近郊村落城镇化的路径选择

卢福营

(杭州师范大学政治与社会学院,杭州311121)

·社会理论与社会建设·

近郊村落城镇化的路径选择

卢福营

(杭州师范大学政治与社会学院,杭州311121)

近郊村落城镇化是中国城镇化的重要组织部分,在中国特色城镇化发展中具有特殊地位。近郊村落城镇化实质是一个近郊村落由农村社会向城镇社会转变的复合性社会变迁过程,内在地包含着众多方面的社会转变。近郊村落的城镇化势必以国家的新型城镇化战略为宏观背景,根据新型城镇化道路的要求和原则,确立“一体多元”的城镇化总体格局,建构政府、市场、社会“协同共促”的城镇化发展机制,通过“边缘创新”探寻近郊村落城镇化发展的新方式和新路径,实施“公平公正”的近郊村落城镇化发展政策,走出旧型城镇化进程中的近郊村落“中国式边缘化”误区,破解近郊村落“痛感性变迁”和“怨恨式发展”的城镇化难题。

新型城镇化;近郊村落;城镇化战略;城镇化路径

近郊村落城镇化是中国化的重要组成部分。作为城市扩张的表现和结果,近郊村落城镇化在中国城镇化发展中具有特殊的地位。近年来,针对城镇化进程中村落变迁的研究也有众多类型不一的成果,对村落城镇化过程进行了生动又丰富的现象描述和理论分析[1]～[6]。但是,现有的村落城镇化研究以城中村为研究对象的居多,忽略了近郊村这一特殊类型的城镇化问题,造成村落城镇化过程研究的环节缺失。本文拟从近郊村落的特殊性出发,就新型城镇化背景下近郊村落城镇化的路径选择问题谈些个人看法。

一、新型城镇化:近郊村落城镇化的宏观背景

近郊村落城镇化是近郊村落由农村社会向城镇社会转变的复合性社会变迁过程[7],内在地包含着村落经济的去农化、村落成员职业和身份的非农化、村落空间和景观的去农化、基层社会治理模式的城镇化、社会成员权利待遇的城镇化、生活方式和文化观念的城镇化等重要内容[8]。

城镇化是现代化的构成部分,是社会发展的必然选择,但各国城镇化发展的道路及其面临的环境、条件等存在较大差异。故此,城镇化是一个不可选择的一般规律,而城镇化道路和模式具有多样性、差异性。中国的城镇化既要借鉴城镇化的国际经验,又要树立清醒的中国问题意识,直面中国的城镇发展问题[9]。近郊村落的城镇化进程总是在特定环境下发展的,国家的城镇化道路选择势必对近郊村落城镇化进程产生深刻影响。应当肯定,改革开放以来、特别是20世纪90年代中期以来,中国的城镇化得到了迅速发展。同时,也不应否认,过去几十年的城镇化发展导致了一系列的社会失衡现象,引发了众多社会问题和社会矛盾,急切需要实施纠偏与调整。面对城镇化存在的问题,党和政府在科学发展观统领下,经过深刻反思,否定了传统的旧型城镇化道路,提出了新型城镇化的战略部署。故此,近郊村落城镇化的未来发展势必以新型城镇化为背景,将形成新的目标、新的机制、新的方式、新的策略等。

然而,新型城镇化意味着什么?“新”在哪里?对此,人们展开了广泛而深入的讨论,从不同视角对新型城镇化做出了多重解读,提出了众多令人耳目一新的观点,但还没有形成统一的认识。

新型城镇化是相对于旧型城镇化而言的。对于建国以来一个时期的中国城镇化发展,辜胜阻、简新华等总结归纳出五个特点∶一是城镇化及其基础——工业化是由政府发动的;二是城市化和农村城镇化并举;三是城镇化对非农劳动力的吸纳能力低;四是城市构成不协调;五是农村剩余劳动力的职业转换先于地域转换[10]。新型城镇化战略的提出,无疑意味着在未来中国城镇化发展方向上释放出了“转型”的信号。新型城镇化战略要求从根本上改变旧型城镇化发展模式,根据新时期经济社会发展的新要求,形成城镇化发展的新特点。根据相关的中央文件以及党和国家领导人的一系列论述,新型城镇化应当是坚持以人为本,以新型工业化为动力,以统筹兼顾为原则,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。据此,不难看出,从过去的旧型城镇化转向未来的新型城镇化,重点将实现五个转变∶

