完善中国住房保障法律制度的几点思考——以美国经验为借鉴

(华南理工大学法学院，广东广州 510006)

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住房问题，事关国计民生，事关社会稳定，事关和谐社会建设的成败。保障国民“居者有其屋”是现代国家义不容辞的责任与义务，建立和完善保障性住房法律制度是现代国家保障“居者有其屋”的重要举措。完善的住房保障制度是社会发展和进步的标志，它既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度在社会保障体系中的体现。我们应当结合国内住房保障制度的现状，分析并借鉴美国构建居民住房保障法律制度的经验，加快住房保障立法的步伐，把建立和完善居民住房保障法律制度视为政府的一项重要责任，采取有效措施，逐渐建立和完善中国特色的住房保障制度，切实有效地解决“居者有其屋”这事关人民安居乐业的基本民生问题。

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民以食为天，家以居为先，安居才能乐业，安居才能和谐。中国先贤早就极富哲理地指出:“宅者，人之本。人以宅为家，居若安即家代昌吉。若不安，即门族衰微。”“就此五种，其最要者唯有宅法，为真秘术。”①张述任、张怡鹤编译:《黄帝宅经》，第1页，团结出版社2009年版。可见中国自古以来就视住宅为人类安居和乐业的基本条件，而建设住宅之法则为解决安居之道。时至当代社会，建立住宅保障制度已经成为现代国家和政府的一项重要职责。②温家宝:《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，载《求是》2011年第7期。完善中国住房保障制度并将其纳入法制轨道，对于促进社会公平，缓和社会矛盾，增进社会各阶层和谐相处，构建和谐社会具有重大的战略意义和现实意义。

一、保障“居者有其屋”是现代政府的法律责任

完善的住房保障制度是社会发展和进步的标志，它既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度在社会保障体系中的体现。③庞凌、缪岚:《安全·自由·自主——住宅不受侵犯的价值蕴含》，载《法律科学》2005年第6期。根据中国国情，尽快解决“居者有其屋”的问题，是衡量中国政府责任的一块试金石。责任政府是民主理念的必然逻辑。任何国家在任何时候都应当关注居民住房的建设和供给，应当把“居者有其屋”当作是政府的职责和理性抉择。为此，在住房保障工作中，政府必须转变观念，在对待公民和政府之间的责任关系认识上，从强调政府的权力和公民的义务转向注重公民在住房保障中的权利和政府在住房保障中的责任，从保障公民基本生活需要出发，建立完善的住房保障制度，真正保障“居者有其屋”。

(一)保障“居者有其屋”是现代政府的宪法责任

宪法是一个国家的根本法律，宪法责任在其中充当着体现一个国家政治文明程度之作用性的标志。根据现代国家机构的分工，政府是国家宪法和法律的执行机构，其执法行为必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法的尊严，保证宪法的实施。政府征收并使用纳税人交纳的税款，就应当承担起为维护纳税人的权益而执政的责任，切实履行为全体纳税人提供优质高效的公共产品的职能。在构建社会主义和谐社会、建设政治文明社会的今天，宪法责任是一个应当受到足够重视的问题。

《世界人权宣言》第25条明确规定:“人人有权享受为维护他本人和家属的健康和福利所需要的生活水平，包括食物、衣服、住房、医疗和必要的社会服务;且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其它不可抗拒之环境时，有享受保障之权利。”这条规定意味着每一个人都有权享有最低程度的有尊严的生活所必需的居所。住宅权是人的一种最基本的权利。能否将自由权意义上的住宅权扩张到公民“对住宅”的权利这一社会权并予以保障，反映了国家保障公民的“首要”人权——生存权的态度。①肖泽晟:《我国住宅权行政法保护缺失分析》，载《行政法学研究》2006年第1期。生存权是作为社会个体的人生存所必不可少的权利，是基于人类生存本能而自然产生的。②林嘉:《社会保障法的理念、实践与创新》，第133页，中国人民大学出版社2002年版。《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定:“国家尊重和保障人权。”第14条第4款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法的这些规定表明，住宅权作为最基本的生存权利之一，保障其良好地实现是现代政府义不容辞的法律责任。宪法将国家保障公民住宅权所应承担的义务上升为法律义务，确认了各级政府应当解决居民住宅问题的法律责任。对住宅权的保障程度直接决定着对人权的保障程度，也反映了一个国家对人权的保护力度。由此可见，保障“居者有其屋”是宪法要求政府应当承担的法律责任。其中，帮助社会弱势群众实现住宅权为重中之重。最直接、最有效的途径就是通过各种途径筹集资金，提供保障性住房来尽量满足社会弱势群众最基本的住房需求。

