地域相近：村民自治有效实现形式的空间基础

胡平江

（华中师范大学 中 国农村研究院，湖北 武 汉430079）

村民自治的有效实现形式需要以一定的地域空间为基础。近年来，在广东、广西、湖北以及江西等一些地方纷纷出现了以地域较小的自然村为基本单元开展村民自治的新探索。2014年中央一号文件也明确指出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。对此我们要问，村民自治有效实现形式的地理空间基础是什么？为什么更小的地域单元更有利于村民自治？

一、地域相近与自治的有效性

村民自治不是空中楼阁，而是在一定的地域范围内的社会治理形式。地域范围的大小对村民自治的成效有着重要的影响。

（一）地域相近是村民自治的重要基础

自治是指某个人或集体管理其自治事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。①由此，自治既包括个人自治，也包括集体自治。而作为集体单位的自治，都是在一定的地域范围内开展的。如民族区域自治，就是在各少数民族聚居的地方实行区域自治，其地域范围就是少数民族聚居的地方。

长期以来，一些学者对自治的合理地域进行了探讨，并为有效开展自治不断寻求一个合适的地域范围。如柏拉图认为国家共同体应建立在一定的领土范围内，并从财产分配的角度将最适宜的城邦公民人口数量确定为5040人。②亚里士多德主张以“城邦”为单位开展自治，并指出国境不可太小也不求太大，当以观察所能周遍又足保证公民们宽裕而不失节制的闲暇生活为度。③科恩在论述民主的基础条件时指出，民主要求一定的地理条件。一方面是自然条件，如地形、气候等。另一方面是人力可以控制的地理环境，如交通等。④

较小的地域单元更有利于自治的开展。自治的规模过大，可能意味着民主的效能降低。如亚里士多德认为，城邦的大小各有它适中的限度，规模过大则难以制定秩序。⑤卢梭指出良好的国家体制在幅员上应该有一个界限，小国在比例上要比大国更坚强得多。⑥在自治的实践中，被托克维尔所推崇的美国民主其民情基础在乡镇自治，乡镇自治的基本单元是两三千人左右的“乡镇”，其面积并未达到使其居民无法实现其共同利益。⑦

从村民自治的形成来看，村民自治很大程度上就是村落借助自治这一形式来解决个人解决不了的公共事务问题。虽然家族团体能够满足正常的货物和劳动需求，但在一些特别的事务、紧急和危险情况时很重要的一部分需要靠邻里的帮助。⑧马克斯·韦伯曾从安全的角度阐述乡村自治的产生，认为村落在中国的基础是对安全的需要，乡村与城市的区别在于，乡村自己履行这些职能，并自己有这样的机构。⑨而在实践过程中，在村民自治第一村的广西壮族自治区合寨村，其村民自治缘起的重要原因之一就在于解决人民公社制度失效后的村庄治安问题。因此，村民自治是一种集体自治而非个人自治，是村庄集体事务的一种协调解决机制。

村民自治作为农村居民对村庄内公共事务的一种治理方式，也建立在一定的地域基础之上。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条明确指出，村民委员会要根据村民居住状况、人口多少等原则来设立。村民自治作为一种直接民主形式，地域范围的大小对村民自治的成效产生着重要的影响。在村民集体行动中，集团越大，有利于集团行动得到的报酬就越少，集体行动越难开展。⑩因此，过大的地域，可能不利于村民自治的开展，不利于集体行动的达成。因此，在村民委员会组织法中就要求村委会的设立需要考虑“便于群众自治”。

对于中国的村民自治而言，“地域相近”似乎显得尤为重要。一是农民对土地的依赖性强，在农业技术并不发达的农村，农民的土地生产规模有限，作为农业生产组织单位的村落规模也不可能过大。二是乡土社会人口的流动率小，社区间的往来疏少。越大的地域范围意味着越少的社会交往。三是中国乡土社区的单位是村落，但村落与村落之间呈现出孤立、隔膜的关系。村民之间活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离。

（二）村落类型与地域相近的多样性

地域相近，有利于村民自治的开展。那么，怎样才是合理有效的地域范围？地域相近需要近到何种程度呢？对此，笔者认为村民自治的合理地域是地理条件与人的活动双重作用的结果。地理条件与人的活动的契合度是“地域相近”的重要衡量标准。从村域形成过程来看，地理条件与人的活动两种因素组合的多样性能塑造出多样化的地域类型，并导致村民自治单元中形成不同类型的“地域相近”。

