开发利用中存在以下问题：水资源在现有用户之间分配不合理，上游引水工程缺乏引水制度，造成下游灌区水资源匮乏，灌区效益得不到正常发挥，上下游用水矛盾十分突出；拒马河上游干流没有控制性水利工程，来水得不到调节，下游灌区实际用水保证率较低，水资源合理利用受到较大限制；经常出现连续枯水年，使得水资源配置面临极大难题。

现状条件下，若拒马河张坊以上再扩大引水规模，对下游平原区的社会经济和生态环境将造成严重不良影响和危害。

综上所述，拒马河流域水资源供用水系统脆弱，弹性差，水系复杂，涉及面广，水事矛盾调处难度大；与此同时，省际水权不明晰，缺乏水量分配方案，导致省级行政区域之间的水权不明晰，对上下游、左右岸的取水总量缺乏限制依据，监督管理薄弱，制约着区域水资源管理。为此，针对拒马河流域水资源本底情况及供需水形势，通过立法来确立拒马河水量的调度管理办法，是促进以供定需、维护生态平衡、加强宏观调控和调度、实现水资源可持续利用、建设经济社会生态和谐流域的必要举措。

1.2 立法的可行性

目前已有诸多法规制度保障和技术工作依据来支持拒马河水量调度和水资源管理立法研究，如《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国河道管理条例》，水利部《水量分配暂行办法》和《省际水事纠纷预防和处理方法》，《海河流域水协作宣言》《海河流域省际边界水事协调工作规约》《海委执法巡查制度》《拒马河水事协商会会议纪要》《拒马河应急引水工程水量调度与管理方案》等法律法规、规章制度和文件方案等。因此，为加强拒马河流域的水资源管理，特别是强化水资源调度管理工作而开展水资源管理立法研究并制定《拒马河流域水量调度管理办法》（以下简称《管理办法》）是可行的。

依法进行流域水资源的统一调度与管理是国内外相关管理机构和法律工作者关注的重要问题。从世界范围内来看，在水资源管理和保护领域，各国的立法具有如下特点：①中央立法与地方立法并行不悖，地方立法更具操作性。②法律实施与制度改革并驾齐驱。水资源法律的实施面临很多困难，亟需有效的制度对其加以改革；目前的改革主要集中在通过立法和行政机构来改变水资源管理体制。③法律保护与政策支持互补，地方政府和中央政府要紧密配合。④制定新法与完善旧法并举，与时俱进地加强对水资源开发利用的管理。⑤行政管理与公众参与相结合，有机实现利益协调。

中国在流域管理方面也进行了卓有成效的立法实践。黄河水资源实施统一调度管理已有多年，继1998年国家计委、水利部制定《黄河水量调度管理办法》对黄河水资源实行统一调度后，国务院又于2006年7月颁布了《黄河水量调度条例》，此令的目的在于继续加强黄河水量统一调度，实现黄河水资源可持续利用，促进黄河流域及相关地区经济社会发展和生态环境改善。作为中国重要内陆河之一的黑河，水资源供需矛盾异常尖锐，国家在1999年设立黑河流域管理局，统筹管理与协调调度黑河流域水资源，水利部于2009年5月颁布了《黑河干流水量调度管理办法》，以加强黑河干流水量统一调度、合理配置黑河流域水资源、促进流域经济社会发展和生态环境改善。2006年，甘肃省人民政府发布《石羊河流域地表水量调度管理办法》。2008年，陕西省人民政府发布《陕西省渭河水量调度管理办法》。实践证明，已颁布实施的相关调度管理办法对于流域水资源的合理开发、严格管理、有效保护、统筹协调发挥了重要作用。

国内外流域水量调度与管理的立法实践为研究制定《拒马河水量调度管理办法》提供了有益的借鉴。

综上所述，无论从法理依据还是立法实践上看，拒马河水量调度与管理的立法工作都是可行的。

2 《管理办法》的编制原则和主要内容

制定《管理办法》可以促进水资源优化配置，强化拒马河水量统一调度管理，对于健全流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，促进水资源的科学规划、合理开发、高效利用、有效保护也将产生积极作用。