一是由“以物为本”的城镇化转向“以人为本”的城镇化。旧型城镇化重物轻人,把城镇化过于简单地视为土地的硬化、新建筑的崛起、产业的集聚等,较少关注人力资源开发和人的发展,特别是把农民排除在城镇体系之外,因而在城镇化过程中出现了诸如要地不要人、土地城镇化、近郊村落边缘化、农业转移人口半城镇化等现象,陷入不均衡、不可持续的城镇化发展困境。新型城镇化则按照科学发展的要求,强调以人为本。新型城镇化建设过程中要努力改革攻坚,破解深层次矛盾,促进人的发展。做到无论是经济增长还是社会发展,都要立足于人的城镇化[11]。在将来一个时期,特别要将有序推进农业转移人口市民化作为重点,逐渐解决城乡差异及城镇内部失衡的痼疾。

二是由片面、非均衡发展的城镇化转向全面、协调发展的城镇化。旧型城镇化实行工业和城镇偏好政策,片面强调以工业化带动城市化,过度突出城镇化的经济功能,形成了独特的“经济型城市化”模式。为加速推进城镇化进程,甚至不惜牺牲农村、农民利益,导致发达的城镇与凋敝的乡村并存。同时,基于“发展大都市还是小城镇”的二元对立思维,忽视城镇发展的科学规划和整体布局,一味追求城镇规模扩张和土地开发、房地产建设,出现了“城市大跃进”与城市空间失控的问题。新型城镇化则要求着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。以城乡统筹、城乡一体、产城互动、和谐发展为基本特征,大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进,是一种全面协调发展的城镇化。同时,新型城镇化是促进“四化”同步发展的城镇化,把城镇化视为工业化的加速器、农业现代化的引擎、信息化的载体,要求在城镇化过程中逐步推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。

三是由不可持续发展的城镇化转向可持续发展的城镇化。旧型城镇化以摊大饼、高消耗、城市要素供给不可持续为特征,由此带来了一系列的城市交通问题、环境污染问题、水电供应问题、住房问题等,经济社会发展缺乏可持续性。新型城镇化则要求转变城镇发展方式,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。从优化产业结构、能源结构、消费模式等多角度将生态文明理念植入城镇化发展过程,加大城镇生态环境建设的力度,提高城镇生态环境的承载力,以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展,以资源节约型、环境友好型城镇建设支撑新型城镇化发展,实现城镇化的可持续发展。

四是由重速度、重外延的城镇化转向重质量、重内涵的城镇化。旧型城镇化片面注重追求城市规模扩大、空间扩张,重速度、轻质量,重外延、轻内涵。在追求城镇发展速度的同时,出现了一系列“伪城镇化”、“半城镇化”、“表象性城镇化”等问题。据有关部门统计,目前中国城镇化率虽然超过50%,但城镇化质量不高,而且许多城镇千城一面,缺乏特色。新型城镇化要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

五是由政府主导的城镇化转向政府、市场和社会协同发展的城镇化。旧型城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导。应当肯定,政府强势主导下的城镇化具有不可否认的功能,特别是对于加速城镇化发展具有重要作用。但是,同样不可否认的是,政府主导的城镇化致使中国的农村城镇化进程呈现出“被城镇化”特点,抑制了市场机制在城镇化过程中的决定性作用和社会在城镇化进程中的主体功能。有可能导致地方政府“公司化”,过度干预城镇化进程,特别是容易出现各种损害农村和农民权益的行为,引发社会不满,甚至导致社会冲突。新型城镇化则强调尊重市场,尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权、自由选择权等,强调在公平竞争的环境下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。政府将明确自己在城镇化中的行政权限,只在城镇规划、公共服务、秩序维护、行为监管等方面发挥作用,将城镇建设、产业发展等主要交给市场,将城镇化发展方式的选择权主要交给社会和群众。

二、一体多元:近郊村落城镇化的总体格局

毫无疑问,近郊村落是一个极为特殊的社会空间,傍倚城镇的特殊区位意味着近郊村落近期将由乡村社会转向城镇社会。然而,中国的近郊村落复杂、多样,不同的近郊村落又处于不同的发展水平和发展环境之中,其城镇化过程和城镇化形态势必遭遇具体复杂的经济社会环境影响。故此,近郊村落的城镇化发展需要努力建构一个“一体多元”的总体格局。