1、自然型村落与传统型自治。在农村社会，土地是农民的“命根子”，是农业生产的基础。农民以农为业，形成了对土地的特殊需求与极度依赖。农民依附于土地，土地的固定性则使农民固定在特定的地域上。在历史发展过程中，某一户或几户农民开始择一处土地生存下来，随着世代繁衍，生存在此处土地上的人口越来越多，并在地域上不断向外扩展。由于传统中国在分家析产中长期坚持均分制而非西方的长子继承制，导致村落中人口外流的情况极为少数。因此，刚开始几户农民的子子孙孙也往往依附在祖先选定的土地之上，从而使村落里村民之间的血缘关系长期延续，一个村落因而往往是一个家族的延伸。

在一些历史悠久的村庄，以一个或几个家族为主体自然繁衍扩展而形成的村庄比比皆是，如“张谷英村”、“刘家村”、“党家村”等。在这种血缘与地缘重构的自然村落中，自治的形成往往是基于血缘关系而形成的天然信任与集体协作，长老权威、宗族力量等传统因素成为村落治理的主要依靠，其自治“地域相近”的合理地域范围决定于村民关系亲疏程度，村民认同的边界往往构成“地域相近”的边界。由于村民的认同取决于与自己的亲疏关系，一旦自治单元的地域范围超过村民的亲疏程度和认同边界，那么在这一自治单元中往往会形成不同的宗族认同、甚至是相互之间的对立。

2、选择型村落与服务型自治。相对于城市更注重交往的便利而言，地理条件对农村聚落的影响相对更大。如亚里士多德就农村与城市的选址时提出，择地建置应当注意山川形势，利于防御。地形、地表的结构、水资源等自然条件有时对农村聚落的形成起着决定性的作用。在这些村落中，村域的范围受到地理条件的极大影响，往往一个聚落就是村民选择一块平地、一块高地或一处水源而聚集形成。人们依靠自然超过依靠他们自己的主动性。同时，在面对不利的自然环境以及在化解自然条件带来的风险过程中，形成了村落居民共同的利益和诉求，如共同应对滑坡、应对水资源短缺等。

在农村村落中，我们看到一些村落往往以“井”“湾”“坝”“塘”“桥”等命名，如“高山村”、“韶山冲”等，其体现的就是村落形成过程中对特定环境的依赖。因此，自然条件塑造了村域的范围，自然风险或自然服务则促进了村落自治的形成。在选择型村落，村民开展自治所需的“地域相近”范围往往取决于对某一自然地理条件的依赖程度，或者说某一地理条件的辐射范围往往构成“地域相近”的边界。在这些村落中，村民们愿意为维护一口水井、修建维护桥梁等采取集体行动。而倘若要求另一个村落中的村民来维护村落中的水井、桥梁等公共设施，则往往难以实现。

3、组合型村落与建构型自治。在某些时候，村落的形成更多的源于人们经济社会活动的塑造，是人们因某种经济社会利益组合聚居而成。如因一些矿业资源的开发而形成的村落，矿产资源的利用成为连接村落村民的“纽带”。一些村庄，可能由市场交易而形成。对此，施坚雅曾认为，在某些时候，农村的实际社会边界并不是由农民所居住的村庄地理范围所决定，而是由他的基层市场区域的边界所决定。在这些村落中，村落由来源各异、职业殊同的村民组合而成，村民之间的关联纽带并不是依靠血缘的紧密联系或应对自然风险的集体需要。因此，在组合型村落，村民自治的形成可能是基于经济利益的协调或国家外部的建构。

相较于自然型村庄强烈的血缘认同和地缘认同，组合型其自治所需的“地域相近”范围往往更富有弹性，更容易建构和变化。其地域的边界往往是人们经济社会活动的边界，如以某一市场活动范围的“巷”、“路”为界，而新加入到这一“路”或“巷”的居民也可以比较容易的融入村落。在自治过程中，由于缺乏传统因素的制约与协调，因而更多的需要借助外部的机制来规范，如民主选举、民主决策等民主机制。

二、社会变迁过程中的“地域相近”

在长期历史上，地域相近是乡村自治开展的重要单元。这既为村民自治的发展提供了一种路径，也为当前自然村一级自治的开展提供了空间基础。

（一）传统乡土自发秩序下的地域单元

传统中国，皇权不下县、县下皆自治。国家权力在人民实际生活中作用是松弛和微弱的，是无为的。在乡土自治过程中，人们通过长期彼此互动，在特定的地理条件下塑造了村落“地域相近”的边界。这一自发秩序下形成的村落范围往往就是地理条件和农民活动契合下所能达能的有效范围，具有以下特点：