(二)保障“居者有其屋”亦是现代政府的经济法责任

经济法是社会本位法，是以维护社会公共利益为宗旨的。将政府运用法律和非法律手段对国民经济的干预或协调理解为经济法的本质，符合中国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的客观要求。③张富强:《经济法学》，第16页，法律出版社2008年版。当政府行使经济规制职能时，它所面对的是企业和有经济活动的个人，依法对他们违反经济法的相关规定、扰乱国家经济秩序、破坏公平竞争、侵害消费者合法权益等经济行为进行规制。倘若政府经济职能部门不履行经济规制的职能，不以追求社会公共经济利益为目标，不依法或者不正当行使经济规制权力，侵犯市场主体或者人民的合法权益，无法提供一个平等、有序的市场环境，对国家、对人民来说是一种失职行为，就必须承当经济法责任。

在社会主义市场经济条件下，政府的主要职责就是保障人民群众的基本需求、保障公共利益。为此，进一步转变政府职能，加强公共服务职能，加快健全覆盖全民的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，是政府义不容辞的责任。④温家宝:《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，载《求是》2011年第7期。可以说，是经济法“要求”政府承担起对房地产市场实行宏观调控，使之形成一个有序、适应社会发展的房地产市场，最终良好地履行保障“居者有其屋”的法律责任。目前政府对商品房接二连三出台“打压政策”，其本质就是试图通过对房地产市场的宏观调控，努力保障广大人民群众享受到“居者有其屋”的普遍利益。显然，切实向普通百姓提供保障性住房，实现“居者有其屋”的宏伟目标，是市场经济条件下现代政府必须履行的经济法责任。

(三)保障“居者有其屋”更是现代政府的税法责任

正如西蒙所言:“法律制度环境像我们的自然环境一样，它用可靠的、能理解的事件范式把我们包围起来，法律制度环境的稳定性和可测性，使我们在知识及计算能力限度内应付它。”⑤［美］G.M.霍奇逊:《现代制度主义经济学宣言》，第136页，向以斌等译，北京大学出版社1993年版。税法是一部事关国计民生的重要的部门法，其使命在于依法理顺国家与公民财产权分配关系，保障公共产品的提供有充足的资金来源，以满足公民对公共产品的需求问题。这是税法与其他法律部门如民法、经济法和行政法的根本区别。宪法赋予政府的征税权，旨在保障税收及时足额入库，为国家职能的实现提供充分的财政支持，但并不是单纯地追求和保障公权的实现，它必须同时考虑纳税人的纳税能力和基本生活保障，防范政府对纳税人财产权利的不法侵害。因而，须通过税法的规定来贯彻税收法定原则、量能课税原则和用税法定原则，使税收的课征、税收要素的修改、税款的使用均能征得纳税人全体的同意，并以社会公共利益为目标，将税款的全部用于纳税人全体所需要的公共产品的生产和公共服务的提供。正是在此意义上，税法不仅是国家征税之法，更是规范政府征税之法，我们应当通过规范政府的征税行为，达到保障纳税人权利的目的，使税法更好地体现纳税人的权利，并促进政府更好地为纳税人提供优质、高效的服务。①张富强:《税法的概念、本质和特征新论》，载《安徽大学法律评论》2007年第2期。

正是税法的宗旨、基本原则及其保障和救济纳税人权利的规定，使得纳税人有权要求政府规范行使征税权，并为其解决基本的住房需求。廉租房、公租房、限价房等保障性住房作为非常重要的社会公共产品之一，应当作为政府课征税收的一种对价。从这一视角出发，保障“居者有其屋”不仅仅是政府应当承担的宪法责任、经济法责任，更是政府应当承担的税法责任，政府应当为保障“居者有其屋”提供相应的较为完善的住宅保障及其相关的法律制度保障。

二、中国政府切实履行“居者有其屋”法律责任面临的难题

根据现代国家机构的分工，政府是一国宪法和法律的执行机构，其执法行为必须以宪法和法律为准绳，切实保障公民“住宅权”的良好实现。目前中国因“房价高企”而致使大批“房奴”“蚁族”的产生，陷于“居者忧其屋”的困境，说明中国政府要切实履行保障“居者有其屋”的宪法责任、经济法责任和税法责任，还需要付出极大的努力。