所谓“一体”,指的是城镇化目标的一致性和新型城镇化背景下的城乡一体化。也就是说,在新型城镇化的宏观背景下,近郊村落应当以实现城镇化为目标,依据新型城镇化道路的基本要求与重要原则选择发展路径和方向。

第一,坚持城镇化的发展目标。城镇化是现代化发展的自然历史过程,近郊村落逐渐地被纳入城镇范围,融入城镇社会,最后由乡村社会的构成部分转变为城镇社会的组成部分,这是不可避免的历史规律。因此,近郊村落应当自觉地遵循城镇化规律,以实现村落的城镇化为发展目标,并根据这一总体目标选择相应的村落发展路径和发展策略。而不是相反,做出背逆城镇化方向和目标的村落发展策略选择。

第二,坚持新型城镇化的发展要求。如果说城镇化是一个自然历史过程,那么新型城镇化则是国家对未来中国城镇化发展的道路选择。城镇化规律不可违背,但城镇化道路可以选择,党和政府选择的新型城镇化正引导着中国城镇化发展的转型。这意味着未来中国城镇化发展将按照新型城镇化的战略部署和重要原则有序推进。近郊村落的城镇化作为中国城镇化的有机组成部分,不能脱离国家的新型城镇化战略,势必要求根据新型城镇化的发展要求谋求近郊村落的发展。一方面,近郊村落应当自觉按照新型城镇化的发展要求理性选择自己的发展策略;另一方面,国家的相关法律政策和城镇化规划等将有效地规制和引导近郊村落的发展行为,保证近郊村落的城镇化发展纳入新型城镇化的轨道。

第三,坚持城乡一体化的发展战略。城镇与乡村是中国经济社会发展的两翼,城镇化不能脱离乡村而发展。新型城镇化要求建设新型城乡关系,实现城乡一体化。统筹城乡发展,推动大中小城市、农村小城镇和新型农村社区协调发展。如此,新型农村社区——小城镇——小城市——中等城市——大城市等将形成一个环环相扣、彼此联结的城镇化链条。

所谓“多元”,主要是指近郊村落城镇化发展方式的多元化和城镇化形态的特色化。近郊村落实际上是一系列多样、复杂的社区形态的总称,只是因为它们都处于城镇近郊而统称为近郊村落。事实上,实践中的近郊村落极其具体、极为复杂,呈现出多样性。近郊村落傍倚的城镇也极其不同,异常复杂,具有多样性。由于近郊村落自身及其傍倚城镇的差异,自然要求近郊村落的城镇化发展方式和城镇化形态的多元化。在过去的旧型城镇化过程中,由于政府的强势主导和过度干预,实行“一刀切”的城镇化政策。表面上似乎强调了公平,事实上忽视了城镇化发展的特点,脱离了城镇化发展的具体实际,造成了城镇化发展的“千城一面”现象。相应地,近郊村落的城镇化也表现出高度的“一样化”,缺乏特色性和丰富性。新型城镇化发展战略明确要求改变这种“一刀切”的做法,引导和鼓励城镇化过程中的多元发展、特色发展,近郊村落的城镇化更需要实现多元化发展。

首先,近郊村落傍倚的城镇具有不同的等级和差异。不同等级的城镇处于城镇化链条的不同环节,近郊村落的城镇化发展自然会因其所傍倚城镇的不同而有所差别。因此,应当结合大城市近郊村落、中等城市近郊村落、小城市近郊村落和农村小城镇近郊村落的各自特点自主发展,形成城镇化发展方式和城镇化形态的多元结构。在未来的新型城镇化发展过程中,需要充分考量近郊村落所傍倚的城镇的具体情况,实施有针对性的发展策略,形成多元化的城镇化格局。

其次,中国的城镇化发展具有一定的区域特色。城镇化发展的区域特色主要基于经济社会发展的区域差异。在未来的新型城镇化发展中,需要更多地从近郊村落的区域差异出发,选择其城镇化发展方式,培育近郊村落城镇化的特色,促进近郊村落城镇化发展方式和城镇化形态的丰富性、特色性、多样性。