其一，村落地域边界源于农民自身行为的塑造而非行政的划分。在乡村自治中，村落作为一个自然形成的居住聚集地，并不具有明确的地理边界。村落的范围来源于农民日常交往过程中的心理认同边界而非国家的建构，是一个为人们所公认的事实上的社会单位，是一种“事实体制”。历史上，这些自然村落作为一个自治单位，几乎不承担来自国家的收税、治安等公共事务。与此相对，传统国家为实现对基层的控制和对公共事务的管理，在村落之外建立起另外一套行政系统。如清朝开始建立的保甲制度就规定，10户为一牌、10牌为一甲、10甲为一保，这种国家力量塑造出来的行政单元，是一种“法定体制”。

其二，村落自治源于农民生产生活的自发秩序而非国家的建构。一是人们从事着同样的农业生产，遵循着同样的规律，农民”日出而作，日入而息”，彼此行为可以相互预知。二是人们居住相近，生活圈集中于村落。村庄由一群紧挨在一起居住的家族共同体组成，是典型的邻里团体。“远亲不如近邻”，村民互有所需、相互熟悉。由于在“地域相近”的自然村落中人们从事着差别不大的产业、处在大体一致的生活环境中，因此，身处其中的村民遵循着同样的生产与生活规律，相互间“知根知底”。村、家庭和个人按季节的庄稼收获规律，按出生、结婚、死亡的规律开展活动。在这样一个村落社会中不需要过多的外力就能够实现自我平衡与自我运转，其自身内部能够形成一种自发的社会秩序，是一种没有品官的自治区。

其三，乡土自治单元具有多样性与不稳定性。传统乡村自治中，村庄并不是一个行政单元，因此其边界并未得到国家的确定。同时，作为一个地理单元，其界线是不稳定的。一是自治单元中的土地具有不确定性。在传统社会，土地私有，土地的买卖频繁，土地的所有者面临着变动与调整。由于农民对土地的依附，因此，土地的调整往往也导致在土地上生产与生活的人的变动。二是基于“村民认同”的自治边界随着时间的推移，人们亲疏远近关系也随之变化，村庄范围也会因此扩大或者裂变成不同的小村落。

（二）国家建构下行政化的地域单元

人民公社时期，在国家建构的作用下，作为国家一级行政单元的生产大队是由若干传统“自然村落”组合而成，是国家强制作用下的产物。在地域上生产大队是一级行政化的、扩大的地域单元。

人民公社体制下，公社内部形成了生产小组、生产大队和公社三个不同层级的地域单元。生产大队一级是国家行政和社会治理的一个基本单元，是一级政社合一的单位。此时，国家政权下乡下到的是生产大队一级。如在生产大队设立“党支部”，设立“民兵连”，以生产大队为基础设立“小学”。生产大队工农兵学商俱全，不仅在农业生产计划的制定和落实上发挥重要作用，而且在公共行政管理上发挥着重要作用。当然，作为一级国家建构起来的行政单元，其面临的突出问题就是天然社会纽带的不足，这一单元的维持需要依靠国家的强制力和巨大的行政成本。如农村集体化一开始就受到农民的抵制，出现了农村“生产力暴动”。

相对于国家建构起来的生产大队，生产小队就其地理地域而言，往往是传统自然村落转变而来，具有地域相近的属性。在“三级所有”的体制下，国家尤为注重“队为基础”的重要性。毛泽东认为，三级所有重点在生产队所有，“有人斯有土，有土斯有财”，所有人、土、财都在生产队。对于生产队是生产大队还是生产小队的争论，毛泽东还特别指出，“所谓‘队为基础’，指的是生产小队，而不是生产大队”。可见，在集体化过程中，人民公社系统不得不接受既定的传统结构，并通过强化生产小队的作用，使人民公社嫁接在农村生活的古老根基之上。

（三）村民自治中扩大的地域单元

包产到户后，农村自治向“地域相近”回归。如广西宜州合寨村的“中国第一个村委会”就是建立在自然村一级。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第七条也规定，村民委员会一般设在自然村。但是作为一种制度，村民自治为什么主要是以“行政村”而非“自然村”为基本单位呢？