(一)切实履行宪法责任的难题:保障性住房仍难以满足需求

宪法将国家保障公民住宅权的义务上升为法律义务，确认了政府应当承担解决居民住宅问题的法律责任，这就要求政府提供足量的保障性住房来尽量满足社会弱势群众的最基本的住房需求。②温家宝:《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，载《求是》2011年第7期。然而近年来中国迫于财政压力等原因，导致目前保障性住房专项资金较为匮乏，资金周转难以满足承建足量保障性住房的需求，这距离宪法要求的保障公民住宅权的法律义务仍然有一定差距。

《小康》杂志自2005年以来，每年均进行“中国居住小康指数”调查。2011年《小康》杂志社与清华大学媒介调查实验室公布在全国范围内展开“政府公共服务满意度调查”的结果显示，在15个公共服务领域中，“保障性住房”满意度最低;82.8%的参访者认为保障性住房是自己必需的公共服务，然而现实是，在我们国家中能够享受低保的人口比例还不到6%，不能享受低保的人很难申请到保障性住房。③欧阳海燕:《15城市公共服务满意度调查》，载《小康》2011年第3期。2013年7月底至8月初，《小康》杂志社联合浙江大学不动产投资研究中心、清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构，对2012—2013年度中国的“居住小康指数”进行了调查。在面对“您是否需要政府或社会帮助解决住房中存在的问题”这一选题时，选择“非常需要”(54.7%)及“需要，但不是很迫切”(34.1%)这两项的受访者共占88.8%。④谈乐炎:《拿什么提升居住幸福感?》，载《小康》2013年第9期。而根据国务院在“十二五”时期全国将建设保障性住房3 600万套的计划，每年用于保障性安居工程的投资约需1.3—1.4万亿元资金。以2012年为例，当年2.89万亿的土地出让金中约有2 890亿可以用于保障性住房建设，加上公积金增值收益也仅有3 000亿元，即使再算上中央财政的划拨部分，才基本达到约8 000亿元的资金，⑤陈杰:《中国住房事业2003—2012:回顾与反思》，见《东方早报》，2012-09-25。离1.4万亿元保障性住房资金的需求来说，显然还远远不够。因而，2012年全国共建成590.2万套保障房，2013年基本建成470万套保障房，2014年全国城镇保障性安居工程建设的目标任务是基本建成480万套以上⑥姜伟新:《2014年全国保障房计划新开工600万套以上》，新华网，2013-12-24，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/24/c_118692339.htm。，这将惠及数千万人，但仍有庞大的中低收入人群求“房”若渴。在房价节节攀升的现实背景下，保障房是众多中低收入群体实现“安居梦”的唯一途径，如何让他们“居有其所”，是摆在保障房制度面前的现实考量。①谈乐炎:《拿什么提升居住幸福感?》，载《小康》2013年第9期。诚然，中国如不加快依法规范保障性住房的建设步伐，不加大资金投入的力度，是很难从宪法高度保障公民住宅权的良好实现的。

(二)切实履行经济法责任的难点:运用行政手段打压房价

经济法是社会本位法，是以维护社会公共利益为宗旨的。经济法“要求”政府承担起对房地产市场实行宏观调控，使之形成一个有序、适应社会发展的房地产市场，最终良好地履行保障“居者有其屋”的法律责任。然而，近年中央政府出台的住房政策过于强调经济发展功能，过于注重从促进经济快速发展的角度推进住房市场的发展，而并未能从维护社会公共利益的高度，对房地产市场进行有效的宏观调控，对住房政策保障功能、公平性重视不够，因而未能很好地履行政府的经济法责任。②温家宝:《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，载《求是》2011年第7期。

2003年，中国政府将房地产作为国民支柱产业，此后先后发布40多次与房地产直接相关的宏观政策，直接带来地价房价飞涨。为了抑制房价，国务院多次出面调控，措施一次比一次严厉，但每一次调控都成为房价上涨的催化剂，把房价推向一个又一个高点。据国家统计局统计，2003—2012年全国地价(房地产开发购置土地费用除以购置面积)年均涨幅为22.9%，而同期房价的年均涨幅为16.1%。③陈哲:《03年以来颁布43个调控政策房价上涨10倍》，见《经济观察报》，2013-07-20。十年间，房价的上涨超过10倍。④周小苑:《人民日报聚焦10年调控房价涨10倍:政策未中靶心》，见《人民日报》(海外版)，2013-08-05。2013年上半年“国五条”高调入市剑指房价下行，然而半年之后，7月全国房价同比涨幅再创新高，北京尤以18.3%的涨幅居首，“调控”俨然成为房价的助推器。根据中国国家统计局公布的统计数据，2014年2月，在70个大中城市中价格同比上涨的城市达69个，最高涨幅为15.9%;其中北上广深等大城市的涨幅仍然遥遥领先。⑤国家统计局:《2014年2月份70个大中城市住宅销售价格变动情况》，见《中国信息报》，2014-03-18。种种数据表明，打压房价的相关政策的初衷是好的，但是其出发点以及使用的手段却不妥:即不是市场手段或法律手段，也不是前二者的结合，而是运用行政手段来打压房价。⑥鄂璠:《为什么大家都对限购令说“不!”》，载《小康》2014年第7期。行政手段的权威性和强制性将严重阻碍市场的自由发展，其根本原因在于划分政府与市场的界限分工不明确。