再次,近郊村落城镇化的发展进程有所差异。近郊村落的城镇化是一个由乡村社会向城镇社会转变的过程,在时间上具有一定的延展性。处于城镇化不同发展阶段的近郊村落,其城镇化的发展策略和表现形式将会有所不同。在未来的新型城镇化发展过程中,需要更进一步地承认近郊村落城镇化水平的差异,依据其城镇化发展的进程和所处的城镇化阶段选择城镇化行动策略,培育近郊村落城镇化的发展特色。

总之,城镇化的发展目标和新型城镇化背景下的城乡一体化发展战略,是未来中国城镇化进程中近郊村落发展的统一要求。但是,近郊村落的城镇化发展方式和发展策略是多样化和差异化的,城镇化的表现形态是特色化和多元化的。据此,在未来的中国城镇化进程中,将建构起“一体多元”的近郊村落城镇化总体格局。

三、协同共促:近郊村落城镇化的发展机制

在经济社会发展过程中,客观上存在着国家、市场、社会三方力量的作用,三者之间的关系如何,将在很大程度上影响和决定经济社会发展状况。中国城镇化的发展进程中同样存在着国家、市场、社会三方力量,只不过在城镇化发展的不同时期三者之间的关系有所不同而已。

在旧型城镇化发展过程中,国家、市场、社会三种力量虽然存在,但形成了一种国家强势主导的城镇化发展模式。正是在这种国家城镇化模式下,近郊村落的城镇化表现为一种特殊的“被城镇化”过程。在近郊村落城镇化发展过程中,市场和社会的作用客观存在,而且在不同的村落城镇化进程中所发生的作用也不尽相同。总体说,市场和社会的力量在近郊村落城镇化进程中的作用相对弱小,对于整个近郊村落的城镇化进程难以发生根本性影响。相反,地方政府所代表的国家力量在其中占居主导地位,支配着近郊村落城镇化的发展过程,决定着近郊村落城镇化的发展方式和路径。

新型城镇化要求政府下放在城镇化过程中的权力,充分发挥市场在城镇化中的作用,广泛调动村落社会力量在城镇化发展中的自主性、主动性、积极性,形成国家、市场与社会三者之间的良性互动关系,培育科学的近郊村落城镇化动力结构,建构起国家、市场、社会协同共促的近郊村落城镇化发展机制。

第一,政府主动下放近郊村落城镇化的权力。特别是地方政府及其官员应当及时转变城镇化观念,牢固树立新型城镇化发展观,适度放权,将适合市场调节,或社会能够做的事,交由市场和社会。政府只负责市场和社会难以承担和政府职权范围内的事情。在近郊村落城镇化发展过程中,政府的主要职责是∶一是制定城镇化发展规划。各地政府要根据国家城镇化的整体战略,做好地方城镇化发展的中长期规划,并提出近期的城镇化发展目标和当前任务。政府应当以科学的规划引导近郊村落的城镇化发展行动,而不是直接介入城镇化发展过程,或过度干预城镇化行动。二是供给城镇化发展政策。政策是政府调节和规范城镇化行为的重要手段。一方面,地方政府需要结合本地实际情况将国家的城镇化政策具体化、细则化;另一方面,地方政府应当从地方实际出发,制定一些具有地方特色的近郊村落城镇化政策。三是领导城镇化发展行动。近郊村落的城镇化是一个多方参与、全面协调发展的复杂建设工程,需要有特定的组织和协调者,政府应当在近郊村落城镇化的过程中承担起这一组织、协调各方的领导者角色。四是调配城镇化发展资源。作为一项复杂的社会建设工程,近郊村落的城镇化势必需要一定的资源支持,特别是要求政府根据近郊村落城镇化发展的需要提供必要的公共财政支持。五是提供城镇化发展服务。政府是公共权力和公共资源的执掌者,被赋予公共服务的职能。地方政府在推动近郊村落城镇化过程中需要承担起公共服务的职责。比如,承担近郊村落的公共设施建设和维护、公共教育、劳动就业服务、社会保障、公共安全、公共秩序、信息服务等公共服务职能。六是监管城镇化发展行为。在近郊村落城镇化发展过程中,地方政府需要承担其特殊的监管职责。对于各类违反法律、规划和政策的不当行为,政府应当及时给予有力的监督和处罚,以保证近郊村落城镇化的有序发展。