1987年，民政部发出《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》，将村民自治制度在全国各省全面推广实施。此时的村民自治，在两个进路上予以推进。一是国家推广进路上，国家基于行政管理需要将村民委员会设立在生产大队一级，生产大队转化为“行政村“。另一进路是部分地方的进路。如广西壮族自治区，其做法是将村委会设在生产队一级，在村委会与乡镇之间设立一级乡镇的派出机构“村公所”。1993年起，广西壮族自治区在国家减少管理层级、统一行政机构设置的要求下开始将村公所改为村委会。

统一建制的行政村是一个“地域扩大”的社会，这为村民自治的开展带来诸多困难。一是随着地域的扩大，村民相互之间社会交往相对不便，行政村内村民日常联系的紧密度降低。特别是2000年后为降低行政成本而进行的大规模合村并组改革，极大地扩大了行政村的村域范围，不利于村民之间的相互交往。二是在国家行政需求下，自治让位于国家行政，难以构建起有效的自治秩序。行政村村委会虽然性质上属于自治，但功能属于行政，承担了大量的法定行政工作，自治功能难以有效发挥。因此，从集体行动的角度而言，在地域扩大的行政村往往难以有效开展其集体行动，村民自治往往变为“村委会自治”。

而之所以以“行政村”而非“自然村”为单位开展村民自治，一方面是国家行政管理的需要。因为在人民公社制度下，生产大队是一级相对完善的行政组织，因而在生产大队直接设立村委会，能够顺利实现国家行政管理的衔接。另一方面是自然村落具有多样性，作为一项政策制度在全国推广上难以具有操作性。首先，作为一种自发秩序形成的认同单元，其在地理上的边界不具有确定性。其次，村落的形式多样，从居住形式来看，并非所有自然村落都是“小聚居”。一些自然村落可能是单家独户，一些自然也可能是人口和面积庞大的村落。因此，从自治角度而言，地域相近的自然村落具有先天的优势，但就行政管理而言，地域相近的自然村落并不适应行政管理的统一性要求。

（四）实践中合理地域单元的探索

农民的社会生活主要集中在自然村而非行政村，自然村依然是一个地域相近的地域单元。因此，近年来一些地方在改革探索中纷纷在“地域相近”的自然村落开展自然村自治，以此解决行政村的“地域过大”难题。

当前，自然村依然是一级有效的“地域相近”单元。一是地域相近的自然村仍然是农民日常交往的最主要区域。如自然村中村民办理红白喜事，作为同一自然村的村民往往需要作为“邻里”参加，而其他自然村的村民一般不必参加。二是地域相近的自然村仍然是农民公共服务的有效组织单位。人民公社体制下农村经济社会制度虽然经历了深刻变革，农民的宗族血缘关系虽然被冲淡，但村民的社会治安、社会福利、公共设施维护等生产生活的公共性服务需要这些自然村小共同体来共同决定、共同提供。

同时，在村民自治的实践中，村民自治事实上在地域相近的自然村得到延续。由于行政村自治单位过大，行政村往往会难开、事难议。在此情况下，一些地方将“视野向下”，在村民自治过程中通过召开组民大会而非村民大会的形式来解决这一问题，自然村成为了村民真正议事论事的自治单元。在日常管理者，一些地方也往往将地域较大的行政村划分成地域较小的若干片区或村民小组，实行分片治理。由此来看，当前以地域相近的自然村为基本单元的村民自治探索并非无源之水。

三、结论与进一步的讨论

村民自治的有效实现形式需要考虑地域的因素。当前一些地方以自然村为单位开展村民自治，其实质是寻求一种合理的地域单元。从当前的村民自治实践探索来看，“地域相近”仍然是村民自治有效实现的重要空间基础。

一是“地域相近”具有开展村民自治的传统。“起点决定路径，原型规制转型”。村民自治起源于乡土社会，传统乡土社会的自治是以自然形成的自然村为单位开展的。村民自治诞生之初，其起源也在自然村一级。而在地域扩大的行政村这一单元，村落与村落之间交往较少，村民之间“十里不同音”，形成了相互隔绝的状态，难以进行有效的社会交往。也正因此，中国农村村民自治在地域相近的自然村落社会中能更有效的实现。