(三)切实履行税法责任的难点:土地出让金未入税

税法的使命在于依法理顺国家与公民财产权分配关系，满足公民对公共产品的需求问题。税法赋予政府以征税权，同时政府须将税款的全部用于纳税人所需的公共产品的提供。⑦张富强:《税法的概念、本质和特征新论》，载《安徽大学法律评论》2007年第2期。保障性住房作为一种公共产品，理应为纳税人所享用，故政府应当为保障“居者有其屋”提供相应的较为完善的法制保障。然而，中国政府并未能良好地履行保障公民居住权的税法责任，“高企”的房价使得众多的无房者望而却步。

有不少论者认为，中国的房价会不会下降就得看土地价格，因为面包价格不太可能比面粉价格便宜。⑧苏培科:《10万亿到底是如何花的(国金时评)》，见《国际金融报》，2011-08-18。这多多少少点出了中国房价为何高企、中央政府越打压而房价越高企的病源所在。但中央政府在过去的几年似乎并没有确切地了解这一病源，不去限制地方政府出让土地的楼面价，不去规范土地出让金的收支及其管理，却一个劲地调控、打压开发商的房价。因而我们看到一个十分奇特的现象，中央政府一个劲地打压房地产商的房价，地方政府却一个劲地提高出让地块的楼面价，地王一个接着一个地诞生。从公开的统计数据来看，2011—2013年中国国有土地使用权出让收入达到33 477亿元、28 886亿元和36 371.31亿元⑨财政部:《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，见《人民日报》，2014-03 -16。，占同年政财政收入30%左右。随着土地出让价格的高企，与之相关的房价自然水涨船高。而房地产商为保障行业的利润，只能把税费转移到消费者身上，造成楼价高企，越打压越坚挺，处于价值链最下游的消费者则承担了所有的负担。⑩李明希:《从国际经验看非农用地土地出让金纳入税收预算体系的可能性》，载《商情》2009年第8期。同时，高额土地出让金又属于预算外的收入，它既不属于税收，也未被正式纳入全国的财政收入体系之中，却成为地方政府在财政收入之外的另类的税费收入，且其流向一直未规范化、公开化、透明化，其弊端莫大矣。①李明希:《从国际经验看非农用地土地出让金纳入税收预算体系的可能性》，载《商情》2009年第8期。可见，土地出让金作为地方政府的一种重要财源，如果不尽快通过立法予以规范，且尽快实行从土地出让金制度向土地税的转型，明确纳入政府财政税收体系，显然是政府在“居者有其屋”的税法责任层面的失职。

三、美国保障“居者有其屋”的立法经验及借鉴

美国住房保障制度的建立和发展，始终处于法律的规范之下。国会通过住房立法明确规定了政府必须承担起保障居民住宅权的责任与义务，鼓励和帮助居民实现“居者有其屋”，并制定大量住房法律文件以规范住房市场的运行，约束各个主体的行为以保证国家住房法律和政策的良好实施，特别是注重保障性住房体系的建设，以保障中低收入人民拥有良好的居住环境。

(一)建立起较为完善的住房法律保障体系

美国国会十分重视居民住房保障制度法制建设，先后制定了《住房法》《住房和社区发展法》《优质住房与工程责任法》《国民可承担住宅法案》和《公房管理改革法》等多部法律，明确规定提供住房保障的主体是政府，而立法的宗旨就在于“让大多数人买得起房”或“有房可住”，从而有序地推动了低收入居民实现“居者有其屋”的进程。