第二,市场应当逐渐发挥在近郊村落城镇化发展过程中的决定性作用。从一定意义上说,新型城镇化是更多利用市场机制的城镇化,近郊村落城镇化发展过程中应当更多地发挥市场的调节功能,逐渐形成以市场调节为主的城镇化模式。一是近郊村落的城镇化发展应当尊重市场,让近郊村落和村民经由市场调节保护和获取城镇化权益。比如,在村落集体土地征用、农民住宅拆迁安置过程中,要尊重农民和村落社会的产权,按市场价格给予合理补偿;要尊重农民的劳动权,适当补偿因土地征用导致村民“失能”和失业的劳动力损失。二是近郊村落的城镇化发展应当强调公平竞争,让人口和生产要素在近郊村落与城镇之间自由流动。比如,在村落城镇化进程中,应当尊重近郊村民的自由交易权,逐步允许集体土地和私有房产进入市场,自由买卖;在近郊村民职业转换过程中,既要允许他们进入劳动力市场自由择业,又要加强近郊村民的非农劳动技能培训,提升其就业竞争能力。三是近郊村落的城镇化发展应当有效发挥市场调节功能,让市场调节在近郊村落城镇化过程中起决定性作用。比如,近郊村落的人居环境改造、城镇化工程建设、产业发展等主要交给市场。

第三,村落社会应当努力扮演近郊村落城镇化的主体角色。在近郊村落城镇化发展过程中,村落社会主要由村落组织和村民群众组成。在旧型城镇化模式下,村落社会处于被动地位,基本没有发挥其主体作用。无论是土地征用开发和房屋拆迁安置,还是“撤村建居”和村民户籍“农转非”,村落社会往往是“被代表”、“被同意”,基本没有自主的选择和决定权。在新型城镇化背景下,村落社会是近郊村落城镇化的当然主体,处于核心地位,应当逐步发挥其主体作用。具体表现在∶一是在近郊村落城镇化实践中,必须赋予村落社会平等的地位和权力,特别是在征地、房屋拆迁等涉及村民切身利益和财产权利的事项上,要保障村落组织和村民群众的主体地位,赋予村落社会和村民群众充分的话语权和对等谈判的公平权力,保障村落社会的权利。二是在近郊村落城镇化发展过程中,应当赋予村落社会自主选择和决定权。比如,在户籍转换、撤村建居等城镇化行动中,村落社会应当拥有根据绝大多数村民群众意愿自主选择的权力;在村落产业和集体经济发展、集体财产处置、集体福利分配和社区服务等方面均具有自主决定权。近郊村落是有生命的,不同的近郊村落均有自己不同的基础、背景、环境和发展条件,由此孕育出来的近郊村落城镇化发展道路也应当由自己选择,并显示出自己的特点。

四、公平公正:近郊村落城镇化的发展政策

从一定意义上说,旧型城镇化政策以传统的现代化理论为指导,强调“以物为本”,从而导致了城镇化发展中“见物不见人”的独特现象,形成了中国近郊村落边缘化的特殊表达,造成了近郊村落城镇化过程中的一系列不公平、非公正现象。集中表现在∶

第一,城镇化行动中政府与民谋利,导致近郊村落和村民的利益被剥夺、被侵害,形成了独特的“痛感性变迁”,即村落社会和村民群众不认同的、感觉痛苦的城镇化变迁现象。在旧型城镇化政策背景下,近郊村落的城镇化发展是在政府强势主导下推进的,村落社会和村民群众缺乏自主选择甚至缺乏必要的参与权,往往表现为村民群众不认同情景下的“被城镇化”过程。而且因为政府基于其特殊利益和城镇偏好实施的土地征用、房屋拆迁等城镇化政策,对近郊村落集体和村民个人利益造成了不同程度的损害。在强势政府面前,近郊村民群众又因自己的弱小而觉得力不从心,只能无奈地接受,由此生发出独特的“痛苦”感。

第二,城镇化进程中未能及时转变近郊村民的社会身份、同步地给予其同城化权利和待遇,形成了独特的“怨恨式变迁”,即村落社会和村民群众感觉不公平公正的、充满怨气的城镇化变迁现象。在旧型城镇化模式下,政府在推动近郊村落城镇化过程中习惯于采取通过牺牲农业、农村和农民的利益来促进城镇发展的政策,未能公平公正地对待“被城镇化”的近郊村落集体和村民个人的利益。这不仅表现在通过剥夺近郊村落和村民的利益,促进城镇化进程,而且更重要地是表现在没有随着城镇化的进程及时地实现近郊村落和村民的身份转换,同步地给予其同城化权利和待遇。在此背景下,在城镇化变迁的过程中,近郊村民无疑会感觉不公平,难免生发怨气。