二是“地域相近”具有开展村民自治的有利条件。在地域扩大的行政村，缺乏传统的社会纽带，同时也缺乏共同的利益诉求，并没有形成所谓的“有机团结”，不利于集体行动和自治活动的开展。在地域相近的村落自治中，虽然现代社会纽带同样也未能建立起来，但作为一种自发形成的村落形态，其或者有着共同的利益诉求，或者有着血缘等社会纽带来构成其自治的基础。

由于村落类型具有多样性，因此，“地域相近”在地理上也不是单一的。从村落的形成过程来看，其形成的因素既包括人的社会活动，也包括共同的公共服务需求，甚至仅仅是血缘关系的扩展。因此，“地域相近”的地域范围也不是统一的，甚至不是确定的。如在自然型的村落，村落的范围可能取决于农民在行为过程中的亲密疏远程度，是差序格局在地理上的投射。而在选择型村庄，其地域范围源于人们对某一公共物品或服务的需求依赖程度。

当前的理论界与地方实践者对“地域相近”形成了不同的认识，也产生了一些不同的实践做法。一些人认为，以地域相近的自然村为单位开展村民自治，是村民自治的一种倒退，村民自治应该往上走而非往下走。因为中国的自治发展路线是“由村到乡、由乡到县，逐步提升”。而一些地方在实践过程中将村民自治单位彻底缩小到自然村，并撤销行政村一级自治，也引起了一定的争论。对此，我们认为应坚持“两个不能否认”。

一是不能否认“地域相近”开展自治的价值。自治的开展需要一定的经济、社会、地理等多方面的条件。行政村村民自治作为国家建构的产物，其自治规则是国家通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督这“四个民主”建构起来的。国家在乡土社会外部输入进来的村民自治制度看似很完美，但缺乏运行基础。一是地域扩大后居民参与不便。二是地域扩大的行政村是国家建构出来的，村民之间缺乏传统的社会纽带或共同的利益诉求。而在村落社会中，居民居住相近能够为村民自治的运行提供利益纽带或社会关联。因此，以“地域相近”开展村民自治，能够为村民自治的开展提供有效的空间基础，让村民自治“接地气”。

二是不能因“地域相近”而否定行政村自治。当前，虽然行政村村民自治面临一些问题，但以此完全缩小自治单位，甚至是撤销行政村自治是不可行的。其一，行政村村民自治有其可行性。地域是多层次的，不同的层级可以有不同的自治形式。“地域相近”可以借助其内生的经济社会纽带开展村落自治，而“地域扩大”的行政村则可以借助现代民主机制开展行政村自治。其二，行政村村民自治有其必要性。一方面，行政村自治能够解决自然村自治解决不了的问题，特别是面对跨自然村的公共事务时。如修建不同自然村之间的公路，单个的自然村往往难以协调，需要行政村来协调。另一方面，行政村的公共事务需要以自治形式来实现。如当前国家加强惠农力度，大量经济资源投入农村，这些资源就需要通过自治方式来管理，否则就容易变为村干部的个人资源。

地域条件的多样性，也意味着自治形式的多样性。马克思在对巴黎公社分析时指出，“公社或部落成员对部落土地的关系这种种的不同的形式，部分地取决于部落是在怎样的条件下实际以所有者的资格对待土地，而这一点本身又取决于气候、土壤的物理性质。”对当前村民自治而言，可以根据地理条件在不同的范围开展多样化的村民自治，如以山冲的地理范围为单位开展冲湾自治，以水库为单位开展库区自治等。

不同的地域大小需要不同的自治形式。在自治层级上，不同地域层级可以开展不同层次的自治。密尔从民主规模与民主形式上进行了分析，认为在民主规模过大而所有人参与公共事务变为不可能时，代议制民主就成为了理想的选择。在村民自治过程中，我们认为，可以利用地域相近的自然村作为一级村民自治单元，开展直接民主，管理自然村内部的公共事务，以此优化和充实村民自治。行政村村民自治主要以直接民主和间接民主的形式协调村落之间的公共事务。通过自然村村民自治与行政村村民自治，构建中国农村“两级自治”的新格局。

注释

①戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1992年，第693页。

②柏拉图：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海：上海人民出版社，2001年，第148页。

④科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，2004年，第108页。

⑥卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1980年，第63页。

⑦托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，北京：《商务印书馆》，1988年，第67、68页。

⑧马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，桂林：广西师范大学出版社，2008年，第137页。

⑩曼瑟·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海：上海人民出版社，2011年，第40页。

○

3

1埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，上海：生活·读书·新知三联书店，2000年，第183页。

○35J·S密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，1997年，第31页。