1937年美国国会通过的《住房法》(United States Housing Act of 1937)，开创了联邦政府提供资金建设公共住房的先例，其具体办法是:由联邦政府负责拨付建造、维修和管理公共住房所需的资金，州或地方政府负责公共住房的建造、分配和管理，住房产权归地方政府住房局。1968年美国国会制定《住房和城市发展法》，采取利息差额由政府补贴的办法，允许房地产发展商获得低于市场水平的贷款利率，受益于政府补贴而降低开发成本的发展商，则须按低于市场水平的价格销售和出租房屋，从而保障购房或租房的中低收入阶层能够间接受益。1974年美国国会制定《住房和社区发展法》(Housing and Community Development Act of 1974)，一改以前以间接方式补贴中低收入阶层对住房需求的做法，而把实施住房保障措施的重点放在通过直接补贴需求者的办法，提高其支付租金的能力。②孙磊、林楠:《美国公共住房制度对我国廉租房建设的启示》，载《理论界》2009年第7期。1998年美国国会通过颁布《优质住房与工程责任法》，采取公租房贫困分散化的调控措施，保障低收入阶层对住房需求的优先权，其中规定凡40%以上的公租房租赁户及75%首次领取住房租赁券的家庭，其收入须低于居住地区平均家庭收入的30%，③杨雁:《美国公租房发展历程解读》，载《人民论坛》2012年第33期。从而使符合条件的低收入家庭能够优先进入享受低租或领取首次领取住房租赁优惠券的行列。1990年美国国会出台《国民可承担住宅法案》(Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act of 1990)，通过担保和信用证明方式为中低收入居民提供租赁住房提供便利，同时赋予地方政府和地方社区非营利开发机构在地方住宅建设中的更加明确和更多的职责。④Sec.103.Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act of 1990，U.S.A.1997年美国国会通过《多员家庭资助性住房改革及承受能力》法案，新增45亿美元的资金用于支持公租房的建设，并颁布《公房管理改革法》，对现行住宅制度作出大幅度的修订，包括公房和租金改革、公房修缮、拆除宅基地重建，以及实行新的租房援助、家庭拨款计划等，并显著增加了地方社区相关的管理责任⑤尹惠斌:《美国次贷危机给中国住房保障制度的启示》，载《中外企业家》2009年第14期。，有力地保障了中低收入居民对租赁住房的需求。

(二)建立起较为完善的住房保障模式体系

纵观美国住房供给保障立法对于居民住房的支持，主要包括三种模式:一是公共住房建设;二是提供租金补贴帮助低收入家庭获得私人市场的住房;三是为家庭购买住房提供金融和税收支持，主要包括贴息贷款、担保和贷款利息在个人所得税税基中予以抵扣等。半个多世纪以来，随着住房制度的发展与进步，目前公共住房的保障模式已开始让位于金融和税收支持模式，后者逐渐成为美国政府主要的住房支持模式，并取得了重大的成效。

美国的公共住房模式，是指政府依法为低收入者、老年人和残疾人建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房模式。公共住房建设侧重于实施增加住房供给量的“供方”战略，包括:(1)由政府依法直接投资建设的公共住房。符合条件的低收入家庭、年长者以及残疾人，皆可申请入住。在美国，低收入家庭定义为全国或当地城市收入中位线80%以下的家庭，极低收入家庭是在收入中位线50%以下的家庭。①马泽发:《美国公共住房的发展及经验借鉴》，载《中国房地产》2012年第1期。(2)由政府补助、私人机构或非盈利机构开发，为低收入者提供的住房。这类住房模式是从60年代后期开始的。为扩大公共住宅的供应，联邦政府寻求各种手段刺激私人企业的积极性。这种鼓励私人机构参与的模式有效地提高了低收入者住宅的供应量，但在70年代中期后也暴露出成本高、质量不佳等弊病。

美国的住房租金补贴模式，是指根据美国《住房法》第十章的规定，政府必须为低收入者提供较低租金的住房，低收入者租住符合政府规定要求的住房时，只需支付占家庭收入25%的租金，超过部分由政府支付。在其后的修订稿中，又将这一房租补贴办法推广至退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群。②Sec.10.Annual Contributions in Assistance of Low Rentals.，United States Housing Act of 1937.