应当理性地认识到,正是由于城镇化政策的不公平、不公正,导致了当下中国城镇化进程中近郊村落的“中国式边缘化”。这种边缘化并非城镇化自然历史过程的产物,而是中国旧型城镇化过程中出现的独特现象。不公平、不公正的城镇化政策及其导致的近郊村落“中国式边缘化”和“痛感性变迁”、“怨恨式变迁”,表明这种旧型近郊村落城镇化发展方式是一种不可持续的城镇化发展策略,实质是一种充满负面效应的城镇化,是对发展的“异化”。这种近郊村落城镇化模式势必会形成新的结构失衡,导致近郊村落民众对政府的不满情绪和抗争,造成政府公信力下降,付出巨大的社会成本代价。

在新型城镇化背景下,政府应从根本上转变城镇化理念和政策,采取有力措施,逐步建构公平公正的近郊村落城镇化政策体系。其中,最为关键的是∶

(一)建立互赢、互利的城乡统筹政策

从一定意义上说,新型城镇化是中国城乡关系变迁的传承与创新。近现代以来,中国城乡关系由城乡一体合治,逐渐走向了城乡二元对立,特别是在建国以后,一系列城乡分割的二元性政策固化了城乡之间的二元对立关系,形成了独特的农村社会歧视。新型城镇化首先要求根本改变城乡之间的二元对立关系,逐渐推进城乡一体化。未来近郊村落的城镇化政策选择,应当充分考虑城乡一体化的总体发展趋势,根据城乡统筹的原则,逐步建立和完善互赢互利的近郊村落城镇化发展政策。为此,需要实现以下重要转变∶

一是转变政府与民谋利的政策导向。尽快取消以牺牲近郊村落和村民利益为代价促进城镇化、剥夺和侵害近郊村落集体和村民个人利益的现有城镇化政策,制定和完善有效保护近郊村落集体和村民个人权益的法律和政策,特别是要加强城镇化过程中近郊村落和村民的财产、劳动等权益的法律和政策保障。比如,给予土地被征用村落足额的土地补偿费和土地增值收益,给予房屋被拆迁村民合理的房屋拆迁补偿费和村民认可的住房安置方式,给予被征地村民相应的劳动力损失补偿以及因失地而“失能”后的非农就业援助与失业救济。

二是转变城乡不公平的政策导向。尽快取消城镇化发展中的近郊村落歧视政策,制定和完善切实保障和促进近郊村落和村民权利公平的法律和政策,特别是要加强近郊村落和村民集体土地和私有房屋等财产的自由交易、劳动力和生产要素的自由流动、职业和居住方式的自由选择等方面公平权利的法律保障。比如,允许村落集体土地进入市场自由交易,允许村民房产进入市场自由买卖,让近郊村民带着资产进城。又如,应当统筹近郊村落与城镇的住房建设和人居环境改造,不再人为地制造“城中村”,等等。

总之,新型城镇化要求在城乡一体化的背景下处理城镇与近郊村落之间的关系,有针对性地实施城乡公平公正的城镇化发展政策,在近郊村落城镇化进程中建设独特的城乡统筹关系,形成城乡互赢互利的城镇化发展模式。

(二)建构开放、包容的“权利—待遇”同城化政策

在城乡二元社会结构背景下,中国社会形成了城乡有别的两套“权利—待遇”体系,且呈现出城乡差异悬殊的状态,从而建构起“两个利益世界”。近郊村落的城镇化变迁正是基于这一城乡分割的二元利益体系。从这一特定角度看,近郊村落由乡村社会转变为城镇社会的城镇化变迁,无疑是一种地位和利益提高的“上行性变迁”。

然而,在旧型城镇化过程中,政府部门未能伴随城镇化的推进及时转变近郊村落的社会性质和近郊村民的社会身份,没有赋予近郊村落和村民同城化的权利和待遇。因此,在近郊村落城镇化进程中形成了独特的“权利—待遇”同城差别。具体表现在两个方面∶