2.1 编制原则

《管理办法》以贯彻科学发展观、落实《中华人民共和国水法》确定的水量调度制度为宗旨，在总结国内外尤其是国内其他流域水量调度管理工作成功经验的基础上，充分考虑拒马河流域的实际情况和水情特点，尊重现实，着眼未来，遵循公正、公平、严谨、科学的原则，统筹考虑上下游、左右岸的利益，实现流域的和谐稳定发展。

2.2 主要内容

国家对拒马河水量实行统一调度，遵循总量控制、分级管理与分级负责原则。为建立拒马河水量调度的长效机制，《管理办法》的编制应该体现以下几个方面的内容。

（1）确立拒马河水量调度的管理体制。《管理办法》中应明确水利部、海委、流域内两省市地方人民政府及水行政主管部门、水库和水电站以及引水渠道主管部门或者单位的管理职责，建立起“统分有序、纵向到底、横向到边”的管理体制，解决拒马河水量调度与管理体制不顺、权责不清的问题。

（2）健全拒马河水量调度责任制。《管理办法》要强化水量调度责任制的落实。拒马河水量调度与管理要实行地方人民政府水行政主管部门、海委主要领导以及水库、水电站、引水渠道主管部门或单位主要领导负责制，并实行公告制度。《管理办法》要明确责任主体、责任分工、责任内容、责任追究措施，同时还要采取分级督查和联合督查相结合的形式对水量统一调度进行监督检查，对未达到控制指标、超指标取水、违反水量调度管理规定及破坏水量调度管理秩序的行为要追究相应的法律责任。

（3）建立与水量调度有关的取水许可管理制度。实行严格的取用水管理是做好水资源配置的重要手段，也是促进水资源合理开发利用的重要基础和依据。《管理办法》要对新建、改建和扩建建设项目的水资源论证和取水许可制度的实施作出明确规定，应赋予海委对取水许可制度实施的监督管理权限，为实行最严格水资源管理制度打下良好基础。

（4）提出完善的水量调度方案编制程序。编制《管理办法》时，应对年度、月用水计划建议的报送以及年度、月水量调度方案的制定及修正、调度指令的下达等问题作出具体的规定，使得拒马河水量分配方案的落实更规范、更具操作性。

（5）建立比较完备的应急水量调度制度。国内外相关流域水量统一调度与管理的实践表明，由于气候变化和人类活动的双重影响，河川径流出现极端水情的频率大大增加。针对这一情况，《管理办法》中要建立应急水量调度制度，规定在出现危及城乡生活供水安全等紧急情形时，可以实施应急水量调度，并规定应急调度预案编制以及实施的程序和措施，确保在出现紧急水情时能够有序应对，降低用水风险和缺水损失。

（6）其他应予考虑的环节。《管理办法》还应该对水量调度奖惩机制、水文水质监测、水量调度总结与呈报、信息沟通与交流、动用水库死库容等环节作出相应的规定，形成“覆盖全面、内容具体、程序严密”的水量调度与管理制度体系。

3 《管理办法》实施的重要支撑点

3.1 制定拒马河流域省（市）际水量分配方案

水量分配是水权制度建设的基础，是河流水量调度管理办法顺利实施的重要基石。按照《水量分配暂行办法》精神，在水资源开发利用调查评价、供需平衡分析等技术措施和水资源综合规划的指导下，遵循公平公正、统筹兼顾、尊重现状、兼顾未来需求和高效利用等原则，采用多种方法综合比较、合理选定技术路线，编制拒马河流域相关省市及其内部行政区域在生产、生活、生态方面的水量分配方案，对于《管理办法》的制定和实施具有重要支撑作用。

3.2 确立拒马河流域生态补偿机制和相关政策

流域生态补偿对于促进流域内上下游之间的水资源合理开发利用与生态环境保护，充分调动各方力量参与流域水资源管理和保护具有重要意义。如何实现流域生态补偿是流域生态补偿机制研究的核心问题。在明晰水权的基础上，根据拒马河流域的行政、水文、气象、生态、社会、经济等具体条件，深入开展流域生态补偿的原则、类型、途径、方式、范围、主体、对象、标准等机制和政策研究，对于《管理办法》的制定和实施具有重要支撑作用。