美国的财政和金融支持模式，是指美国政府依法采取财政和金融支持政策解决低收入阶层住房问题的方式。在财政支持政策方面，主要表现为20世纪80年代后美国联邦政府先后推出一系列税务改革措施，鼓励和促进住房自有化的进程。特别是1986年推行的财税法改革，从根本上改变了以往廉租房的商业模式，采取有效措施，降低借贷双方的进入门槛，有力地刺激了居民贷款购房的欲望。③黄逸宇:《美国住房保障制度的经验和启示(上)》，见《中国建设报》，2010-10-20。在金融支持政策方面，允许政府金融机构和私人金融机构同时经营房地产贷款，特别是放开个人住宅抵押贷款，鼓励个人购买住房。1990年政府开始大批出售公共住宅，有步骤地推进住宅自有化战略，并取得重大进展。2003年开始实施每年2亿美元的“首付款资助计划”，为购房的中低收入家庭提供1万美元或房价6%的首付款资助④冯辉:《我国保障房融资创新与风险控制的发展路径及立法建议——以美国政策性住宅金融发展的得失为参照》，载《社会科学》(上海)2013年第5期。，有力地促进了较完善的多渠道住房供给保障体系的发展。

(三)建立起较为完善的保障性住房管理体制

历经半个多世纪的发展，美国在住房保障管理方面逐渐形成较为完善的、多层次的管理体制，包括联邦政府、地方政府和政府色彩的公司等层次。在联邦政府层面，公共住房建设和管理主要由住房和城市发展部负责;在地方政府层面，则设有公共住房局负责管理本地区具体住房事务。联邦住房和城市发展部向地方公共住房局提供资金支持以及公共住房项目规划、开发、管理等方面的技术和专业指导。同时，联邦政府还设立联邦住宅管理局(FHA)、退伍军人管理局(VA)等机构，专门为低收入家庭、退伍军人及其家属的住房抵押贷款提供保险，支持金融机构向上述人员及其家庭发放住房抵押贷款。另外，专门设立联邦国民抵押贷款协会(房利美)、政府国民抵押贷款协会(珍尼美)、联邦住房抵押贷款公司(房地美)三家具有政府色彩的住房贷款证券化经营机构(公司)，主要职能就是为放款协会提供贷款二级市场，为买房者提供抵押贷款保险与资金，对抵押贷款支持证券提供担保，增强存量贷款的流动性。正是由于这些管理部门或经营机构的存在，使得美国政府能够及时制定与时俱进的住房保障政策。

美国公共住房经过多年发展解决了大量低收入者的住房问题，同时也面临着许多社会问题，如种族隔离、贫困集中、暴力犯罪严重等，甚至一些公共住房还陷入了严重破损的境地。进入上世纪90年代之后，美国联邦政府开始大规模改造旧有公共住房，以实现公共住房社区的全面复兴。其中著名的“希望六号计划”(HOPE VI)就是美国住房和城市发展部改造公共住房的一个重要方案及实施计划，通过拆毁荒废的公共住房，代之以设计新颖、低密度、高质量的社区住房，通过提供较好的社区和支持性服务，吸引较高收入居民入住，从而形成一个种族多样、高低收入者混合居住的新式社区。“希望六号计划”原有“城市复兴示范计划”之称，由美国国会于1992年通过，并每年获得相当数额的联邦财政拨款。直到2009财政年度，该计划仍然得到联邦拨款约1.2亿美元。⑤FY 2010 budget，U.S.A.，http://www.nhl.gov/budgetsummary2010/fy10budget.pdf.奥巴马政府在任期间，鉴于“希望六号计划”的成功，于2010年启动“精选住宅区计划”，更加注重住房项目配套设施的建设及其持续性，且从其款项分配情况看，更加注重对公共住宅小区内学校、医院等配套设施建设的拨款，促使公共住房建设与教育改革挂钩，把提高住宅小区内的教育质量作为主要目标之一。⑥陈济朋:《美国法国新加坡住房保障政策成社会稳定基石》，见《经济参考报》，2011-10-18。同时，该计划的参与者更为广泛，除了地方政府及其公共住房局可以申请项目资金，非营利机构、营利性地产开发商等都可以与某一公共团体联合申请该计划下的资金，从而可以更好地撬动私人资本参与公共住房的重建和复兴。①杨雁:《美国公租房发展历程解读》，载《人民论坛》2012年第33期。

四、完善中国保障房立法的几点建议

法律以其公正性和强制性成为社会保障制度的支撑点，完善的法律法规体系是稳步有序推进住房建设的根本保障②郭伟伟:《“居者有其屋”——独具特色的新加坡住房保障制度及启示》，载《当代世界与社会主义》2008年第6期。。我们应当清楚地认识到目前实现“居者有其屋”目标过程中所面临的困难及其造成“居者忧其屋”的原因，通过借鉴美国的立法经验，加快立法步伐，采取切实有效的措施推进“居者有其屋”的实施进程，尽快改变“居者忧其屋”的现状，最终实现“居者乐其屋”的目标。