一是近郊村落未能伴随城镇化进程获得与原有城镇社区同等的权利和待遇。根据调查,部分近郊村落没有在土地被征用以及农业和农民的终结后及时村改居,部分近郊村落则已经在法理意义上完成了“撤村建居”。但是,这些近郊村落仍然不能完全享有城镇社区的权利和待遇,即“撤村建居”后的近郊村落事实依然实行农村基层治理制度,其公共组织仍然由本村村民选举产生,村落公共设施和公共服务依然主要由村落集体组织负责。可以说,其只是一种“表象性城镇化”。近郊村落社会虽然已经不同于传统村庄社会,但与城镇社区依然存在根本区别,实质是处于同一城镇地域的两种不同性质的社会形式。如此,在同一城镇基层社会中,形成了“性质—权利”不同的“两种社区”。

二是近郊村民未能伴随城镇化进程及时转变社会身份,被赋予同城化的权利和待遇。在过去“以物为本”的城镇化取向下,近郊村落城镇化过程中呈现出村民市民化严重滞后于土地城镇化、人居环境城镇化的情况,特别是近郊村落因土地被征用而不再有农业、农民,但村民的社会身份未能随之及时转变,没有被赋予与原城镇居民同等的权利和待遇。村民即使转换了户籍,实现了“农转非”,形式上转变了社会身份,但这些拥有城镇户籍的近郊村民依然不能享有城镇社会保障、住房政策、教育政策、劳动就业政策,等等。近郊村民与原城镇市民存在着根本性差异,实质上是处于同一城镇社会场域的两类城镇市民。在同一城镇居民中,形成了“权利—待遇”差别巨大的“两个世界”。近郊村落事实上成了切入城镇社会的又一个新的结构,导致了城镇社会的结构多元化。

新型城镇化战略根本否定了上述近郊村落城镇化发展模式,要求公平公正地对待城镇化进程中的所有社会和成员。一个时期以来,不少人呼吁实行“同城同等待遇”。笔者认为,公平与平等是一个复杂的范畴,内在地包含着机会平等与结果平等。那么,“同城同等待遇”指向的是何种意义上的平等呢?对此,人们似乎没有做出明确表达。在社会分化的背景下,机会的平等必然导致结果的不平等。相反,结果平等需要机会的差异化为前提。

笔者认为,根据新型城镇化的原则,今后的近郊村落城镇化政策应当旨在逐渐消除“权利—待遇”体系上的同城差距,以及由此造成的两个利益世界的区隔。新型城镇化需要以公平公正为导向,建构开放、包容的“权利—待遇”同城化政策体系,促进近郊村落和村民“权利—待遇”的同城化。为此,需要特别关注∶

第一,实施机会均等的“权利—待遇”同城化政策。即同一城镇的社区和居民社会地位和社会权利平等,无条件地拥有均等的生存、发展机会。因此,需要政府有关部门认真梳理现有近郊村落城镇化进程及其相关政策,打破原有的城乡二元对立政策体系的分割,逐步取消不利于同城社区、同城居民机会均等的各种政策,建构一套同城社区、同城居民同等机会的“权利—待遇”政策体系。在当前,特别是要让城镇化进程中的近郊村民在社会保障、住房、就业、医疗、教育等民生政策上拥有平等机会和同城化待遇。

第二,实施结果趋同的“权利—待遇”同城化政策。即承认同城居民之间客观存在的权利和待遇差异,通过让所有民众共同享有城镇化的利益,促进同城居民实际享有的“权利—待遇”逐渐趋向平等。事实上,不平等是一个客观的社会事实,任何一个社会都不可能保证全体居民实际享有的权利和待遇完全平等。特别是当今中国已经是一个高度分化的社会,在民众权利和待遇上,只要承认机会均等,势必导致结果的不公平。笔者认为,新型城镇化政策应当以机会均等为基本取向,承认同一城镇居民之间客观存在的权利、待遇享受结果上的差异性。在此基础上,保证同城居民在基本社会需求层面上实现“权利—待遇”的结果平等。在当前,急切需要建立和完善基础性社会保障的统一化和基本公共服务的均等化政策,尤其是在近郊村落基础设施、人居环境等方面的建设与维护上,在近郊村民义务教育、就业保障、基本医疗、基础性社会保障和基本公共福利服务等权利和待遇上实施相应政策,保证其与原城镇市民的结果平等。同时,需要采取一系列针对性的倾斜性政策,给予处于“权利—待遇”弱势地位的近郊村民更多的政策倾斜和行动支持,逐渐缩小近郊村民与城镇市民之间的权利和待遇差距,促进同城居民实际享有权利和待遇的趋同化。