(一)加快住宅保障基本法律的立法工作

目前，中国的“低端有保障，中端有支持”住房保障的政策框架体系已基本形成，但仍然存在不少问题，特别是该政策体系并未健全且缺乏权威性。保障房建设的实践充分表明，如要从根本上改善中国住房保障问题，建立起以经济适用房、公租房和廉租房为主要形式的住房保障体系，关键在于要将现行的政策法制化、规范化和系统化。而首要的工作是加快住房保障的立法步伐，使中国保障房的规划和建设在法律制度的指引下取得稳健的进展。

中国一贯重视居民住房及其保障房的立法工作。全国人大常委会早在1983年就考虑将《中华人民共和国住宅法》纳入立法计划。由于此后住房制度改革的不断深入、新情况的不断涌现，致使该法一直未能出台。但为了推进保障房的规划与建设，由建设部等牵头先后制定了一些行政规章，主要有1999年4月22日建设部发布的《城镇廉租住房管理办法》(建设部令第70号)，2003年12月31日建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，2005年7月建设部、民政部联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》。这些行政规章对于保障城镇最低收入家庭廉租住房供给，完善廉租住房工作机制起到较为积极的促进作用，但因其没有上升到法律层面，所产生的法律效力并不强，效果也不甚显著。据2006年4月初建设部公布的数据显示:在全国291个地级以上城市中，有70个尚未实施廉租住房制度。③杜宇:《房价这么高的城市怎样才能实现居者有其屋》，新华网，2006-04-12，http://news.xinhuanet.com/focus/ 2006-04/12/content_4410436.htm。而其中主要的原因无非是在缺乏法律有效的规制的情形下，难以保证廉租房所需资金得到充足的供给。而今，随着社会上对住房保障、住房平等的呼声不断高涨，人们越来越期望住房保障制度能上升到立法的高度。鉴于此，十一届全国人大常委会把《住房保障法》作为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”，纳入立法规划。2009年初住建部住房保障司表示，将在年内提出住房保障法立法框架，形成初稿，并有望在2013年前出台。但时至今日，国务院仍未形成《住房保障法》的最终草案递交到全国人大，而且从住建部公开表示的消息分析，《住房保障法》出台的时间仍然是个未知数④《住建部:住房保障法已经形成初稿，出台时间难定》，中国网，2011-03-09，http://www.china.com.cn/policy/txt/ 2011-03/09/content_22090895.htm。。为此我们认为，应当加快住房保障立法的步伐，借鉴美国等立法经验与教训，尽快制定《住宅保障法》。该法应当以“着力保障和改善民生、促进社会公平正义、推动建设和谐社会”为宗旨，结构上分为总则和分则，具体涉及住房保障的主体、范围和标准、保障性住房、住房租赁补贴、住房公积金、农村基本住房保障、金融和财税支持、政策的保障与支持、各级政府之间的责任分工、监督管理、法律责任及附则等内容，以切实促进和规范住宅保障工作。

(二)多渠道解决保障性住房问题

中国的保障性住房包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。它们的共同特点都是由政府直接或间接地提供房屋，因此无论是新建还是修复住房，成本都是巨大的，难以持续发展。从美国保障性住房的发展历史来看，在整个住房市场的供给总量存在刚性不足的情况下，政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。随着供需矛盾的缓解，租房补贴将逐渐发展成为住房保障的主要方式。这种方式更能保证政府的补贴真正落实到需要的人群，控制和减少政府的住房开支，尽量减少政府对住房市场自身运行规律和效率的干预，有利于提高存量住房的使用效率。美国的住房保障也确实经历了一个清晰的从“补砖头”到“补人头”、从实物配租到现金补贴的过程，具有典型意义。而不少经济学家的研究证明，相对于“补人头”，“补砖头”对市场扭曲严重;相对于现金补贴，实物提供造成政府更大的负担，而且造成了保障性住房与房地产市场的割裂。①洪亮平、王旭:《美国保障性住房政策变迁及其启示》，载《城市发展研究》2013年第6期。因此，我们应当适度采用住房优惠券、租金补贴等较直接提供保障性住房的更灵活、更具有可选择性的方式。住房者可以根据需要在整个城市选择合适的房子，避免一些不必要的社会问题发生，有利于城市各区域的均衡发展。

(三)明确政府在保障性住房领域的职责

值得注意的是，美国政府虽然在住房建设领域主张市场主体自由竞争、依靠市场机制进行调节，但在住房保障制度的建设上，各级政府却往往依法采用各种方式方法进行干预。在中国人口众多、经济尚处于发展之中，如果不切实制定保障房开发建设的国家战略，不明确各级政府在建设保障性住房中的法律责任，要有部署、有计划地解决“居者有其屋”的宏伟目标似乎是较为困难的。中国政府是社会民众共同利益的代言人，肩负着促进社会全面进步与发展，保障全体人民居住权得以良好实现的法律责任。在目前有相当部分低收入居民买不起住房、付不起房租的情势下，各级政府理应成为解决低收入家庭住房困难、构建住房保障体系的主体，这也是执政为民、坚持以解决公民安居等民生问题为本位的良好体现。考虑到中国地域广泛，各地区之间经济发展不平衡，特别是在新型城镇化改革中出现的诸多现实问题，应当更加注重地方政府拥有充足的财权与财源，切实发挥地方政府向居民提供保障性住房的积极性和主动性，以切实保障低收入居民能够“居者有其屋”，安居乐业，与中高收入者一道共享改革开放带来的丰硕成果。

中国的经济总量虽已居世界第二，但人均收入仍然居世界中低水平，在今后相当长的时期内仍然是发展中国家，以现有的财力建设的保障房还不足在短时期内满足全体低收入居民所需，因而只能从国情出发，坚持适度保障的原则，构建包括商品房、经济适用房、公租房、平租房、廉租房等多层次的住房保障体系。同时“建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的待遇，从而控制不同保障手段和水平的适用对象与范围”②黄逸宇:《美国住房保障制度的经验和启示(下)》，见《中国建设报》，2010-10-27。，以体现公平地对待每一个居民，也有利于减轻政府用于建立住房保障的支出，使更多有急需的居民获得雪里送碳式的保障。

(四)落实保障性住房的资金来源

目前，中国建设保障性住房的资金主要来源于住房公积金和土地出让金两大部分。中国早在1991年就借鉴新加坡的中央公积金制度建立了住房公积金制度，但中国的住房公积金制度存在覆盖范围小、融资渠道狭窄、监督及处罚力度不够、整体运作软弱等问题，并未能在保障性住房建设过程中扮演“主角”，甚至在参与保障性住房建设方面还面临法律适用的障碍。为此，应当加快保障性住房立法步伐，允许并规范住房公积金参与建设，加大政府公共财政的投入。同时也可借鉴美国实施包含性分区制住房计划的做法，采取税费减免、适当提高容积率和建筑密度等措施，鼓励房地产开发商以低于市场的价格出租一定比例的住房，以充分满足中低收入居民对于住房的需求，维护社会的稳定与和谐。

关于土地出让金，目前也存在许多问题。首先，地方政府收取的高额土地出让金已经成为推高房价、扼制国人购房能力的重要因素。其次，目前尚无法律对土地出让金的归属、管理和使用作出明确的规范，从而加剧了这种非税收入的收支混乱和去向不明。鉴于此，我们应当积极推进房地产立法，将费改税，实现土地出让金向土地使用税的转型，使其作为一种特定税种纳入税收体系加以管理，规范计算、收支和运行方式，明确规定用于保障性住房建设的比例，确保在初期按土地使用税净收益不低20%的比例用于保障性住房建设，并在此后按照实际情况及需要逐年将比例提高到30%—40%。同时，对该特定税收收支状况如何定期公开、如何供市民公共查询以及监管机构如何实施有序监管作出详细规定。

同时，此外，鉴于现阶段城镇中低收入居民对于保障性住房需求量不断加大的状况，在制定房地产法时还应设置相应的制度或规范，鼓励社会力量和企业参与保障性住房的投资与建设，建立保障性住房的融资机制，搭建保障性住房的融资平台，启动房地产信托投资基金试点。通过银行中长期贷款、股权融资等多种方式，引导社会资金参与多种形式保障性住房的投资、建设和运营，确保建立起中国特色的保障性住房体系，尽早实现“居者有其屋”的中国梦。

【责任编辑:肖时花】

完善中国住房保障法律制度的几点思考
——以美国经验为借鉴

张富强

张富强(1957—)，男，江苏句容人，华南理工大学法学院教授、博士生导师，中国财税法学研究会副会长。

国家社会科学基金项目“税收公平正义价值下房地产税立法的顶层设计研究”(14BFX098)

2014-08-28

D922.181;F293.3

A

1000-5455(2014)06-0121-08