(三)实施全面、协调的同步城镇化政策

近郊村落城镇化是一个综合性的社会变迁,内在地包含着众多方面的城镇化。过去一个时期中国城镇化进程中,近郊村落之所以呈现出边缘化现象,其中一个重要原因就在于近郊村落城镇化的非均衡发展,即城镇化各个面向的进展不同步。总体而言,“人的城镇化”滞后于“物的城镇化”。由于近郊村落的城镇化主要是通过政府陆续推动和实施的土地征用、房屋拆迁和旧村改造、“撤村建居”和村民户籍“农转非”等城镇化行动而逐步推进的,呈现出城镇化发展的非同步性,因此造成了近郊村落产业非农化和空间城镇化相对超前、管理城镇化和村民市民化相对滞后的非均衡状态。正是这种非同步城镇化过程造就了特殊意义上的城镇化进程中近郊村落的“中国式边缘化”。走出近郊村落“中国式边缘化”的城镇化误区,破解旧型城镇化进程中形成的不公平、不公正难题,促进社会公平正义,无疑是新型城镇化的应有之义。在近郊村落城镇化发展过程中,需要有针对性地实施一系列同步城镇化政策,促进城镇化进程中近郊村落的全面、协调发展。

第一,统筹规划、全面推进近郊村落的城镇化过程。充分考虑近郊村落城镇化的复杂性,对于近郊村落城镇化过程中的集体土地征用开发、村落产业非农化、村民职业的非农化转换、村民房屋拆迁和旧村改造、人居环境建设、村民的自由流动、村落组织制度和基层治理体制的转变、村民户籍转换、村民的社会保障、村民的同城化待遇等各个方面的发展问题,做出综合性的分析和部署,形成一揽子的解决方案。

第二,协调发展、同步推进近郊村落城镇化工程的各个子系统。逐渐采取针对性政策,整合近郊村落城镇化的各个因素,统一城镇化各个子系统的发展步调,努力实现近郊村落城镇化的同步推进。至关重要的是,要努力实现近郊村落城镇化过程中的四个协调∶一是村落产业非农化与村落空间城镇化发展相协调;二是“物的城镇化”与“人的城镇化”相协调;三是村落组织社居化、村民户籍非农化与基层治理城镇化相协调;四是表象城镇化与实质城镇化相协调。由此提升近郊村落城镇化的质量,改变和解决近郊村落的表象性城镇化问题,推动近郊村落城镇化的内涵发展。

[1]李培林.村落的终结[M].北京∶商务印书馆,2004.

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[11]喻新安.新型城镇化究竟“新”在哪里?[N].中国青年报,2013-04-15(2).

The Path Selection of Urbanization in Suburban Villages

LU Fu-ying
(School of Politics and Sociology,Hangzhou Normal University,Hangzhou 311121,China)

∶As an important organizational part of China's urbanization,the suburban villages'urbanization has a special status in the development of urbanization with Chinese characteristic.The essence of suburban villages'urbanization is a compound social changing process in which suburban villages turn from rural society to urban society,inherently containing social transformation in many aspects.In the macro background of the national new-type urbanization strategy,the suburban villages'urbanization is bound to establish an overall pattern of"Unity in Diversity"urbanization in according with the requirements and principles of the new-type urbanization;to construct a development mechanism of urbanization by embracing the government,market and society;to explore new patterns and paths of suburban villages'urbanization by"edge innovation;to implement the development strategy of"justice and equity"in the suburban villages'urbanization,etc.Only in this way can suburban villages get out of the erroneous zone of"Chinese-styleed marginalization",and to crack urbanization problems such as"painful changes"and"resentful development"in the process of old-type urbanization.

∶new-type urbanization;suburban villages;urbanization strategy;path of urbanization

F299.2

A

1009-1971(2014)03-0041-08

[责任编辑∶张莲英]

2014-02-17

国家社会科学基金项目“城市化进程中近郊村落的边缘化问题研究”(111BSH057)

卢福营(1962—),男,浙江嵊州人,教授,博士生导师,政治学博士,从事农村社会变迁、基层社会治理研究。